tehtud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikele 1 ^[1]

Kaebuse taust

1. Digiteenuste määruse [2] kohaselt peaksid väga suurte digiplatvormide ja väga suurte internetipõhiste otsingumootorite [3] pakkujad kord aastas hoolikalt tuvastama ja hindama oma teenustest tulenevaid süsteemseid riske. Hindamine peaks hõlmama selliseid riske nagu ebaseadusliku sisu ja desinformatsiooni levitamine ning negatiivne mõju põhiõiguste kasutamisele, valimisprotsessidele või seoses soolise vägivalla ja alaealiste kaitsega [4].

2. Lisaks tuleb vähemalt kord aastas teha sõltumatu audit, et hinnata, kas määratud digiplatvormide ja otsingumootorite pakkujad täidavad digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi [5].

3. Määratud platvormi riskihindamisaruanne ja sõltumatu audiitori auditiaruanne tuleb avalikustada [6].

4. Kui riskid on kindlaks tehtud, peab asjaomane määratud platvormi (ja/või otsingumootori) pakkuja kehtestama nende riskide maandamiseks leevendusmeetmed.

5. Euroopa Komisjon jälgib ja tagab, et väga suured digiplatvormid täidavad digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi.

6. 2023. aasta aprillis nimetas komisjon X-i (varem Twitter) väga suureks digiplatvormiks. Selle tulemusena pidi platvormi pakkuja nelja kuu jooksul tagama, et ta täidab digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi.[7] See hõlmas kohustust teha iga-aastane riskihindamine ja esitada selle kohta komisjonile aruanne.

7. 14. septembril 2023 sai komisjon aruande X-i esimese digiteenuste määruse kohase iga-aastase riskihindamise kohta.

8. 26. septembril 2023 esitas kaebuse esitaja, ajakirjanik, komisjonile taotluse [8] üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, paludes avalikustada X-i riskihindamisaruande.

9. 8. novembril 2023 keeldus komisjon andmast üldsusele juurdepääsu, tuginedes vajadusele kaitsta asjaomase platvormi ärihuve [9].

10. Seejärel palus kaebuse esitaja komisjonil vaadata läbi oma otsus keelduda üldsuse juurdepääsu andmisest (ta esitas „kordustaotluse“).

11. 2023. aasta detsembris algatas komisjon platvormi riskihindamisaruande (ja muude elementide) hindamise põhjal ametliku uurimise [10] selle kohta, kas platvorm täidab digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi. Täpsemalt leidis komisjon, et platvorm ei olnud hoolsalt hinnanud teatavaid süsteemseid riske ELis, mis tulenevad tema süsteemide ülesehitusest ja toimimisest ning tema teenuste kasutamisest.

12. 2024. aasta juunis võttis komisjon vastu kinnitava otsuse kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse kohta, väites, et riskihindamisaruannet ei olnud võimalik avalikustada. Seda tehes viitas komisjon ka vajadusele kaitsta oma käimasolevat uurimist digiteenuste määruse alusel, väites, et kohaldatakse üldist avalikustamata jätmise eeldust ning et kaks erandit ärihuvide kaitseks ja uurimise eesmärgi kaitsmiseks on omavahel tihedalt seotud.

13. 2024. aasta juulis esitas komisjon digiteenuste õigusakti käsitleva uurimise raames esialgsed järeldused nõuete rikkumise kohta, tuues välja kolm kaebust [11].

14. 2024. aasta septembris pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole, olles rahulolematu komisjoni keeldumisega anda üldsusele juurdepääs.

Uurimine

15. Ombudsman algatas uurimise seoses komisjoni otsusega keelduda üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevate ELi õigusaktide (määrus 1049/2001 [12]) alusel üldsuse juurdepääsu andmisest kõnealusele riskihindamisaruandele.

16. Uurimise käigus sai ombudsman komisjoni vastuse kaebuse kohta. Ombudsmani uurimisrühm kontrollis ka kõnealust riskihindamisaruannet.

Esitatud argumendid

17. Komisjon väitis oma kinnitavas otsuses, et riskihindamise aruande avalikustamine kahjustaks digiteenuste määruse kohase uurimise eesmärki, nimelt tagada kogu ELi digisektoris, kus sisule juurdepääsu kontrollijad pakuvad kindlaksmääratud teenuseid, konkurentsile avatud ja õiglased turud, millest saavad kasu äri- ja lõppkasutajad.

18. Täpsemalt märkis komisjon, et asjaomase platvormi pakkuja ei ole riskihindamisaruannet veel avaldanud ja et platvormil on õigustatud huvi, et komisjon kasutaks temaga jagatud teavet üksnes digiteenuste õigusaktis ette nähtud eesmärgil.

