Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 5 [1]

Taustteave

1. aasta juulis allkirjastasid Euroopa Komisjon ja Island raamlepingu (edaspidi „raamleping”) Islandile ühinemiseelse abi rahastamisvahendist (IPA) ELi finantsabi andmise eeskirjade kohta, võttes arvesse Islandi staatust ELi kandidaatriigina.

2. 2012. aasta juunis allkirjastas kaebuse esitaja, Islandil asuv valitsusväline organisatsioon, mis tegutseb elukestva õppe valdkonnas, Euroopa Komisjoniga toetuslepingu (edaspidi „leping“). Lepingu eesmärk oli rakendada madala kvalifikatsiooniga töötajate tööalase konkurentsivõime suurendamisele suunatud meedet, mida osaliselt rahastati ühinemiseelse abi rahastamisvahendist. Lepingu kestus oli 36 kuud alates 2012. aasta septembrist.

3. 2013. aasta detsembris teatas komisjon kaebuse esitajale, et tulenevalt Islandi otsusest peatada ELiga peetavad ühinemisläbirääkimised, ei anta sellele riigile IPA raames abi ja leping lõpetatakse. Komisjon kutsus kaebuse esitajat osalema lepingu kohases konsultatsioonimenetluses.

4. Kaebuse esitaja vaidles sellele vastu, väites, et leping on komisjoni ja tema enda vaheline eraõiguslik leping, mille suhtes kohaldatakse Belgia õigust ja mis ei sõltu Islandi valitsuse poliitilistest otsustest. Kaebuse esitaja uskus, et ta on seni nõuetekohaselt täitnud oma kohustusi ja et lõpetamine oleks ebaseaduslik. Pärast kohtumist ja mitut kirjalikku teabevahetust teatas komisjon 2014. aasta veebruaris kaebuse esitajale, et lõpetab lepingu kahe kuu jooksul. Kõik kuni selle hetkeni kantud abikõlblikud kulud hüvitatakse.

5. Kaebuse esitaja on seisukohal, et see otsus on ebaseaduslik, ebaõiglane ja tehtud pahauskselt. Seetõttu esitas ta kaebuse Euroopa Ombudsmanile, jätkates samal ajal projekti elluviimist, hoolimata komisjonipoolse rahastamise puudumisest. Kuna kaebuse esitaja ei ela Euroopa Liidus, ei saanud ombudsman kaebust otse käsitleda. Ta otsustas siiski uurida käesolevas asjas tõstatatud probleeme omaalgatusliku uurimise teel.

Uurimine

6. Ombudsman algatas omaalgatusliku uurimise seoses väitega, et komisjon lõpetas lepingu ekslikult Islandi ametiasutuste otsuse alusel peatada ühinemisläbirääkimised, jättes samal ajal kasutamata lepingus sätestatud kokkuleppemenetluse. Selle väitega on seotud väide, et komisjon peaks jätkama kaebuse esitajale lepingu alusel tasumisele kuuluvate rahaliste toetuste maksmist.

7. Uurimise käigus sai ombudsman komisjoni arvamuse kaebuse kohta ja seejärel kaebuse esitaja märkused selle arvamuse kohta. Ombudsmani sõbraliku lahenduse ettepanekus võetakse arvesse poolte esitatud argumente.

Väide kokkuleppemenetluse vale lõpetamise ja kasutamata jätmise kohta ning sellega seotud nõue

Ombudsmanile esitatud argumendid

8. Komisjon on seisukohal, et IPA raammääruse [2] artiklis 1 sätestatud IPA eesmärk on „… abistada I ja II lisas loetletud riike nende järkjärgulisel vastavusse viimisel Euroopa Liidu standardite ja poliitikaga, sealhulgas vajaduse korral acquis communautaire’iga, pidades silmas liikmesust”. Leping sõlmiti sellise projekti rakendamiseks, mis valiti välja selle asjakohasuse alusel Islandi ühinemisprotsessi jaoks, nagu on sätestatud Islandiga sõlmitud rahastamislepingus. Sellest tulenevalt järeldas komisjon, kes vastutab ELi vahendite tõhusa kasutamise tagamise eest, et lepingul ei ole enam põhjendust. Komisjon lisas, et kui Islandi ametiasutused teatasid oma kavatsusest läbirääkimised peatada, teatasid nad ametlikult, et IPA raames antav tehniline abi ja koostöö ei oleks selles kontekstis asjakohane.

