Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 2 lõikele 10 [1]

Kaebuse taust

1. Õigusriik on üks ELi alusväärtusi.[2] Euroopa Komisjoni käsutuses on mitu vahendit, et tagada õigusriigi põhimõtte austamine ELi liikmesriikides. 2021. aastal lisati sellise vahendina tingimuslikkuse määrus [3] või tingimuslikkuse kord.[4] Tingimuslikkuse kord võimaldab komisjonil teha ELi nõukogule ettepaneku võtta vastu meetmeid, mille eesmärk on kaitsta ELi finantshuve õigusriigi põhimõtete rikkumise eest.

2. 2022. aasta detsembris võttis nõukogu komisjoni ettepanekul [5] tingimuslikkuse määruse alusel esimest korda vastu rakendusotsuse [6]. Konkreetselt otsustas nõukogu peatada ligikaudu 6,3 miljardi euro väärtuses ELi vahendeid, mis eraldati Ungarile ELi eelarve kaitsmiseks, võttes arvesse õigusriigi põhimõtete rikkumist seoses riigihangete ning korruptsioonivastaste uurimiste ja süüdistuste esitamisega.[7] 2023. ja 2024. aasta detsembris otsustas komisjon need meetmed säilitada [8].

3. Üks ELi finantshuvide kaitsmiseks võetud meetmetest [9] on Ungari avalikes huvides tegutsevate usaldusfondide või selliste avalikes huvides tegutsevate usaldusfondide hallatavate üksuste ELi-poolse rahastamise peatamine. Komisjon ja nõukogu on mures läbipaistvuse puudumise pärast ELi vahendite haldamisel nende usaldusfondide poolt ning asjaolu pärast, et nende suhtes ei kohaldata riigihanke- ja huvide konflikti eeskirju [10].

4. 2023. aasta märtsis esitasid kuus Ungari avalikes huvides tegutsevate usaldushalduste hallatavat ülikooli/kõrgharidusasutust [11] Euroopa Liidu Kohtule hagi nõukogu rakendusotsuse asjaomase sätte tühistamiseks. Mõned neist institutsioonidest vaidlustasid [12] ka asjaomaste volinike ühisavalduse ja komisjoni teatised samal teemal.

5. Seda arvesse võttes esitas kaebuse esitaja 2023. aasta detsembris taotluse üldsuse juurdepääsuks dokumentidele,[13] millele on osutatud komisjoni tingimuslikkuse määruse ettepaneku seletuskirjas või põhitekstis. Täpsemalt palus kaebuse esitaja komisjonilt üldsuse juurdepääsu komisjoni Ungarile saadetud teabenõudele, kirjalikule teatele ja kavatsusavaldusele. Lisaks hõlmas kaebuse esitaja juurdepääsutaotlus uuringut Ungari riigihankeandmete kohta, kõiki dokumente, mis sisaldavad teavet ettepanekus osutatud „teatavate hankeandmete läbivaatamise“ ning meedia ja sidusrühmade aruannete kohta, ning komisjoni asjaomaste auditite ja finantssoovitustega seotud dokumente.

6. Kuna kaebuse esitaja ei saanud komisjonilt vastust, palus ta 2024. aasta veebruaris komisjonil oma taotluse kaudne tagasilükkamine läbi vaadata (esitades „kordustaotluse“).

7. 2024. aasta märtsis saatis komisjon kaebuse esitajale esialgse vastuse nende juurdepääsutaotlusele. Komisjon andis osalise juurdepääsu „teabenõudele“, „kirjalikule teatele“ ja „kavatsuskirjale“. Seejuures tugines ta dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi õigusaktide (määrus 1049/2001) kohastele eranditele, väites, et täielik avalikustamine kahjustaks kohtumenetluste [14] ja selle otsustusprotsessi [15] kaitset.

8. Lisaks andis komisjon täieliku juurdepääsu uuringule ja kuuele dokumendile, mis sisaldasid teavet teatavate hankeandmete läbivaatamise kohta. Komisjon andis kaebuse esitajale ka mitu hüperlinki meedia ja sidusrühmade avalikult kättesaadavatele aruannetele. Auditite ja finantssoovitustega seotud dokumentide kohta märkis komisjon, et sellele järgneb eraldi vastus.

9. 2024. aasta aprillis lõpetas komisjon kaebuse esitaja kordustaotluse menetlemise ja teatas kaebuse esitajale, et kui ta soovib komisjoni 2024. aasta märtsi vastuse sisu vaidlustada, võib ta esitada uue taotluse.

10. Samal kuul, olles rahulolematu komisjoni vastusega nende juurdepääsutaotlusele ja komisjoni otsusega nende kordustaotlus lõpetada, pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole.

