Sissejuhatus

1. 1995. aasta juulis valis Euroopa Parlament mind esimeseks Euroopa ombudsmaniks ja sama aasta septembris võtsin Euroopa Kohtu ees piduliku kohustuse täita oma ülesandeid täiesti sõltumatult ja erapooletult. Olen olnud ametis veidi üle aasta.

Minu tänane ettekanne koosneb põhimõtteliselt kolmest osast. Kõigepealt selgitan teile Euroopa Ombudsmani seisukohta Euroopa kodanikele asutamislepingutega antud õiguste õiguskaitse süsteemis. Seejärel jagan teiega oma viimase aasta kogemusi ning lõpuks kommenteerin Euroopa kodakondsuse tulevikku ja Euroopa Ombudsmani seisukohta.

Ombudsman õiguskaitsesüsteemis

2. Üksikisikutele ühenduse õigusega antud õiguste õiguskaitse tagavad eelkõige Euroopa Kohus, Esimese Astme Kohus ja siseriiklikud kohtud. Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikkel 173 lubab üksikisikutel esitada hagi ühenduse institutsioonide vastu võetud aktide vastu, kuid üldkohaldatavate aktide vastu üksnes raskel tingimusel, et vaidlustatud akt puudutab hagejat „otseselt ja isiklikult”. Kuivõrd selliste aktide rakendamine kuulub ühenduse institutsioonide pädevusse, saab isik tavaliselt vaidlustada täitmisele pööratava akti kahes Luxembourgis asuvas ühenduse kohtus ja sellise hagi raames tugineda üldkohaldatava akti kohaldamatusele. Kuivõrd üldkohaldatavad aktid kuuluvad siseriiklike ametiasutuste pädevusse - ja ma tahaksin rõhutada, et enamikku ühenduse õigusakte haldavad siseriiklikud ametiasutused -, saab , siseriiklikes kohtutes vaidlustada meetmed, millega siseriiklikud ametiasutused rakendavad ühenduse õigusakte, ning sellise hagi raames väita, et siseriikliku rakendusmeetme aluseks olev ühenduse üldkohaldatav akt on õigusvastane. Selle küsimuse lahendamiseks võib siseriiklik kohus kasutada Rooma lepingu artiklis 177 ette nähtud menetlust, et esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimused.

2.1. Kui isik leiab, et liikmesriik rikub talle ühenduse õigusest tulenevaid õigusi, peab ta põhimõtteliselt pöörduma ka siseriiklike kohtute või vajaduse korral siseriikliku ombudsmani poole. Üksikisik võib ka leida, et tema huvid on kaitstud, esitades Euroopa Komisjonile kaebuse, mis on asutamislepingu artikli 155 kohaselt vajalik ühenduse õiguse kohaldamise tagamiseks; kaebuste esitamise hõlbustamiseks on komisjon avaldanud tüüpvormi Euroopa Ühenduste Teatajas (EÜT 1989, C 26, lk 6). Üksikisikute kaebused on tõepoolest komisjoni kõige olulisem allikas liikmesriikide rikkumiste avastamiseks. Selline kaebus võib lõpuks viia selleni, et komisjon otsustab esitada artikli 169 alusel hagi asjaomase liikmesriigi vastu. Vaidluse all on küsimus, kas komisjon on kohustatud esitatud kaebust menetlema; Euroopa Kohtu praktikast tuleneb siiski, et eraõiguslik isik ei saa komisjoni vastu hagi esitada põhjusel, et komisjon ei ole liikmesriigi kohustuste rikkumise juhtumit menetlenud (vt eelkõige 14. veebruari 1990. aasta otsus kohtuasjas C-87/89: Sonito, EKL 1990, lk I-1981). On tavaline, et komisjon teatab kaebuse esitajatele, et esiteks peavad siseriiklikud kohtud tagama, et siseriiklikud ametiasutused kohaldavad ühenduse õigusakte, tingimusel et kõnealused sätted on vahetult ja viivitamata kohaldatavad, ning vajaduse korral kohustama asjaomast liikmesriiki hüvitama kahju, mida isik võis kõnealuste ühenduse sätete rikkumise tõttu kanda.

2.2. Kui isik leiab, et tema õigusi on rikutud, võib ta esitada petitsiooni ka Euroopa Parlamendile. Kuni Maastrichti lepingu sõlmimiseni oli õigus esitada Euroopa Parlamendile petitsioone sätestatud ainult parlamendi kodukorras. Seda õigust tunnustati ametlikult Maastrichti lepinguga ja see on nüüd sätestatud Rooma lepingu artiklites 8D ja 138D ning on seega Euroopa kodakondsuse mõiste lahutamatu osa. Petitsioonidega tegeleb üks parlamendi alalistest komisjonidest, kes väga sageli palub Euroopa Komisjonil seda küsimust uurida. Kui liikmesriik nõudeid ei täida, võib üksikisikul olla huvi suunata küsimus otse Euroopa Komisjonile, mitte parlamendile, kuna parlament võib avaldada komisjonile survet, et ta pöörduks selles küsimuses asjaomase liikmesriigi poole.