9. Lepingu üldtingimuste [3] artikli 12 lõike 1 kohaselt konsulteeris komisjon seejärel kaebuse esitaja ja veel nelja sarnases olukorras oleva valitsusvälise organisatsiooniga. Lisaks leidis komisjon, et ta viis konsultatsioonid läbi nõuetekohaselt ja et see tuleneb selgelt asjaolust, et ta oli sõlminud kokkulepped teiste valitsusväliste organisatsioonidega. Kaebuse esitaja siiski ei konsulteerinud ja seega lõpetas komisjon lepingu pärast kahekuulist etteteatamist vastavalt lepingule.

10. Eelöeldule vastas kaebuse esitaja, et komisjon ei saa õiguspäraselt lõpetada kahe poole vahelist eraõiguslikku lepingut üksnes kolmanda isiku käitumise tõttu, kui lepingus ei ole seda võimalust sõnaselgelt ette nähtud. Leping ei sisaldanud klauslit, mis lubaks komisjonil lepingu lõpetada, kui Islandi ja ELi vahelised läbirääkimised ei osutu edukaks. Lisaks nähakse IPA raammääruses ELi liikmesust abi andmise eesmärgina, mitte tingimusena. Seega leiab kaebuse esitaja, et komisjoni järeldus, et läbirääkimiste peatamise tõttu kaotas leping oma eesmärgi, ei ole põhjendatud.

11. Kaebuse esitaja ütles ka, et vastupidiselt komisjoni väitele palusid Islandi ametiasutused selgesõnaliselt komisjonil jätkata käimasolevate projektide rahastamist, hoolimata läbirääkimiste peatamisest. See on loogiline, arvestades komisjoni ja Islandi vahelise raamlepingu [4] artiklit 23. Islandi valitsus väljendas ametlikus kirjas oma vastuseisu komisjoni otsusele peatada käimasolevate projektide rahastamine.

12. Lisaks väitis kaebuse esitaja, et ta oli valmis komisjoniga õiglast lahendust leidma. Kuid alates esimesest koosolekust sai selgeks, et komisjoni konsultatsioonid pidasid enesestmõistetavaks, et leping lõpetatakse ja et konsultatsioonid puudutasid üksnes projekti järkjärgulist lõpetamist. Kaebuse esitaja ei saanud osaleda teisel koosolekul, mis oli kavandatud vaid ühepäevase etteteatamisega. Igal juhul ei soovinud kaebuse esitaja tunnistada, et komisjon võib lepingu ühepoolselt lõpetada ja üksnes konsulteerida selle järkjärgulise lõpetamise üle. Komisjoni niinimetatud konsulteerimine oli protsess, mille dikteeris üks osapool.

13. Kokkuvõttes leidis kaebuse esitaja, et komisjon kuritarvitas oma positsiooni tugevama lepingupoolena ja rikkus lepingut. Komisjon kuritarvitab jätkuvalt oma positsiooni, peatades maksed projektide eest, mis viidi ellu enne lõpetamiskirja; see muudab kaebuse esitaja olukorra äärmiselt keeruliseks.

Ombudsmani esialgne hinnang, mis viis sõbraliku lahenduse ettepanekuni

14. Lepinguõiguse aluspõhimõtteks, olgu see siis siseriiklik või rahvusvaheline, era- või avalik-õiguslik, on see, et vabalt sõlmitud kokkulepped on pooltevahelisi suhteid reguleeriv õigus ja neid tuleb täita heas usus. Lühidalt öeldes tuleb kokkulepped säilitada (pacta sunt servanda). See on tõenäoliselt vanim tsiviil- ja rahvusvahelise õiguse aluspõhimõte ning tõenäoliselt kõige tuntum ja tunnustatum.