19. Komisjon märkis, et digiteenuste määruse kohane uurimine on veel pooleli. Seda silmas pidades väitis komisjon, et käesolev juhtum „hõlmab seda liiki olukorda“, mille alusel ELi kohtud on tunnustanud võimalust kohaldada üldist mitteavalikustamise eeldust [13].

20. Esiteks väitis komisjon, et kõnealune riskihindamisaruanne kuulub sarnaste dokumentide kategooriasse (tema digiteenuste õigusakti uurimistoimik), mille suhtes kohaldatakse ilmselgelt uurimise eesmärgi ja ärihuvide kaitsega seotud erandeid.

21. Teiseks kuulub see dokumentide kategooria valdkondliku õigusraamistiku kohaldamisalasse, mis sisaldab konkreetseid juurdepääsetavuse eeskirju (sarnaselt monopolidevastast võitlust, riigiabi ja ühinemiste kontrolli käsitlevate eeskirjadega). Eelkõige digiteenuste õigusaktiga seotud uurimiste puhul peab komisjoni otsus põhinema uurimise käigus kogutud faktide keerulisel hindamisel. Selleks on komisjonil samasugune uurimispädevus nagu konkurentsiõiguse valdkonnas ja asjaomastel ettevõtjatel on sarnased ärihuvid, mis on nendes menetlustes kaitstud. Sellega seoses viitas komisjon järgmistele sätetele:

· digiteenuste määruse artikli 79 lõige 4, milles on sätestatud „asjaomaste isikute“ õigus tutvuda komisjoni toimikuga, mis tähendab, et kolmandatel isikutel, kes ei ole kaasatud, ei ole juurdepääsuõigust, ja

Digiteenuste määruse artikkel 84, milles nõutakse uurimise käigus saadud teabe ametisaladust, mis tähendab, et asjaomastel platvormidel on õiguspärane õigus eeldada, et nende poolt komisjonile esitatud teavet enam ei levitata.

22. Komisjon järeldas, et avalikustamine kahjustaks neid eelisjuurdepääsu eeskirju [14].

23. Kolmandaks leidis komisjon, et avalikustamine kahjustaks digiteenuste õigusakti käsitleva uurimise nõuetekohast toimimist ja seega selle eesmärki, mis tähendab, et see tooks kaasa kolmandate isikute põhjendamatu sekkumise [15].

24. Neljandaks märkis komisjon, et tõenäoliselt kogub ta digiteenuste määruse kohase uurimise raames tundlikku äriteavet. See võib hõlmata teavet platvormi sisemise korralduse, toimimise, äritavade ja -käitumise ning võimalike riskidega seotud tegevuste ja strateegiate kohta. Seda asjaolu illustreerib asjaolu, et digiteenuste õigusakt kohustab ettevõtjaid avaldama oma riskihindamisaruanded, lubades neil samas aruande avalikust versioonist välja jätta „konfidentsiaalse teabe“.

25. Komisjon jõudis järeldusele, et riskihindamise aruande avalikustamine kahjustaks komisjoni ja asjaomaste määratud platvormide ning võimalike teavitajate vahelist vastastikust usaldust, kuna need isikud ei sooviks enam koostööd teha. Lõppkokkuvõttes kahjustaks selline usalduse kaotus komisjoni suutlikkust digiteenuste õigusakti tõhusalt jõustada. Seega on kaks erandit, mis kaitsevad ärihuve ja uurimise eesmärki, käesoleval juhul tihedalt seotud.

26. Lõpuks asus komisjon seisukohale, et avalikustamist ei õigusta ülekaalukas üldine huvi ja et üldist huvi teenib paremini see, kui digiteenuste õigusakti käsitlev uurimine viiakse lõpule täiesti rahulikult.

27. Kaebuse esitaja leidis, et üldise eelduse kasutamine komisjoni poolt ei ole põhjendatud ning on vastuolus avatuse ja läbipaistvuse põhimõtetega. Ta väitis, et konkurentsijuhtumite ja digiteenuste määruse kohaste uurimiste käigus kogutud teabe liigi vahel on põhimõtteline erinevus ning et digiteenuste määruse kohaste uurimiste ainulaadsus, mis on seotud avaliku julgeoleku, demokraatliku osalemise ja põhiõiguste kasutamisega, nõuab suuremat läbipaistvust ja avalikku kontrolli.

28. Kaebuse esitaja väitis ka, et asjaolu, et komisjon algatas uurimise, suurendab vajadust läbipaistvuse järele, kuna avalikustamata jätmine takistab üldsusel teha teadlikke otsuseid platvormi teenuste kasutamise ohutuse kohta.

29. Üldiselt väitis kaebuse esitaja, et komisjon näib kohaldavat üldist eeldust ka juhtudel, kui ta ei ole algatanud digiteenuste õigusaktiga seotud ametlikku uurimist, viidates veel kahele sarnasele taotlusele üldsuse juurdepääsuks dokumentidele, mille komisjon oli tagasi lükanud.