Uurimine

11. Ombudsman algatas uurimise seoses komisjoni keeldumisega anda määruse 1049/2001 alusel täielik juurdepääs.

12. Uurimise käigus uuris ombudsmani uurimisrühm vaidlusaluseid dokumente ja vaatas läbi komisjoni esitatud täiendavad seisukohad [16]. Ombudsmani uurimisrühm kohtus kahel korral ka komisjoni esindajatega, et saada täiendavaid selgitusi komisjoni keeldumise kohta anda täielik juurdepääs taotletud dokumentidele ja komisjoni otsuse kohta lõpetada kaebuse esitaja kordustaotlus.

13. Seejärel jagas ombudsman kaebuse esitajaga komisjoni täiendavaid seisukohti ja koosolekute aruannet [17]. Kaebuse esitaja esitas märkused mõlema dokumendi kohta. 

Ombudsmanile esitatud argumendid

Kohtumenetluse kaitse erandi kohaldamine (määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane)

14. Komisjon väitis, et osa dokumentides sisalduvast teabest on seotud küsimustega, mis on praegu Euroopa Liidu Kohtus vaidlustatud. Seetõttu leidis ta, et need dokumentide osad on hõlmatud kohtumenetluse erandiga.

15. Kaebuse esitaja vaidlustas selle erandi kohaldamise komisjoni poolt oma kaebuses ombudsmanile. Täpsemalt väitsid nad, et komisjon ei tõendanud, „kuidas avalikustamine kahjustaks konkreetselt ja tegelikult kohtumenetluste kaitset mõistlikult prognoositaval ja mitte puhtalt hüpoteetilisel viisil“. Lisaks märkisid nad, et dokumendid ei olnud koostatud konkreetselt kohtumenetluse jaoks ja seetõttu saab nende suhtes kohaldada erandit üksnes juhul, kui need paljastavad asutusesisesed seisukohad, mida lõpuks eirati [18].

16. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga täpsustasid komisjoni esindajad, et väljajätmised vastavad komisjoni hinnangule Ungarile saadetud avalikes huvides tegutsevate usaldushalduste kohta ja Ungari vastustele komisjoni küsimustele. Avalikustamine paljastaks seega komisjoni arutluskäigu, mida ta peaks saama kasutada oma juhtumi kaitsmiseks Euroopa Liidu Kohtus. Lisaks asetaks teabe avalikustamine nendel juhtudel taotlejad võrdsesse olukorda liikmesriigiga, kellele redigeeritud teave oli suunatud, ja seega kohtumenetluse jaoks soodsamasse olukorda.

17. Kaebuse esitaja sõnul ei ole vaidlusalused dokumendid asutusesisesed dokumendid, kuna need saadeti Ungari ametiasutustele. Seetõttu ei saa need sisaldada siseseisukohti ja avalikustamine ei seaks ohtu komisjoni seisukohta Euroopa Liidu Kohtus. Vastupidi, kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et kui komisjon soovib redigeeritud teavet kasutada enda kaitsmiseks Euroopa Liidu Kohtu ees, ei saa see teave komisjoni juhtumit kahjustada. Lõpuks ei pidanud kaebuse esitaja dokumentidele juurdepääsu seisukohast asjakohaseks komisjoni argumenti, et kui taotletud dokumentidele antaks täielik juurdepääs, seataks hagejad kohtuasjades asjaomase liikmesriigiga võrdsesse olukorda.

Institutsiooni otsustamisprotsessi kaitse erandi kohaldamine (määruse 1049/2001 artikli 4 lõige 3)

18. Vaidlusaluste dokumentide muud osad kuuluvad komisjoni sõnul määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus sätestatud erandi kohaldamisalasse. Selleks et kaitsta komisjoni ja nõukogu käimasolevat otsustusprotsessi, pidi komisjon välja jätma „teatavate aspektidega seotud lisakaalutlused, mille suhtes komisjon jätab endale õiguse algatada tulevikus tingimuslikkuse määruse kohane menetlus“.

19. Sellega seoses väitis kaebuse esitaja ombudsmanile esitatud kaebuses, et määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandit ei saa kohaldada dokumentide suhtes, mis on mõeldud välissuhtluseks ja mis saadeti Ungarile. Lisaks leidis kaebuse esitaja, et asjaomane otsustusprotsess lõpetati, kui komisjon tegi 2022. aasta septembris nõukogule ettepaneku kohaldada tingimuslikkuse määrust seoses õigusriigi olukorraga Ungaris. Kaebuse esitaja sõnul on komisjon kohustatud algatama menetluse alati, kui tingimuslikkuse määruse tingimused on täidetud: „see iseenesest ei kujuta endast käimasolevat otsustusprotsessi“.

20. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga selgitasid komisjoni esindajad, et selle erandi alusel välja jäetud teave on täpsemalt seotud puudustega riigihangetes, huvide konflikti ohuga, koostööga OLAFiga (Euroopa Pettustevastane Amet), korruptsioonivastaste uurimiste ja süüdistuste esitamisega ning kohtusüsteemi sõltumatusega. Erinevalt aspektidest, mille puhul komisjon jätab endale õiguse algatada tulevikus menetlus, juhtisid komisjoni esindajad tähelepanu sellele, et teave küsimuste kohta, mis olid tingimuslikkuse määruse kohase komisjoni ettepaneku aluseks, on avalikustatud.

21. Komisjoni esindajad selgitasid, et mõned väljajätted puudutavad teavet, mis on jätkuvalt asjakohane kogu praeguse mitmeaastase finantsraamistiku (2021–2027) programmitöö perioodi kohta. Lisaks leidis komisjon, et tingimuslikkuse määruse kohane menetlus ei ole lõpetatud. Kui vastuvõetud meetmed on veel jõus, jätkab komisjon järelevalvet ja teabevahetust Ungariga. Lisaks võtab nõukogu vastu iga-aastase ümberhindamise ja võib taasalustada menetlust küsimustes, mida kehtiv nõukogu rakendusotsus veel ei hõlma.

22. Komisjoni esindajad selgitasid ka riske, mis võivad redigeeritud teabe avalikustamise korral tekkida. Esiteks juhtisid nad tähelepanu sellele, et redigeeritud teavet käsitletakse asjaomase liikmesriigiga peetavas kahepoolses dialoogis. Lojaalse koostöö põhimõtet silmas pidades peab komisjon säilitama selle liikmesriigi usalduse ja protsessi konfidentsiaalsuse. Teiseks väitsid komisjoni esindajad, et avalikustamine suurendaks märkimisväärselt välist survet komisjoni otsustajatele ning vastamine täiendavatele teabenõuetele, mis võivad tuleneda täiendavast avalikustamisest, suunaks ressursid tingimuslikkuse määruse tegelikust kohaldamisest kõrvale [19]. Lõpuks märkisid komisjoni esindajad, et „kui komisjon avalikustab, milliste konkreetsete sektorite ja korraldusasutuste pärast komisjon tulevikus muret tunneb, võivad nende sektorite või selliste korraldusasutuste teatavad osalejad hakata tegutsema teisiti ja näiteks muutma oma töömeetodeid, et varjata teatavaid küsimusi või käitumist“.

23. Lisaks leidsid komisjoni esindajad, et komisjoni strateegiat ja uurimistehnikat, mida ta tingimuslikkuse määruse kohaldamisel kasutab, ei tohiks avalikustada, kuna komisjon alles arendab oma tava. Sellega seoses märkisid komisjoni esindajad ka seda, et redigeeritud teave võib jääda tingimuslikkuse määruse kohaste tulevaste hindamiste jaoks asjakohaseks.

24. Oma märkustes koosoleku aruande kohta viitas kaebuse esitaja määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 sõnastusele. Kaebuse esitaja sõnul saab seda erandit kohaldada üksnes „institutsiooni sisekasutuseks koostatud või institutsiooni saadud“ dokumentide suhtes, mida taotletud dokumendid ei ole. Lisaks märkisid nad, et nad ei ole veendunud komisjoni väites, et kogu teave tema ettepaneku aluseks olnud küsimuste kohta oli avalikustatud. Näiteks näib, et mõned redigeerimised [20] on seotud riigihankeküsimustega, mis võivad väga hästi olla komisjoni ettepaneku aluseks.

25. Samuti ei olnud kaebuse esitaja veendunud, et avalikustamist takistaks vajadus tagada komisjoni suutlikkus jälgida ja uurida küsimusi, mis on seotud tingimuslikkuse määruse kohaldamisega tulevikus. Kui selle väitega nõustuda, tooks see kaasa „ajaliselt piiramatu saladuse“, arvestades, et komisjon kui „ELi õiguse ja ELi vahendite kaitsja“peaks alati jälgima määruse kohaldamise seisukohast olulisi aspekte. Lisaks oleks komisjonil alati võimalus selgitada, „miks ta 2022. aasta septembris arvas, et teatavad aspektid ei vääri tingimuslikkuse määruse kohaseid sanktsioone, ja mida on tema hinnangu muutmiseks muudetud“.

26. Kaebuse esitaja sõnul on komisjoni väide, et avalikustamine tooks kaasa täiendavaid teabenõudeid ja suunaks seega ressursid kõrvale tingimuslikkuse määruse komisjonipoolsest kohaldamisest, „vastuolus mitte ainult dokumentidele juurdepääsu määruse sõnastusega, vaid eelkõige selle mõttega“. 