15. Käsitletaval juhul eksisteerivad koos kaks lepingulist tasandit. Esimene tasand koosneb komisjoni ja Islandi ametiasutuste vahelistest lepingutest (raamleping ja rahastamisleping); ning teine komisjoni ja kaebuse esitaja vahel sõlmitud leping. On selge, et ilma esimese kihita teist ei eksisteeriks: Leping allkirjastati just selleks, et täita kohustusi, mille EL võttis Islandi ees, eelkõige kohustust abistada Islandit tema "järkjärgulisel vastavusse viimisel Euroopa Liidu standardite ja poliitikaga" [5].

16. Lepingu allkirjastamise päevast alates muutus leping siiski komisjoni ja kaebuse esitaja vahelisi suhteid reguleerivaks õiguseks vastavalt lepingus sätestatud tingimustele. Lepingu eritingimuste artikli 1 lõikes 2 on sätestatud, et komisjoni rahalist toetust antakse „käesolevas lepingus sätestatud tingimustel, mis koosnevad käesolevatest eritingimustest ja lisadest, mille kohta toetusesaaja kinnitab, et ta on need teadmiseks võtnud ja nendega nõustunud” (rõhuasetus lisatud). Seega on selge, et pooled pidasid eritingimusi ja lisasid oma kahepoolsetes suhetes ainsateks kohaldatavateks säteteks. See on veelgi selgem eritingimuste artiklist 7, milles viidatakse „muudele meetme suhtes kohaldatavatele tingimustele” ja mis sisaldab üksnes tehnilisi sätteid vahearuannete ja rahastamiskõlblike kulude kohta.

17. Ombudsman mõistab, et komisjon võis soovida seada lepingu täitmise tingimuseks ühinemisläbirääkimiste jätkumise või tulemuse. Lepingulised kohustused ei saa siiski tuleneda kavatsustest, vaid mõlema lepingupoole teadlikust, teadlikust ja vabast tahtest. Olles hoolikalt analüüsinud kõiki eritingimuste artikli 1 lõikes 2 nimetatud dokumente, ei leidnud ombudsman midagi, mis viitaks sellele, et kaebuse esitaja oleks kunagi „märkinud ja aktsepteerinud” sellist kavatsust, st et pooled oleksid kunagi selle tingimusega nõustunud.

18. Võttes arvesse, et praktikas põhinevad ELi rahastatavad välistegevuse toetused komisjoni standardsetel üldtingimustel, et komisjoni talitused kohandavad eritingimusi vastavalt igale konkreetsele juhtumile ning et komisjon on igal juhul sellistes lepingutes tugevam pool, oleks komisjon võinud väga lihtsalt koostada lepingu tagamaks, et tema lepingust tulenevate kohustuste kestus ei oleks pikem kui Islandiga sõlmitud raamlepingust tulenevate kohustuste kestus.

19. Vastupidi, kõik lepingus sisalduv näib viitavat sellele, et vähemalt kaebuse esitaja on lepingule alla kirjutanud iseseisva kokkuleppena, mille eesmärk on rahaliselt toetada meedet pealkirjaga „Madala kvalifikatsiooniga töötajate tööalase konkurentsivõime suurendamine täiskasvanuhariduses oskuste tunnustamise süsteemi väljatöötamise kaudu”[6]. Lepingu I lisas kirjeldatakse seda meedet üksikasjalikult ja sätestatakse selgesõnaliselt, et meetme üldeesmärk on parandada madala kvalifikatsiooniga tööjõu tööalast konkurentsivõimet Islandil, samal ajal kui selle konkreetne eesmärk on suurendada selle kategooria töötajate täiskasvanuhariduse tõhusust. Kusagil ei ole öeldud, et see eesmärk on kehtiv või seda tasub järgida ainult seni, kuni Islandi valitsus ja komisjon jätkavad (aktiivselt) ühinemisläbirääkimisi.

20. Isegi kui lepingut tuleks tõlgendada laiemas kontekstis, milles see allkirjastati ja millest mõlemad pooled olid teadlikud, ei ole komisjoni seisukoht endiselt põhjendatud.