30. Kaebuse esitaja järeldas, et üldise eelduse kasutamine tähendaks, „et peaaegu igasugune suhtlemine, mida komisjon on viimastel aastatel suurimate tehnoloogiaettevõtetega teinud, võib kaduda avalikustamata jätmise loori taha“. See raskendaks ajakirjanike tööd, sealhulgas nende rolli sotsiaalsete järelevalvajatena, nagu on tunnistanud Euroopa Inimõiguste Kohus.

31. Seoses vajadusega kaitsta asjaomase platvormi ärihuve leidis kaebuse esitaja, et komisjoni väited ei ole piisavalt konkreetsed. Ta väitis ka, et riskihindamisaruannete avaldamise eeskirjad ei näe ette sellise teabe tingimusteta konfidentsiaalsust, mida ettevõtjad jagavad komisjoniga digiteenuste määruse alusel.

32. Lõpuks väitis kaebuse esitaja, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve, kuna see aitaks üldsusel orienteeruda asjaomase platvormi teenuste kasutamisega seotud riskides. Sellega seoses märkis ta, et avaliku sektori asutused kogu Euroopas on kaalunud platvormi teenuste kasutamise lõpetamist desinformatsiooniga seotud probleemide tõttu ning et mõned on seda teinud. Tema sõnul aitaks avalikustamine seega ka ametiasutustel otsustada, kas platvorm on avalike teadaannete jaoks sobiv koht.

33. Kui komisjon vastas kaebusele 2024. aasta oktoobris, andis ta ajakohastatud teavet digiteenuste õigusakti käsitleva uurimise seisu kohta. Ta märkis, et ta on asjaomase platvormi pakkujaga mitu korda suhelnud ja et ta on esitanud esialgsed järeldused. Need esialgsed järeldused puudutasid siiski ainult mõnda tuvastatud probleemi, nii et digiteenuste õigusakti uurimine oli veel täielikult pooleli.

34. Komisjon teavitas ombudsmani ka sellest, et sõltumatu auditiaruanne võeti vastu 2024. aasta augustis ja platvorm peab oma riskihindamise aruande avaldama 27. novembriks 2024. Komisjon oli seisukohal, et platvormi riskihindamise aruande avalikustamine määruse 1049/2001 alusel enne selle tähtaja möödumist kahjustaks platvormi ärihuve.

Ombudsmani esialgsed seisukohad

35. 15. novembril 2024 jagas ombudsman komisjoniga oma esialgset seisukohta,[16] et digiteenuste määruse kohase riskihindamisaruande suhtes ei ole mõistlik kohaldada üldist avalikustamata jätmise eeldust, tuginedes vajadusele kaitsta uurimise eesmärki seoses digiteenuste määruse järgimisega platvormi poolt ja vajadusele kaitsta ärihuve.

36. Täpsemalt leidis ombudsman, et riskihindamisaruannete suhtes kohaldatavad eeskirjad erinevad oluliselt asjaoludest, mille puhul ELi kohtud on kehtestanud võimaluse kasutada üldist eeldust. Eelkõige ei ole digiteenuste õigusaktis ette nähtud eelisjuurdepääsu eeskirju riskihindamisaruannetele, vaid nõutakse, et platvormid avaldaksid need aruanded, olenemata sellest, kas komisjon viib praegu läbi digiteenuste õigusakti uurimist.

37. Lisaks leidis ombudsman, et kuigi digiteenuste määrus tõepoolest lubab [17] teatavat teavet varjata, kui platvorm avaldab oma riskihindamisaruande, ei ole mõistlik sellest sättest järeldada - ja võttes arvesse kohustust aruanne avaldada -, et riskihindamisaruanded sisaldavad kogu .

38. Ombudsman palus komisjonil vastata ka digiteenuste õigusakti õigusraamistikus tõstatatud küsimustele.

39. Asjaomane platvorm avaldas 27. novembril 2024, st ette nähtud tähtaja möödumisel, asjaomase riskihindamisaruande redigeeritud versiooni [18].

40. Kaebuse esitaja kommenteeris riskihindamisaruande avaldamist, leides, et aruande „olulised osad“ on välja jäetud.

41. 2025. aasta märtsis vastas komisjon [19] ombudsmani esialgsetele seisukohtadele, korrates oma seisukohta, et kõnealune riskihindamisaruanne on osa tema digiteenuste õigusakti uurimistoimikust ja seega kohaldatakse üldist avalikustamata jätmise eeldust, mis põhineb vajadusel kaitsta asjaomase platvormi ärihuve ja käimasoleva digiteenuste õigusakti uurimise eesmärgil.