27. Lõpuks märkis kaebuse esitaja, et Ungari ametiasutustel on juurdepääs taotletud dokumentide redigeeritud osadele ja et nad võivad seega soovi korral probleeme või käitumist juba varjata. Kaebuse esitaja arvates on see komisjoni väide seotud tingimuslikkuse määruse üldise tõhususega, mitte vaidlusaluse otsusega. Nad väitsid, et „isegi kui see oht tegelikult eksisteerib, ei ole komisjoni asjakohane vastus mitte hoida teavet salajas, vaid tugevdada oma uurimissuutlikkust või teha võib-olla ettepanek tingimuslikkuse määruse muutmiseks, tagamaks, et ükski osaleja ei saaks eeskirjadest kõrvalehoidmisega ELile rahalist kahju tekitada“.

Ülekaaluka üldise huvi olemasolu hindamine

28. Komisjon väitis, et ta ei suutnud tuvastada ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu ja et kaebuse esitaja ei viidanud oma üldsuse juurdepääsu taotluses ühelegi sellisele huvile.

29. Kaebuse esitaja ei esitanud ombudsmanile esitatud kaebuses argumente selle kohta, et avalikustamiseks võib olla ülekaalukas avalik huvi.

30. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga viitasid komisjoni esindajad vajadusele kaitsta asjaomase liikmesriigi usaldust. Lisaks märkisid nad, et redigeeritud teabe avalikustamine võib mõjutada finantsturge ja kõigi maksumaksjate huve. Täpsemalt, „kui komisjon avalikustaks võimalikud probleemid liikmesriigi käitumises, võib sellel olla liikmesriigile tõsised finantstagajärjed (nt madalam krediidireiting), olenemata sellest, kas need küsimused sisalduvad tingimuslikkuse määruse kohases nõukogu rakendusotsuse ettepanekus“.

31. Kaebuse esitaja väitis oma märkustes koosoleku aruande kohta, et dokumentide täielikuks avalikustamiseks on ülekaalukas avalik huvi. Täpsemalt, võttes arvesse, et komisjon kohaldab tingimuslikkuse määrust esimest korda, oleks tema tegevuse avatus „vajalik ettenähtavuse, usalduse ja õiguskindluse tagamiseks“.[21] Avalik huvi oleks veelgi pakilisem, arvestades, et osa rahalisi vahendeid võidakse Ungarilt kahe aasta pärast alaliselt kinni pidada.[22] Kaebuse esitaja sõnul ei saa ülekaalukat avalikku huvi eitada komisjoni ja Ungari vahelise usalduse või Ungarile avalduvate võimalike finantstagajärgede tõttu.

Ombudsmani hinnang

Kohtumenetluse kaitse erandi kohaldamine (määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane)

32. Tingimuslikkuse määruse kohaselt võib komisjon nõuda, et liikmesriik esitaks teabe, mida ta vajab,[23] et hinnata, kas määruse kohaldamise tingimused on täidetud. Enne ettepaneku vastuvõtmist peab komisjon saatma asjaomasele liikmesriigile kirjaliku teatise, „milles esitatakse faktilised asjaolud ja konkreetsed põhjused, millele ta oma järeldustes tugines”[24] ning ta peaks andma sellele liikmesriigile võimaluse esitada oma märkused [25]. Dokumendid, millele kaebuse esitaja juurdepääsu taotles – „teabenõue“, „kirjalik teade“ ja „kavatsuskiri“ – vastavad nendele tingimuslikkuse määruse kohastele ametlikele menetlusetappidele ja seega ei koostatud neid konkreetselt kohtumenetluse jaoks.  

33. Kooskõlas ELi kohtupraktikaga [26] võib kohtumenetluse erandit kohaldada dokumentide suhtes, mis ei ole koostatud konkreetse kohtumenetluse raames, kuid millel on asjakohane seos sellise käimasoleva menetlusega, kui nende avalikustamine kahjustaks tõsiselt kohtumenetluse terviklikkust ja poolte võrdsuse põhimõtet. Täpsemalt on Euroopa Liidu Kohus märkinud, et see võib juhtuda, „kui pooltel oleks eelisjuurdepääs teisele poolele kuuluvale siseteabele, mis on tihedalt seotud pooleliolevate [...] menetluste õiguslike aspektidega“[27].

34. Komisjoni sõnul vastab taotletud dokumentides sisalduv teave, mida see erand hõlmab, komisjoni hinnangule Ungarile saadetud avalikes huvides tegutsevate usaldushalduste kohta ja Ungari vastustele komisjoni küsimustele. Seetõttu leiab ombudsman, et Ungari avalikes huvides tegutsevate usaldushalduste hallatavate ülikoolide/kõrgkoolide algatatud kohtumenetlustega on olemas asjakohane seos.