21. Esiteks on IPA raammääruse preambulis kirjeldatud IPA abi eesmärk aidata kandidaatriike ja potentsiaalseid kandidaatriike liikmeks saamisel [7]. Komisjoni ja Islandi vahelises raamlepingus viidatakse ka koostööle ja abile, mille eesmärk on Islandi saamine liikmesriigiks [8]. See sõnastus koos asjaoluga, et abi võidakse anda ka potentsiaalsetele kandidaatriikidele, näitab, et eesmärk saada tegelikult ELi liikmeks ei pea olema kohene ega täiesti kindel. Nagu Islandi välisministeerium oma protestikirjas komisjonile lepingu lõpetamise kohta õigesti märkis, ei ole Island ühinemisläbirääkimisi lõpetanud, vaid lihtsalt peatanud. Asjaolude ilmnemise ajal jäi Island kandidaatriigiks, kelle suhtes kohaldatakse IPA raammääruse sätteid.

22. Seetõttu on selge, et komisjoni väide, et lepingut ei olnud enam võimalik tõhusalt täita, ja tema hilisem otsus leping artikli 12 alusel sel põhjusel lõpetada on, nagu Islandi välisministeerium on öelnud, „ebaõigeaegsed ega põhine faktidel”. Lepingut oli siiski võimalik täita. Ta võib siiski saavutada oma eesmärgid, mida on kirjeldatud eespool punktis 19. See võib siiski aidata kaasa üldise eesmärgi saavutamisele, milleks on lepingu allkirjastamise kontekst, st Islandi vastavusse viimine ELi õigusega, pidades silmas tema ühinemist ELiga.

23. Teiseks olid komisjon ja Islandi ametiasutused juba kokku leppinud, mis juhtub, kui nende raamleping mis tahes põhjusel lõpetatakse. Sellisel juhul jätkatakse mis tahes abi andmist kuni kõnealuse projekti lõpuleviimiseni [9]. Komisjon väitis, et see ei ole asjakohane kaalutlus, kuna see säte ei ole kohaldatav, sest raamkokkulepe on endiselt jõus. Selline argument on tühine ja eirab põhiküsimust, et just raamlepingu kehtivuse tõttu on komisjon veelgi enam kohustatud antavat rahalist abi säilitama. Oleks tõepoolest irooniline, kui lepingupool võtaks kohustuse täita oma kohustusi ainult lepingu lõpetamise korral, kuid mitte selle kehtivuse või peatamise ajal.

24. Komisjoni ja Islandi ametiasutuste vaheline kirjavahetus läbirääkimiste peatamise kohta näitab, et Island oli veendunud, et olemasolevate projektide rahastamine jätkub. Samuti näib, et see oli pikka aega ka komisjoni seisukoht; Islandi ametiasutused tänasid teda kirjas tema valmisoleku eest võimaldada juba käimasolevatel projektidel oma kurssi jätkata.

25. Ombudsman on seisukohal, et õiguslik ja lepinguline kontekst, milles komisjon ja kaebuse esitaja suhtlesid, ei võimaldanud komisjonil ühepoolselt loobuda oma rahastamiskohustustest kaebuse esitaja ees.

26. Ombudsman ei jaga ka komisjoni seisukohta, et kaebuse esitaja ei teinud temaga heas usus koostööd, püüdes ummikseisule konsultatsioonide kaudu lahendust leida. Toimikust nähtub, et ainus lahendus, mida komisjon konsultatsioonide käigus kavandas, oli Islandil käimasolevate projektide, sealhulgas kaebuse esitaja projektide järkjärguline lõpetamine. Kuna komisjon ei jätnud reaalset ruumi aruteludeks seoses võimalusega „lepingut tõhusalt rakendada” ja seega vajadusega projektid lõpetada, ning kuna komisjonil puudus õiguslik alus nende lõpetamiseks, kahtleb ombudsman, kas seda protsessi saab pidada „konsulteerimiseks” lepingu artikli 12 lõike 1 tähenduses. Asjaolu, et teised sarnases olukorras olevad valitsusvälised organisatsioonid jõudsid komisjoniga kokkuleppele, on nende vaba tahte ja valiku küsimus ning kindlasti ei saa see olla kaebuse esitajale siduv ega seda kasutada tema seisukoha põhjenduste vaidlustamiseks.