42. Lisaks märkis komisjon, et digiteenuste õigusaktil ja määrusel 1049/2001 on järjepidevad eesmärgid. Täpsemalt on digiteenuste õigusaktis mitu läbipaistvussätet, mis on olulised suurema avaliku kontrolli ja vastutuse võimaldamiseks, mis omakorda on olulised digiteenuste õigusakti laiema eesmärgi saavutamiseks, milleks on tagada turvaline, prognoositav ja usaldusväärne digikeskkond, kus põhiõigused on kaitstud. Sellega seoses märkis komisjon, et riskihindamise aruande ja auditiaruande avaldamine on väga oluline, et mõista, kuidas väga suurte digiplatvormide pakkujad tuvastavad, analüüsivad ja maandavad oma teenustest tulenevaid süsteemseid riske.

43. Tunnistades „märkimisväärset avalikku huvi“, mida digiteenuste määruse sätted kajastavad, märkis komisjon, et need eeskirjad kaitsevad ka teatavat teavet, mida määratud platvormid võivad oma riskihindamisaruannete avalikust versioonist välja jätta. See näitab, et riskihindamisaruanded võivad sisaldada tundlikku äriteavet.

44. Komisjon väitis ka, et kogu menetluse vältel tuleb tagada riskihindamisaruannete konfidentsiaalsus: pärast seda, kui komisjon on saanud aruande, et kaitsta oma otsuste tegemist selle kohta, kas uurimise algatamine on põhjendatud, ning pärast digiteenuste määruse kohase uurimise algatamist, et tagada erapooletu ja tõhus menetlus ning nõuetekohane koostöö platvormiga. Komisjon asus ka seisukohale, et see hõlmab aega pärast riskihindamise aruande avaldamist asjaomase platvormi poolt.

45. Kokkuvõttes väitis komisjon, et aruande avalikustamine mis tahes etapis i) hoiaks kõrvale digiteenuste õigusaktis sätestatud läbipaistvusaruandluse süsteemist, ii) ohustaks tema digiteenuste õigusaktiga seotud uurimiste eesmärki ja iii) hoiaks kõrvale konkreetsest toimikule juurdepääsust ja digiteenuste õigusaktis sätestatud konfidentsiaalsuseeskirjadest. Komisjon märkis ka, et digiteenuste määruse põhjenduse 85 kohaselt „[eeldatakse], et hilisemad riskihindamised tuginevad üksteisele ja näitavad kindlakstehtud riskide arengut“.

46. Lisaks väitis komisjon, et riskihindamise aruande avalikustamine kahjustaks digiteenuste määruse artikli 37 kohase auditi eesmärki, sealhulgas selle järelmeetmeid. Ta väitis, et „avalikud reaktsioonid riskihindamisaruannetele võivad häirida nende audiitorite tööd, kes peavad neid auditeerimise käigus analüüsima, samuti teenuseosutajate võimalust rakendada auditisoovitusi või alternatiivseid meetmeid võimaliku mittevastavuse kõrvaldamiseks“, nagu on märgitud auditiaruandes.

47. Lõpuks märkis komisjon, et tema eeskirjad [20] selle kohta, kuidas ta rakendab määrust 1049/2001, „tunnustavad”, et avalikustamata jätmise üldist eeldust kohaldatakse dokumentide suhtes, mis on osa digiteenuste õigusakti menetlustest.

48. Ombudsmani jagatud küsimuste kohta märkis komisjon, et üldiselt jälgib ta riskihindamisaruannete õigeaegset avaldamist väga suurte digiplatvormide pakkujate poolt ning hindab nende tehtud redigeerimisi ja „põhjendusi“, milles nad peavad redigeerimist põhjendama. Komisjon leidis ka, et redigeerimised, mida platvormid võivad digiteenuste määruse kohaste riskihindamisaruannete avalikus versioonis teha, kajastaksid määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud läbipaistvuse erandeid.

49. Pärast komisjoni vastust andis ombudsman kaebuse esitajale võimaluse esitada märkusi, sealhulgas oma esialgsete seisukohtade kohta.

50. Vastuseks märkis kaebuse esitaja, et komisjon on sõnaselgelt tunnistanud eriti olulist avalikku huvi teada saada, kuidas teenuseosutajad süsteemseid riske tuvastavad ja maandavad, ning et seda tuleks pidada avalikustamisega seotud ülekaalukaks avalikuks huviks.

51. Kaebuse esitaja kordas ka oma seisukohta, et digiteenuste õigusakt erineb ELi konkurentsieeskirjadest, ning märkis, et avalikustamata jätmise üldise eelduse kohaldamine tähendaks, et riskihindamisaruanded muutuvad üldsusele kättesaadavaks alles märkimisväärse viivitusega.

52. Lisaks väitis kaebuse esitaja, et komisjon näis kohaldavat digiteenuste õigusakti, ilma et ta oleks jõustanud määruse 1049/2001 kohast õigust tutvuda ELi dokumentidega.