35. Kohtumenetluse erandile tuginemiseks peab komisjon siiski ka tõendama, et see kahjustaks kohtumenetluse terviklikkust ja poolte võrdsuse põhimõtet. Sellega seoses väitis komisjon, et nendes dokumentides kustutatud teabe avalikustamine takistaks komisjoni võimet end asjaomases kohtumenetluses kaitsta, tuues esile tema arutluskäigu arengu. Lisaks asetaks teabe avalikustamine nendel juhtudel taotlejad võrdsesse olukorda liikmesriigiga, kellele redigeeritud teave oli suunatud, ja seega kohtumenetluse jaoks soodsamasse olukorda.

36. Kuigi ombudsman tunnistab, et redigeeritud teabe avalikustamine annaks kohtumenetluses osalevatele hagejatele juurdepääsu täiendavale teabele, ei ole selge, kuidas takistatakse poolte võrdsust ja kohtumenetluse rahulikkust. Nõue tõendada kohtumenetlusele tekitatud tegelikku ja konkreetset kahju ei ole täidetud, kuna see asetaks käesoleva menetluse hagejad liikmesriigiga võrdsesse olukorda.

37. Asjaolu, et taotletud dokumente vahetati Ungari ametiasutustega ametlike kanalite kaudu ja kooskõlas tingimuslikkuse määrusega, tähendab, et need ei ole „puhtalt sisedokumendid“[28]. Lisaks ei väitnud komisjon, et avalikustamine kohustaks teda kaitsma end sisemiselt lahknevate seisukohtade [29] eest, mis rikuks kohtuvaidluse poolte vahelist olulist tasakaalu.

38. Ombudsmani uurimisrühm vaatas dokumendid läbi ning selgus, et osa väljajäetud teabest on üldist ja/või faktilist laadi. Samuti ei sisalda redigeeritud lõigud lahknevaid seisukohti seoses Euroopa Kohtus vaidlustatud õigusküsimusega. Ombudsman märgib, et Euroopa Liidu Kohus on leidnud, et selliste dokumentide avalikustamine, millel on seos käimasoleva kohtumenetlusega, kuid mis „sisaldavad elemente, mis moodustavad faktilise aluse komisjoni volituste kasutamisele [...], võib osutuda vajalikuks määruse 1049/2001 eesmärkide saavutamiseks“[30].

39. Kokkuvõttes ei ole ombudsman seega veendunud, et kogu määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teise taande alusel välja jäetud teabe avalikustamine oleks kahjustanud kohtumenetluse terviklikkust ja poolte võrdsuse põhimõtet.  

40. Ombudsman märgib ka, et varsti pärast komisjoni vastust kaebuse esitaja juurdepääsutaotlusele lükkas Euroopa Liidu Üldkohus tagasi [31] hagejate hagid osas, milles need olid suunatud komisjoni vastu. Seega ei ole komisjon käesolevas kohtumenetluses enam kostja. Ombudsman on seisukohal, et komisjon peaks seda asjaolude muutust lahenduse ettepanekule vastamisel arvesse võtma.

Institutsiooni otsustamisprotsessi kaitse erandi kohaldamine (määruse 1049/2001 artikli 4 lõige 3)

41. Taotletud dokumentide ülejäänud redaktsioonid puudutavad riigihankeid, huvide konflikti ohtu, koostööd ELi pettustevastase ametiga (OLAF), korruptsioonivastaseid uurimisi ja süüdistuste esitamist ning kohtusüsteemi sõltumatust. Et keelata üldsuse juurdepääs sellele teabele, tugines komisjon vajadusele kaitsta oma käimasolevat otsustusprotsessi vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimesele lõigule. Täpsemalt väitis komisjon, et osa teabest on jätkuvalt asjakohane kogu mitmeaastase finantsraamistiku programmitöö perioodi kohta ning et tingimuslikkuse määruse kohane asjakohane menetlus ei ole veel lõpetatud.

42. Kooskõlas ELi kohtupraktikaga [32] eristatakse artikli 4 lõikes 3 otsustamismenetlust, mis on lõpetatud ja mis jääb avatuks. Nii on selle sätte esimeses lõigus sätestatud, et „[i]ga dokument, mille institutsioon on koostanud sisekasutuseks või mille institutsioon on saanud ning mis käsitleb küsimust, milles institutsioon ei ole veel otsust teinud, kuulub otsustamisprotsessi kaitsva erandi kohaldamisalasse“. Selle sätte teises lõigus on sätestatud, et „pärast otsuse tegemist hõlmab vaidlusalune erand üksnes dokumente, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest“.