2.3. Lõpuks jõuame Euroopa Ombudsmani ametikohale, mis loodi ka Maastrichti lepinguga Euroopa kodakondsuse mõiste osana. Rooma lepingusse lisati artiklid 8d ja 138e, mille kohaselt on igal liidu kodanikul õigus pöörduda ombudsmani poole seoses haldusomavoli juhtumitega ühenduse organite ja institutsioonide tegevuses, välja arvatud Euroopa Kohtu ja Esimese Astme Kohtu tegevus õigusemõistmise ülesannete täitmisel.

Seega näeme, et ombudsmani võimalik roll ühenduse õiguse nõuetekohase kohaldamise järelevalves on tõsiselt piiratud selles mõttes, et riiklike ametiasutuste teostatav kohaldamine on pädevusest välja jäetud. Ma kordan, et enamikku ühenduse õigusaktidest haldavad riiklikud ametiasutused. Seetõttu peab pädev üksus, näiteks riiklik ombudsman, teostama riigi tasandil kontrolli selle administratsiooniga, mis rõhutab vajadust teatava koostöö järele Euroopa Ombudsmani ja tema riiklike kolleegide vahel; See on teema, mille juurde ma hiljem tagasi tulen.

Viimase aasta jooksul tehtud töö

3. See Euroopa Ombudsmani pädevuse piiramine, millele me just viitasime, selgitab suuresti vastuvõtmatute kaebuste suurt arvu. Tundub, et paljud kodanikud ei ole seda piirangut tajunud ja pöörduvad seetõttu Euroopa ombudsmani poole, kui nad seisavad silmitsi ühenduse probleemiga, mis on riiklike haldusasutuste käes. Olukorra parandamiseks oleme koos oma bürooga teinud märkimisväärseid jõupingutusi, et teavitada üldsust uuest institutsioonist ja selle pädevusvaldkonnast.

3.1. Praeguseks on laekunud ligikaudu 1000 kaebust, millest umbes 700 on lahendatud. Neist 700-st on umbes 150 saadetud ühenduse institutsiooni, et teha otsus kaebuse teema kohta, ja peaaegu kõik need 150 puudutavad Euroopa Komisjoni, mis ei ole üllatav, arvestades, et komisjon on ühenduse institutsioon, kes teeb peamiselt otsuseid, millel on otsene mõju kodanikele. Käesoleva aasta septembri lõpuks oli lõpule viidud 27 juhtumit; 11 juhul jõudsid asjaomane institutsioon ja kaebuse esitaja kompromissile ning ainult ühel juhul pidasin asjakohaseks teha institutsiooni kohta kriitiline märkus. Selline olukord on suuresti tingitud asjaolust, et Euroopa Komisjon on võtnud väga positiivse hoiaku. Põhjus, miks töötlemine on lõpule viidud ainult nii väheste kaebuste puhul, tuleneb eelkõige menetluses kohaldatavatest tähtaegadest. Institutsioonil, kelle vastu kaebus on suunatud, on aega kolm täiskalendrikuud (4 kuud koos tõlkega), et esitada kaebuse kohta oma esimesed märkused, ning seejärel on kaebuse esitajal aega terve kalendrikuu, et esitada oma märkused märkuste kohta. Nende tähtaegade tagajärjeks on see, et alles sel sügisel ei ole olnud võimalik alustada kohtumenetlusi sõbralike lahenduste leidmiseks kaebuse esitaja ja asjaomase institutsiooni vahel ega alustada põhjalikumat uurimist. On selge, et alles aasta lõpus saab hinnata kõiki juhtumeid, kus hageja on saavutanud teatavat edu; Riiklikud kogemused näitavad, et see juhtub 10-15% juhtudest.

Teile jagatud materjalidest leiate lisateavet (mõne?) konkreetse juhtumi kohta ja rohkem statistilisi elemente.

Kõige levinumate kaebuste puhul on seda teavet statistikast raske välja võtta. Kõige levinumate asjade hulgas on minu arvates võimalik mainida väidetavaid viivitusi juhtumite käsitlemisel, väidetavaid teabe andmisest keeldumisi ja väiteid eeskirjade eiramise kohta Euroopa avaliku teenistuse värbamismenetlustes.

Mis puudutab nõuete geograafilist jaotust, siis on näha, et järgmistel riikidel on proportsionaalselt rohkem nõudeid kui nende osa ühenduse kogurahvastikus: Hispaania, Portugal, Inglismaa, Iirimaa, Austria, Belgia, Luksemburg, Soome ja Taani. Belgia ja Luksemburgi puhul on see tõenäoliselt seletatav asjaoluga, et ühenduse institutsioonid asuvad nendes kahes riigis.