53. Lõpuks märkis kaebuse esitaja, et komisjon näis olevat valmis hindama suurte digiplatvormide pakkujate tehtud redigeerimisi alles pärast seda, kui nad on avaldanud oma riskihindamise aruande. Kaebuse esitaja arvates ei oleks see läbipaistvuse tagamiseks piisav.

Ombudsmani hinnang pärast komisjoni vastust esialgsetele seisukohtadele

54. Digiteenuste määrusega on kehtestatud spetsiaalne läbipaistvuskord riskihindamiste jaoks, mida väga suured digiplatvormid peavad igal aastal tegema.

55. Täpsemalt nõutakse digiteenuste õigusaktis, et määratud platvormid avaldaksid oma riskihindamisaruande hiljemalt kolm kuud pärast iga-aastase sõltumatu auditi lõpuleviimist selle kohta, kas asjaomane platvorm täidab digiteenuste õigusaktist tulenevaid kohustusi.[21] Need digiteenuste õigusakti ennetavat läbipaistvust käsitlevad sätted tuleb viia kooskõlla määrusega 1049/2001 kehtestatud reageeriva läbipaistvuse korraga, mida kohaldatakse juhul, kui komisjon saab taotluse üldsuse juurdepääsuks digiteenuste õigusakti alusel koostatud riskihindamisaruannetele. Kumbki õigusraamistik ei ole teise suhtes ülimuslik.

56. Määruse (EÜ) nr 1049/2001 kohaselt peavad ELi institutsioonid põhimõtteliselt iga taotletud dokumendi sisu konkreetselt ja individuaalselt hindama, et otsustada, kas anda üldsusele täielik või osaline juurdepääs [22]. 

57. Erandina sellest reeglist on ELi kohtud tunnistanud, et ELi institutsioonid võivad kohaldada üldist avalikustamata jätmise eeldust teatavat liiki dokumentide suhtes, mille puhul kehtivad ilmselgelt sarnased kaalutlused selle kohta, miks neid ei saa avalikustada. Sellisel juhul ei pea asjaomane institutsioon uurima taotletud dokumentide konkreetset sisu.

58. See kohtupraktika hõlmab näiteks riigiabi läbivaatamist käsitlevas komisjoni haldustoimikus [23] sisalduvaid dokumente, komisjoni ja teatist esitavate osaliste või kolmandate isikute vahel ühinemiste kontrolli menetluste raames vahetatud dokumente,[24] rikkumismenetluse käimasoleva kohtueelse etapiga [25] seotud dokumente ning Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) käimasolevate juurdlustega [26] seotud dokumente.

59. Nende menetluste ühine joon on see, et neid reguleerivad valdkondlikud eeskirjad ei näe ette kolmandate isikute õigust tutvuda komisjoni vastava haldustoimikuga. Lisaks on komisjon seotud konfidentsiaalsusega. Seega on asjaomaste valdkondlike õigusraamistike eesmärk eelkõige tagada ametisaladuse austamine asjaomastes menetlustes. Nende eesmärk on seega väga erinev määruse 1049/2001 eesmärgist, milleks on tagada muu hulgas liidu haldusasutuste otsuste tegemise võimalikult suur läbipaistvus. Seetõttu leidsid kohtud, et kui üldsusel oleks nendes kohtuasjades juurdepääs komisjoni haldustoimikule (määruse 1049/2001 alusel), seaks see kahtluse alla nende eeskirjadega kehtestatud süsteemi ja kahjustaks seega nende uurimiste eesmärki ennast (ja mõnel juhul ka ärihuve).

60. Komisjon väitis, et digiteenuste määrusega kehtestatud läbipaistvuskord on sama piiravat laadi ning et seetõttu on avalikustamata jätmise üldisi eeldusi käsitlev kohtupraktika analoogia alusel kohaldatav digiteenuste määruse alusel koostatud riskihindamisaruannete suhtes. Täpsemalt väitis komisjon, et asjaolu, et digiteenuste määruse kohaselt on „asjaomastel isikutel“ õigus [27] tutvuda tema uurimistoimikuga, tähendab, et laiem üldsus on sellisest juurdepääsust ilma jäetud. Lisaks eeldavad väga suurte digiplatvormide pakkujad ametisaladuse hoidmise nõude [28] alusel õigustatult, et komisjon ei avalikusta teavet, mida nad temaga jagavad. Komisjon viitas ka võimalusele, et platvormid võivad enne riskihindamisaruannete avaldamist teatavat teavet [29] redigeerida.