43. Ombudsman ei saa komisjoni seisukohaga nõustuda ja leiab, et kõnealune otsustusprotsess tuleks lugeda lõppenuks. On selge, et taotletud dokumendid on seotud tingimuslikkuse määruse kohase komisjoni ettepanekuga nõukogu rakendusotsuse kohta. Komisjon viimistles oma ettepaneku 2022. aasta septembris ja asjaomane nõukogu rakendusotsus võeti vastu 2022. aasta detsembris (üks aasta enne kaebuse esitaja juurdepääsutaotlust). Asjaolu, et komisjon peab jätkama kehtivate meetmete järelevalvet ja et ta võib menetluse veel hõlmamata küsimustes uuesti algatada, ei tähenda, et tema ettepanekuga (ja seega taotletud dokumentidega) seotud otsustamisprotsess on käimas ^[33]. Euroopa Liidu Kohus on hiljuti leidnud, et „kuni tulevikus tehtava otsuse konkreetset eset ei ole veel kindlaks määratud, on igasugune oht, et kahjustatakse selle otsuse vastuvõtmisele suunatud otsustusprotsessi [...], oma olemuselt hüpoteetiline”.[34]

44. Mis puudutab komisjoni argumenti, et juurdepääsu teatavale redigeeritud teabele ei saa anda mitmeaastase finantsraamistiku kehtivuse ajal, siis on ombudsman seisukohal, et avaliku kontrolli välistamine kuni 2027. aastani oleks ebaproportsionaalne lihtsalt seetõttu, et osa teabest on asjakohane kogu mitmeaastase finantsraamistiku programmitöö perioodi jaoks. Komisjon peab konkreetsete tõenditega tõendama, et juurdepääs võib otsustamisprotsessi konkreetselt ja tõhusalt tõsiselt kahjustada mõistlikult prognoositaval ja mittehüpoteetilisel viisil [35].

45. Seetõttu ei ole ombudsman veendunud komisjoni väidetes ohu kohta tema otsustusprotsessile. Esiteks rõhutab ombudsman, et lojaalse koostöö põhimõte ei puuduta üksnes komisjoni. Liikmesriikidel on ka kohustus teha ELi institutsioonidega lojaalset koostööd.[36] Seega, kui Ungari soovib tingimuslikkuse määruse kohaste meetmete tühistamist, peab ta esitama komisjonile vajaliku teabe. Seega on Ungaril rahaline stiimul jätkata teabevahetust ka komisjoniga.

46. Teiseks, kuigi sihipärane väline surve võib olla õiguspärane põhjus dokumendile juurdepääsust keeldumiseks, tuleb sellise välise surve tegelikkus kindlalt kindlaks teha ja tõendada, et esines mõistlikult ettenähtav oht, et see väline surve võib protsessi oluliselt mõjutada [37]. Sellega seoses on ombudsman korduvalt leidnud,[38] et viide üldisele välissurve ohule ei saa iseenesest õigustada avalikustamata jätmist. Kuigi komisjon esitas selle kohta mõned täiendavad konfidentsiaalsed selgitused, ei ole ombudsman endiselt veendunud, et edasine avalikustamine kujutaks endast sellist välist survet, mis kahjustaks komisjoni suutlikkust kohaldada tingimuslikkuse korda.

47. Seoses komisjoni murega, et avalikustamine tooks kaasa täiendavaid teabenõudeid ja suunaks ressursse mujale, leiab ombudsman, et ELi finantshuvid ja õigusriigi põhimõte pakuvad selget avalikku huvi. Seepärast peaks komisjon tagama, et selliste taotluste käsitlemiseks on olemas piisavad vahendid vastavalt määruse 1049/2001 eesmärgile ning et teave tema tegevuse kohta on avalikult kättesaadav.

48. Seoses küsimustega, mida nõukogu 2022. aasta rakendusotsus täpsemalt ei hõlma, märgib ombudsman, et komisjoni ettepanekus selgitatakse suures osas, millised olid komisjoni mureküsimused seoses õigusriigi olukorraga Ungaris. Näiteks märgitakse komisjoni ettepanekus, et „samuti esitati küsimusi kohtusüsteemi sõltumatusega seotud võimalike küsimuste kohta“[39]. Seetõttu on ombudsman seisukohal, et redigeeritud teabe edasine avalikustamine ei piiraks komisjoni võimalusi põhjendada, kuidas ta kasutab oma vahendeid ELi finantshuvide ja õigusriigi kaitsmiseks.