27. Igal juhul ei takistanud komisjoni tegutsemast üksnes õiguslik kontekst. Lepingud ei loo mitte ainult õiguslikke, vaid ka moraalseid ja sotsiaalseid kohustusi, eriti kui need on sõlmitud avaliku sektori asutuste poolt. Selleks ajaks, kui kaebuse esitajale teatati, et leping lõpetatakse läbirääkimiste peatamise tõttu, oli peaaegu pool lepingu kestusest möödunud. On täiesti mõistlik eeldada, et sel ajal tekkisid kaebuse esitaja sotsiaalpartneritel, töötajatel ja eelkõige lõplikel abisaajatel õiguspärased lootused, et kavandatav projekt viiakse lõpule.

28. Komisjon on täiesti teadlik, et ühinemisläbirääkimised ei ole lineaarne, sujuv ja prognoositav protsess. See protsess sõltub lugematutest poliitilistest, sotsiaalsetest ja demokraatlikest muutujatest ning seetõttu ei ole see peaaegu kunagi lühikese aja jooksul lõpule viidud. Näib vähemalt ebaõiglane või isegi kuritarvituslik panna kogu komisjoni ja siseriiklike ametiasutuste vahel toimuva sellise protsessi ebakindluse koorem väikese valitsusvälise organisatsiooni õlgadele, kellel ei ole selles protsessis sõnaõigust. Samuti on ebaõiglane eeldada, et läbirääkimiste poliitilise ummikseisu finantskulud peaksid kandma kavandatud lõplikud abisaajad, st mõned Islandi kõige ebasoodsamas olukorras olevad isikud. Käesoleval juhul, olenemata õiguslikest või õiguslikest kaalutlustest, ei piisa lihtsalt sellest, et komisjon katab üksnes lepingu lõpetamise kuupäevaks kantud kulud ja hoidub ülejäänud kahjumist.

29. Eespool öeldut arvesse võttes teeb ombudsman esialgse järelduse, et käesoleval juhul rikkus komisjon lepingut ja oli ebaõiglane, tekitades seega kahju kaebuse esitajale, teistele huvitatud isikutele ja komisjoni enda mainele kandidaatriigis. Tegemist oli haldusomavoli juhtumiga. Seetõttu teeb ta vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 5 allpool vastava ettepaneku sõbraliku lahenduse leidmiseks.

30. Lisaks võtab ombudsman teadmiseks kaebuse esitaja käesoleva uurimise käigus tehtud avalduse, et komisjon ei ole maksnud talle enne lepingu väidetavat lõpetamist võetud meetmete eest tasumisele kuuluvaid summasid. Ombudsman ootab, et komisjon võtaks selle avalduse suhtes seisukoha ja kui see on täpne, võtaks viivitamata meetmeid tasumata summade arveldamiseks.

Sõbraliku lahenduse ettepanek

Võttes arvesse eespool esitatud järeldusi, teeb ombudsman ettepaneku, et komisjon vaataks oma seisukoha läbi, et teha kõik lepingu tingimuste kohaselt tasumisele kuuluvad osamaksed kuni lepingu lõpetamiseni.

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman
4/11/2014

[1] Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (94/262/ESTÜ, EÜ, Euratom), EÜT 1994, L 113, lk 15.

[2] Nõukogu määrus (EÜ) nr 1085/2006, millega luuakse ühinemiseelse abi rahastamisvahend (ELT 2006, L 210, lk 82), mida on hiljem muudetud määrustega (EL) nr 540/2010 ja (EL) nr 153/2012.

[3] "Kui üks pool leiab, et lepingut ei saa enam tõhusalt või nõuetekohaselt täita, konsulteerib ta teise poolega. Kui lahenduses kokkuleppele ei jõuta, võib kumbki pool lepingu lõpetada, teatades sellest kirjalikult kaks kuud ette, ilma et ta peaks hüvitist maksma.

[4] Lõige 2: „Käesoleva raamlepingu lõpetamisel antakse veel täitmisel olevat abi kuni selle lõpuleviimiseni ...”

[5] Raamkokkuleppe artikli 3 lõige 1.

[6] Lepingu eritingimuste artikli 1 lõige 1.

[7] IPA raammääruse preambuli punktid 12 ja 13 ning artikkel 1.

[8] Raamkokkuleppe artikli 3 lõige 1.

[9] Raamkokkuleppe artikli 23 lõige 2.