61. Ombudsman jääb oma seisukoha juurde, et eeskirjad, mida kohaldatakse väga suurte digiplatvormide poolt digiteenuste määruse alusel koostatud riskihindamisaruannete suhtes, erinevad märkimisväärselt asjaoludest, mille puhul ELi kohtud on tunnustanud võimalust kasutada üldist avalikustamata jätmise eeldust.

62. Üldiselt, vastupidiselt valdkondlikele õigusraamistikele, mille suhtes ELi kohtud on tunnistanud, et üldist eeldust võib kohaldada, rõhutab digiteenuste määrus internetipõhiste teenuste läbipaistvuse ja vastutuse tähtsust. Väga suurte digiplatvormide puhul tunnistatakse digiteenuste määruses, et nende erilise rolli ja ulatuse tõttu on vaja suuremat läbipaistvust ja avalikku kontrolli.[30] Nende eesmärkide saavutamiseks peavad spetsiaalsed platvormid avalikustama märkimisväärse hulga teavet, sealhulgas teavet, mida võib pidada tundlikuks äriteabeks, näiteks nende igakuiste teenusesaajate arvu igas liikmesriigis [31].

63. Samamoodi peavad määratud digiplatvormid avaldama oma iga-aastase riskihindamisaruande ja tegema seda hiljemalt kolm kuud pärast sõltumatu auditi lõpuleviimist.[32] Eelkõige tuleb see avaldada olenemata sellest, kas komisjon on algatanud uurimise selle kohta, kas asjaomane platvorm täidab digiteenuste õigusaktist tulenevaid kohustusi, kas selline uurimine on pooleli või kas komisjon ei ole veel teinud otsust uurimise võimaliku algatamise kohta.

64. Nagu käesolev juhtum näitab, ei ole ebatõenäoline, et riskihindamise aruande avaldamiseks ette nähtud tähtaeg möödub enne, kui komisjon saab oma uurimise lõpule viia. Näib, et enamikul juhtudel, kui komisjon otsustab algatada uurimise, avalikustatakse riskihindamisaruanne (selle redigeeritud versioon) enne uurimise algatamist või siis, kui uurimine on veel pooleli. Teisisõnu näib seadusandja olevat leidnud, et komisjoni jõustamisalaste jõupingutuste kaitse ei piira riskihindamisaruannete läbipaistvust ja avalikku kontrolli.

65. Ombudsman tunnistab, et digiteenuste õigusakt võimaldab teatavat teavet, sealhulgas tundlikku äriteavet, mitte avaldada, kui määratud platvorm avaldab oma riskihindamisaruande. Võttes aga arvesse, et aruanne tuleb mingil hetkel avalikustada, ei ole mõistlik arvata, et riskihindamisaruanded sisaldaksid tundlikku äriteavet kogu. Digiteenuste määruse asjakohaste sätete sõnastuses ei ole midagi, mis sellist tõlgendust toetaks. Samal põhjusel ei saa platvormid õiguspäraselt eeldada, et nende riskihindamisaruanded on täielikult hõlmatud ametisaladuse põhimõttega.

66. Seetõttu jääb ombudsman oma seisukoha juurde, et ei ole mõistlik kohaldada digiteenuste määruse alusel koostatud riskihindamisaruannete suhtes üldist mitteavalikustamise eeldust, mis põhineb vajadusel kaitsta digiteenuste määruse kohase uurimise eesmärki ja/või ärihuve.

67. Vastuseks ombudsmani esialgsetele seisukohtadele väitis komisjon lisaks, et vaidlusaluse riskihindamise aruande avalikustamine kinnitava otsuse tegemise ajal oleks kahjustanud tol ajal käimas olnud sõltumatut auditit selle kohta, kuidas platvorm täidab digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi.

68. Selle juhtumi auditiaruanne valmis 2024. aasta augustis. Seega, kui komisjon võttis 2024. aasta juunis vastu kinnitava otsuse kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse kohta, oli audit veel pooleli.

69. Digiteenuste määruse artikli 42 lõike 4 kohaselt võivad väga suured digiplatvormid siiski otsustada avaldada oma riskihindamisaruande enne sõltumatu auditi lõpuleviimist. Asjaomase sätte kohaselt tuleb riskihindamisaruanne avaldada hiljemalt kolm kuud pärast auditi lõpuleviimist. See ei keela aruande varasemat avaldamist.

70. Kuigi seadusandja sidus seega riskihindamise aruande ennetava avaldamise ajakava sõltumatu auditi lõpuleviimisega, ei tähenda see, et määruse 1049/2001 kohased üldsuse juurdepääsu taotlused tuleb tingimata enne seda kuupäeva tagasi lükata, mistõttu kohaldatakse üldist mitteavalikustamise eeldust. Kui asjaomane platvorm ei ole riskihindamisaruannet veel ennetavalt avaldanud, peaks komisjon seda dokumendi hindamisel määruse (EÜ) nr 1049/2001 alusel arvesse võtma ning kui ei ole selge, kas üldsuse juurdepääsu võib anda, peaks komisjon konsulteerima platvormiga, et saada teada, kas mõni määruse (EÜ) nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud eranditest võib olla kohaldatav. See annab platvormile ka võimaluse reageerida juurdepääsutaotlusele ja soovi korral avaldada oma riskihindamise aruanne varem, kui ta oleks võinud kavatseda.