49. Kolmandaks tunnistab ombudsman komisjoni muret, et juurdepääs teatavale redigeeritud teabele võib viia võimaluseni, et sihtrühma kuuluvad osalejad muudavad oma käitumist. Need probleemid näivad siiski kehtivat ainult väga piiratud arvu redigeerimiste puhul ja neid ei saa tõlgendada nii laialt, et need hõlmaksid kõiki elemente, mis näitaksid komisjoni „strateegiat“ tingimuslikkuse määruse kohaldamisel. Nende piiratud redaktsioonide puhul leiab ombudsman, et komisjon ei ole piisavalt põhjendanud, kuidas need on hõlmatud määruse 1049/2001 artikli 4 lõikega 3 või muude asjakohaste eranditega. 

50. Eespool esitatud hinnangut silmas pidades teeb ombudsman ettepaneku, et komisjon vaataks läbi määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandite kohaldamise, et võimaldada laiemat juurdepääsu asjaomastele dokumentidele, võttes arvesse ka Üldkohtu määrusi komisjoni vastu esitatud hagide vastuvõetavuse kohta. Kui komisjon jääb oma keeldumise juurde anda täielik juurdepääs taotletud dokumentidele, peaks ta üksikasjalikumalt selgitama, miks ülejäänud redigeerimised on hõlmatud viidatud eranditega.

Ülekaaluka üldise huvi olemasolu hindamine

51. Nagu on märgitud eespool punktides 39 ja 50, ei ole ombudsman veendunud, et enamik redigeerimisi on hõlmatud viidatud eranditega. Ülejäänud redaktsioonide puhul on siiski oluline kaaluda, kas avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

52. Võttes arvesse viivitust komisjoni vastuse vastuvõtmisel, ei olnud kaebuse esitaja teadlik sellest, et komisjon tugineb avalikustamisest keeldumise põhjendamisel kohtumenetluste ja otsuste tegemise kaitsega seotud eranditele, mida saab kohaldada üksnes olukorras, kus avalikustamiseks puudub ülekaalukas üldine huvi. Seetõttu ei olnud kaebuse esitajal kordustaotluses võimalust esitada argumente selle kohta, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Seetõttu kutsub ombudsman komisjoni üles võtma arvesse kaebuse esitaja väiteid avalikustamisega seotud avaliku huvi olemasolu kohta ja tasakaalustama kõik konkureerivad huvid, et teha kindlaks, kas avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

Lahenduse ettepanek

Eespool esitatud järelduste põhjal teeb ombudsman Euroopa Komisjonile ettepaneku:

1) vaadata läbi määruse 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erandite kohaldamine, et võimaldada laiemat juurdepääsu asjaomastele dokumentidele, võttes arvesse ka Üldkohtu määrusi komisjoni vastu esitatud hagide vastuvõetavuse kohta.

2) selgitada üksikasjalikumalt, miks ülejäänud redaktsioonid on hõlmatud viidatud eranditega.

3) tutvuda kaebuse esitaja väidetega avalikustamisega seotud avaliku huvi olemasolu kohta ja tasakaalustada konkureerivad huvid, et teha kindlaks, kas avalikustamiseks on ülekaalukas avalik huvi.

Euroopa Komisjonil palutakse teavitada ombudsmani 13. maiks 2025 kõigist meetmetest, mida ta on seoses eespool nimetatud lahenduse ettepanekuga võtnud.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 13. veebruar 2025

 

[1] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Euroopa Liidu lepingu artikkel 2.

[3] 16. detsembri 2020. aasta määrus (EL) 2020/2092, mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[4] Lisateabe saamiseks vt: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law-conditionality-regulation_en.

[5] 18. septembri 2022. aasta ettepanek: nõukogu rakendusotsus, mis käsitleb meetmeid liidu eelarve kaitsmiseks õigusriigi põhimõtete rikkumise eest Ungaris, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0485.

[6] Nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsus 2022/2506, mis käsitleb meetmeid liidu eelarve kaitsmiseks õigusriigi põhimõtete rikkumise eest Ungaris, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022D2506.

[7] Lisateabe saamiseks vt: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.  

[8] Komisjoni 13. detsembri 2023. aasta otsus määruse (EL, Euratom) 2020/2092 artiklis 4 sätestatud tingimuste täitmise ümberhindamise kohta komisjoni algatusel pärast nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsust (EL) 2022/2506 Ungari kohta, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/83f08b3a-bf4a-4462-a361-88d44692452b_en; Komisjoni 16. detsembri 2024. aasta otsus vastavalt 16. detsembri 2020. aasta määruse (EL) 2020/2092 (mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks) artikli 7 lõikele 2 seoses Ungari kirjaliku teatega nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsuse (EL) 2022/2506 artikli 2 lõike 2 kohta, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Kuni Ungari ei ole lahendanud kõiki tingimuslikkuse korra kohaseid õigusriigiga seotud probleeme, ei saa ta taotleda väljamakseid ka taaste- ja vastupidavusrahastust.