3.2. Aluslepingus on sätestatud, et ombudsman võib viia uurimisi läbi „omal algatusel”. Vahepeal olen omal algatusel algatanud kolm uurimist. Kõige olulisem on seotud läbipaistvusega ühenduses, pigem läbipaistvuse variandiga, mida nimetatakse üldsuse juurdepääsuks. Maastrichti lepingu allkirjastamise raames võtsid liikmesriigid vastu deklaratsiooni, milles väljendasid oma pühendumust läbipaistvusele (1). Selle deklaratsiooni rakendamiseks võtsid nõukogu ja komisjon 1993. aasta lõpus vastu tegevusjuhendi, mis reguleerib üldsuse juurdepääsu nende dokumentidele. Kuid teised ühenduse institutsioonid ja organid elasid jätkuvalt pimeduses. Arvestades seda ja asjaolu, et paljud minu büroole esitatud kaebused puudutasid teabe andmisest keeldumist, pöördusin käesoleva aasta suvel teiste ühenduse institutsioonide ja asutuste poole, et küsida neilt, kas nad kavatsevad vastu võtta komisjoni ja nõukogu eeskirjadega sarnased eeskirjad. Esimesed saadud vastused on positiivsed ja ma loodan, et neid, mis veel puuduvad, saab samamoodi iseloomustada.

Olen omalt poolt kindlaks teinud, et minu kabinetis võib üldsusel olla juurdepääs kaebustele, välja arvatud juhul, kui kaebuse esitaja on taotlenud konfidentsiaalsust. Samuti võimaldasin üldsusel tutvuda asjaomase institutsiooni esimeste märkustega kaebuse kohta. Menetluse ülejäänud osas, kuni ma ei ole asjas lõplikku otsust teinud, ei kohaldata üldsuse juurdepääsu põhimõtet, et hõlbustada võimalust jõuda kaebuse esitaja ja institutsiooni vahel kompromissile. Kirjeldasin seda tava oma 1995. aasta aruandes, mis esitati parlamendile käesoleva aasta kevadel, ning parlament ei esitanud vastuväiteid; Vastupidi, reaktsioonid olid positiivsed. Parlament leidis siiski, et sagedamini võiks kasutada õigust algatada uurimisi omal algatusel.

Kahest ülejäänud algatusest üks käsitleb õigust saada teavet ühenduse institutsioonide korraldatud konkursside raames ja teine kaebuse esitaja õigusi komisjoni läbiviidavates menetlustes, mille eesmärk on teha kindlaks, kas liikmesriik on rikkunud oma kohustusi, kui selline menetlus põhineb kaebusel (menetlused ex artikkel 169).

3.3. Mis puudutab juba lõpetatud teemasid, siis arvan, et tasub mainida järgmist: Nagu ma juba mainisin, on Euroopa Komisjoni ülesanne tagada ühenduse õigusaktide kohaldamine. Mis puudutab liikmesriikidepoolse rakendamise tagamist, siis on komisjon kinnitanud, et tal on kaalutlusõigus selle üle otsustamisel, kas liikmesriik on nõudeid rikkunud, ning seetõttu ei saa ma seda komisjoni tegevust uurida. Olen omalt poolt kinnitanud seisukohta, et hoolimata kaalutlusõigusest tuleb järgida õiguspõhimõtteid ja head haldustava ning et mul on pädevus uurida, kas see on konkreetsel juhul nii olnud. Teiselt poolt on selge, et minu pädevus annab järele niivõrd, kuivõrd komisjoni kaalutlusõigus peegeldab pigem poliitilist laadi elemente, mida komisjon võib õiguspäraselt arvesse võtta. Tundub, et minu arvamus on ülekaalus.

3.4. Mis puutub vastuvõetamatutesse kaebustesse, siis nagu ma ütlesin, puudutab suur osa neist siseriiklikke ametiasutusi või siis, kui nad tegutsevad ühenduse eeskirjade alusel või valdkondades, mida reguleerib ainult siseriiklik õigus. See on innustanud mind alustama koostööd riiklike ombudsmanide või samaväärsete asutustega. Enamikus liikmesriikides on riiklik ombudsman; Luksemburgis ja Saksamaal on loodud parlamendi petitsioonikomisjon. Belgias on kaks piirkondlikku ombudsmani, üks Flandrias ja teine Valloonias. Itaalias on ka piirkondlikud ombudsmanid, kuigi nii Itaalias kui ka Kreekas kavandatakse riiklikke büroosid.