71. Seda seisukohta toetavad järgmised tähelepanekud.

72. Esiteks, nagu eespool märgitud, ei takista digiteenuste määruse artikli 42 lõige 4 platvormidel avaldada oma riskihindamisaruandeid enne sõltumatu auditi lõpuleviimist. Tegelikult näib, et viimasel perioodil on mitmed määratud platvormid/otsingumootorid juba avaldanud oma riskihindamisaruanded, kuigi teine sõltumatu audit ei ole veel lõpule viidud.  

73. Teiseks märgib ombudsman, et käesoleval juhul avaldas komisjon [33] enne auditi lõpuleviimist üksikasjaliku teabe oma uurimise kohta selle kohta, kuidas platvorm täidab digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi, sealhulgas konkreetsete küsimuste kohta, mida ta hindab, ja oma esialgsete järelduste kohta nõuete täitmata jätmise kohta. Sellega seoses on raske mõista, kuidas platvormi riskihindamise aruande (osaline) avalikustamine oleks võinud kahjustada sel ajal käimasolevat sõltumatut auditit.

74. Lõpuks märgib ombudsman, et edaspidi peavad määratud platvormid tegema igal aastal riskihindamise. Võttes arvesse aega, mis komisjoni menetlusel ja sõltumatul auditil võib kuluda, võivad ühe platvormi riskihindamisaruanded hõlmata igal aastal sarnaseid teemasid. Üldise eelduse kasutamine võib seega viia olukorrani, kus komisjon ei hinda riskihindamisaruannet määruse 1049/2001 alusel pika aja jooksul, kuigi digiteenuste õigusakti käsitleva uurimise ulatus, mille eesmärki komisjon kavatseb kaitsta, on palju piiratum kui riskihindamisaruande ulatus. Seepärast võib avalikustamata jätmise üldise eelduse kohaldamine takistada väga suurte digiplatvormide läbipaistvust ja avalikku kontrolli, mida seadusandja peab oluliseks. Teisisõnu võib üldise eelduse kasutamine kahjustada digiteenuste määruse üht põhieesmärki, milleks on läbipaistvus.

75. Eespool toodut arvesse võttes leiab ombudsman, et digiteenuste määruse kohaste riskihindamisaruannete suhtes ei ole mõistlik kohaldada üldist avalikustamata jätmise eeldust ning et komisjon oleks pidanud vaidlusalust aruannet eraldi hindama ajal, mil ta vaatas läbi kaebuse esitaja kordustaotluse. Ombudsman kinnitab seega oma esialgset seisukohta, et komisjoni poolt üldise mitteavalikustamise eelduse kasutamine kujutas endast haldusomavoli.

76. Ombudsman märgib, et vahepeal on asjaomane platvorm avalikustanud käesolevas uurimises käsitletava riskihindamisaruande redigeeritud versiooni kooskõlas digiteenuste määruse artikli 42 lõikest 4 tulenevate kohustustega. Seega võib eeldada, et komisjon on juba hinnanud platvormi tehtud redigeerimisi, võttes arvesse digiteenuste määruse artikli 42 lõikes 5 sätestatud erandeid. Sellega seoses julgustatakse ombudsmani tutvuma komisjoni seisukohaga, et redigeerimised, mida määratud platvormid võivad digiteenuste määruse alusel teha, peaksid kajastama määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud üldsuse juurdepääsu erandeid. See näib viitavat sellele, et kõnealune riskihindamisaruanne on vahepeal avalikustatud niivõrd, kuivõrd komisjon leiab, et juurdepääsu võiks anda määruse 1049/2001 alusel. Komisjoni hinnangut selles küsimuses ei ole aga jagatud ja seega ei olnud seda võimalik läbi vaadata.

77. Ombudsman märgib, et kaebuse esitaja on vaidlustanud asjaomase platvormi tehtud redigeerimised ja väitnud, et need näivad ülemäärased. Vaidlusaluse riskihindamise aruande redigeeritud versiooni ennetav avaldamine asjaomase platvormi poolt ei ole seega kaebust lahendanud. Seda silmas pidades peab ombudsman vajalikuks uurimist jätkata ja esitada komisjonile järgmine soovitus: Komisjon peaks asjaomast riskihindamisaruannet konkreetselt ja individuaalselt hindama, et anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs, sealhulgas aruande nendele osadele, mis on asjaomase platvormi avaldatud versioonist välja jäetud. Kui komisjon jõuab järeldusele, et aruande teatavate osadega ei saa tutvuda, peaks ta selgitama, miks konkreetselt ja tegelikult takistatakse nende avalikustamist, võttes arvesse määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid.