[9] Nõukogu rakendusotsuse 2022/2506 artikli 2 lõige 2.

[10] Nõukogu rakendusotsuse 2022/2506 arvessevõtmine (11).

[11] Kohtuasi T-115/23, taotlus on kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176582; kohtuasi T-132/23, taotlus on kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176615; kohtuasi T-133/23, taotlus on kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&docid=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; kohtuasi T‑138/23, taotlus on kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176662; kohtuasi T‑139/23, taotlus on kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13461926; Kohtuasi T‑140/23, taotlus on kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=EN&cid=13176698. 

[12] Hagejad kohtuasjades T-132/23, T-133/23, T‑139/23 ja T‑140/23.

[13] Määrus 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane.

[15] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik.

[16] Kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] Viidates 15. septembri 2016. aasta kohtuotsusele Philip Morris vs. komisjon, T‑18/15: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-18/15 ja 28. septembri 2022. aasta kohtuotsus Leino-Sandberg vs. parlament, T‑421/17 RENV: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-421/17%20RENV.

[19] Sellega seoses viitasid komisjoni esindajad Euroopa Kontrollikoja aruandele, milles mainiti tingimuslikkuse määruse kohaldamiseks vajalike inimressursside piiratust (vt https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[20] Näiteks kirjaliku teate II lisa.

[21] Sellega seoses viitas kaebuse esitaja Euroopa Kontrollikoja asjaomase aruande teisele soovitusele, mida komisjon oli maininud kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga (vt https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2024-03/SR-2024-03_EN.pdf).

[22] Vahepeal on komisjon otsustanud säilitada kõik tingimuslikkuse määruse kohased meetmed. Vt: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_6465.

[23] Määruse 2020/2092 artikli 6 lõige 4.

[24] Määruse 2020/2092 artikli 6 lõige 1.

[25] Määruse 2020/2092 artikli 6 lõige 7.

[26] 24. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) vs. komisjon, T-602/22, punkt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; 6. veebruari 2020. aasta kohtuotsus Compañía de Tranvías de la Coruña, SA vs. komisjon, T‑485/18, punkt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[27] Ibid.

[28] 26. juuli 2023. aasta kohtuotsus Troy Chemical Company vs. komisjon, T‑662/21, punkt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[29] Kohtuotsus Philip Morris vs. komisjon, T‑18/15, punkt 73; Eespool viidatud kohtuotsus Leino-Sandberg vs. parlament, punkt 51.

[30] 15. septembri 2016. aasta otsus kohtuasjas Philip Morris vs. komisjon, T-796/14, punkt 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-796/14.

[31] Vt kohtuasja T-132/23 kohta: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284519&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463181; kohtuasja T-133/23 kohta vt: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=req&pageIndex=1&docid=284520&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=13463406; T‑139/23 kohta vt: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284522&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13463727;  ja T‑140/23 kohta vt: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=284523&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13464049. 

[32] 21. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C-506/08 P: Rootsi vs. MyTravel ja komisjon, punkt 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08.

[33] 14. septembri 2022. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-371/20 ja T-554/20: Pollinis France vs. komisjon, punktid 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, nagu on kinnitatud 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[34] Eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Pollinis France, punkt 74.

[35] Üldkohtu 7. juuni 2011. aasta otsus kohtuasjas Toland vs. parlament, T-471/08, punktid 71 ja 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08.

[36] Euroopa Liidu lepingu artikli 4 lõige 3. Vt ka: Eespool viidatud kohtuotsus Pollinis France vs. komisjon, punkt 113.  

[37] 9. septembri 2014. aasta kohtuotsus MasterCard jt vs. komisjon, T-516/11, punkt 71: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-516/11&language=EN; 20. septembri 2016. aasta otsus kohtuasjas PAN Europe vs. komisjon, T-51/15, punktid 30–33: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-51/15&language=EN. 

[38] Vt viimati näiteks otsus selle kohta, kuidas Euroopa Parlament, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjon menetlevad taotlusi üldsuse juurdepääsuks seadusandlikele dokumentidele (OI/4/2023/MIK), punktid 47-49, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680. Vt ka otsus selle kohta, kuidas Euroopa Investeerimispank avalikustab projektide kohta keskkonna- ja sotsiaalset teavet enne rahastamisotsuste tegemist (2252/2022/OAM), punkt 26, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/178093; Otsus selle kohta, kuidas Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet (Frontex) käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks rändeteedega seotud sotsiaalmeedia seiret käsitlevatele dokumentidele (344/2023/PVV), punkt 22: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/192720. 

[39] Seletuskirja punkt 5.