Septembri lõpus Strasbourgis korraldatud seminaril, kus olid esindatud kõik riiklikud ombudsmanid või samaväärsed organid, leppisime kokku koostöö alustamises, et edendada ühenduse õiguse nõuetekohast kohaldamist Euroopa kodanike hüvanguks. Kohal olid ka Euroopa Komisjon ja Euroopa Parlamendi petitsioonikomisjon.

Täielikult võrdse ja paindliku koostöö eesmärk on eelkõige suunata kodanik võimalikult kiiresti pädevasse asutusse tema juhtumiga tegelemiseks. Lisaks uuritakse võimalust korraldada ühiseid seminare, korraldada vastastikuseid külastusi ja vahetada teavet, et suurendada teadmisi ühenduse õigusest kõikidel tasanditel. Kõik bürood nimetavad ametisse töötaja, kes vastutab eelkõige koostöö edendamise eest teiste büroodega.

Loodan, et see koostöö, mis loodi täielikult Hispaania 1990. aasta algse algatuse vaimus, on võimalikult edukas ja aitab kaasa ühenduse õiguse nõuetekohasele kohaldamisele kõigil tasanditel nii ühenduse institutsioonides kui ka liikmesriikides.

Lõppjäreldused

4. Minult küsitakse sageli, kas Euroopa Ombudsmanile antud pädevus on liiga kitsas. Selles kõnes loodan, et andsin sellele küsimusele vastuse selles mõttes, et piirang ei takista konstruktiivset koostööd teiste organitega, kes tagavad ühenduse õigusaktide nõuetekohase kohaldamise, nimelt Euroopa Parlamendi petitsioonikomisjoni, Euroopa Komisjoni või liikmesriikide ombudsmanidega. Tegelikult on üks neist asutustest peaaegu alati pädev kodanikke abistama ning seetõttu on oluline, et oleks võimalik teha paindlikku ja tõhusat koostööd, et pakkuda kodanikele sellist abi. Annan endast parima, et koostöö oleks edukas.

Kui koostöö ebaõnnestub, peavad pädevad asutused kaaluma, kas Euroopa Ombudsmani pädevusvaldkonda tuleks laiendada. Isegi kui nii otsustatakse, saab ombudsman kasutada oma volitusi üksnes tihedas koostöös riiklike asutustega, eelkõige liikmesriikide ombudsmanidega; kaaluda võiks võimalust näha ette, et ombudsman suunab küsimuse neile ainult juhul, kui ombudsmani jõupingutused ei anna tulemusi.

Minu teada ei ole valitsustevaheline konverents huvitatud pädevuse võimalikust laiendamisest.

4.1. Konverents käsitleb siiski küsimusi, mis võivad Euroopa Ombudsmanile huvi pakkuda, näiteks seoses läbipaistvusega. Mina isiklikult usun, et oleks asjakohane, kui institutsioonide dokumentidele üldsuse juurdepääsu põhimõtet tunnustataks ametlikult aluslepingus. Ei saa välistada, et selline tunnustamine võib viia selleni, et ühenduse haldusasutused suhtuvad üldsuse juurdepääsu taotlustesse positiivsemalt.

Esimesel ombudsmanina töötamise aastal on mulle kahjuks jäänud mulje, et aluslepinguga kodanikele antud õiguste tõhusal kasutamisel esineb praktikas palju takistusi, näiteks diplomite ja diplomite tunnustamisel. Ei tohiks välistada, et oleks kasulik uurida üksikasjalikumalt, kuidas saaks rakendada kodanike õigusi, näiteks õigust vabale liikumisele.

Teine küsimus, mis mind isiklikult huvitab, on liidu võimalus ühineda Euroopa inimõiguste konventsiooniga, isegi kui ühinemisel oleks väike mõju minu kui ombudsmani kohustuste täitmisele, arvestades, et Euroopa Kohtu praktika - ja nüüd ka Euroopa Liidu lepingu artikli F - kohaselt on ühenduse institutsioonid olnud aastaid kohustatud austama konventsiooniga tagatud inimõigusi. Usun siiski, et on oluline, et liit näitaks üles tahet olla osa rahvusvahelisest õiguskogukonnast.

Need on kõik ettepanekud, mis minu arvates peaksid olema edukad, sest nende eesmärk on muuta liit inimlikumaks ja sotsiaalsemaks.

Mina tegelen oma tasandil kaebustega ja teen põhjendatud algatusi, et saavutada sama eesmärk.

Tänan teid tähelepanu eest.

(1) Deklaratsioon nr 17 teabele juurdepääsu õiguse kohta:
„Konverents on seisukohal, et otsustusprotsessi läbipaistvus tugevdab institutsioonide demokraatlikku iseloomu ja üldsuse usaldust administratsiooni vastu. Seetõttu soovitab konverents komisjonil esitada nõukogule 1993. aastaks aruanne meetmete kohta, millega parandatakse üldsuse juurdepääsu institutsioonidele kättesaadavale teabele.”