78. Lõpuks märgib ombudsman, et komisjoni uued üksikasjalikud eeskirjad [34] määruse 1049/2001 kohaldamiseks, mis on vastu võetud pärast käesolevas asjas tehtud kinnitavat otsust, on praegu Üldkohtus vaidlustatud.[35] Üksikasjalikud eeskirjad näevad ette võimaluse kohaldada üldist mitteavalikustamise eeldust „dokumentide suhtes, mis on osa digiteenuste määruse kohastest menetlustest“. Ombudsman ei võta seisukohta üksikasjalike eeskirjade kui selliste kohta enne, kui kohus ei ole teinud otsust nende eeskirjade õiguspärasuse kohta. Kuna üksikasjalikud eeskirjad peavad igal juhul olema kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1049/2001,[36] jätkab ombudsman komisjoni vastu võetud ja talle teatavaks tehtud kinnitavate üksikotsuste vastavuse hindamist määrusele (EÜ) nr 1049/2001, nagu seda on tõlgendanud ELi kohtud, ning hea halduse põhimõtetele.

Soovitus

Selle kaebuse uurimise põhjal esitab ombudsman komisjonile järgmise soovituse:

Euroopa Komisjon peaks viima läbi kõnealuse riskihindamisaruande konkreetse ja individuaalse hindamise, et anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs, sealhulgas aruande nendele osadele, mis on asjaomase platvormi avaldatud versioonist välja jäetud. Kui komisjon jõuab järeldusele, et aruande teatavate osadega ei saa tutvuda, peaks ta selgitama, miks konkreetselt ja tegelikult takistatakse nende avalikustamist, võttes arvesse määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid.

Komisjoni ja kaebuse esitajat teavitatakse sellest soovitusest. Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikega 2 saadab komisjon üksikasjaliku arvamuse hiljemalt 3. veebruariks 2026.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 3. november 2025

 

[1] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Määrus (EL) 2022/2065, mis käsitleb digiteenuste ühtset turgu (digiteenuste õigusakt): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[3] Digiplatvorme ja internetipõhiseid otsingumootoreid peetakse väga suureks, kui nende teenuse aktiivsete kasutajate keskmine arv kuus Euroopa Liidus on 45 miljonit või rohkem (digiteenuste määruse artikkel 33).

[4] Vt digiteenuste määruse artikkel 34.

[5] Vt digiteenuste määruse artikkel 37.

[6] Vt digiteenuste määruse artikli 42 lõiked 4 ja 5.

[7] Digiteenuste määruse artikli 34 lõike 1 ja artikli 33 lõike 6 teise lõigu kohaselt.

[8] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, komisjoni ja nõukogu dokumentidele: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 esimesele taandele.

[10] Vastavalt digiteenuste määruse artikli 66 lõikele 1. Faili number on DSA.100.100.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Vt joonealune märkus 8.

[13] Komisjon viitas muu hulgas Euroopa Kohtu (suurkoda) 29. juuni 2010. aasta otsusele kohtuasjas C-139/07 P: komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[14] Muu kohtupraktika hulgas viitas komisjon Euroopa Kohtu 27. veebruari 2014. aasta otsusele kohtuasjas C-365/12 P: komisjon vs. EnBW, punkt 81 jj: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[15] Komisjon viitas muu hulgas Üldkohtu 26. mai 2016. aasta otsusele kohtuasjas International Management Group vs. komisjon (T-110/15, punkt 32): https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1645716.

[16] Ombudsmani esialgsete seisukohtade täistekst on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[17] Digiteenuste määruse artikli 42 lõige 5.

[18] Vt: https://transparency.x.com/en/reports/dsa-risk-assessment-report.

[19] Ombudsmani esialgsetele seisukohtadele antud komisjoni vastuse täistekst on kättesaadav aadressil:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[20] Vt komisjoni üksikasjalikud eeskirjad määruse 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) kohaldamiseks: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ANNEX,nõukogu%20seoses%20avalik%20juurdepääs%20%20%20Euroopa%20Parlament%2C%20nõukogu%20ja%20Komisjon%20dokumendid,-arvestades%3A

[21] Digiteenuste määruse artikli 42 lõige 4.

[22] Vt näiteks Esimese Astme Kohtu 13. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas T-2/03: Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon, punkt 69 jj: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[23] Euroopa Kohtu 29. juuni 2010. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267909.

[24] Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 28. juuni 2012, komisjon vs. Agrofert, C-477/10 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124461&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267626.

[25] Euroopa Kohtu 14. novembri 2013. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-514/11 P ja C-605/11 P: LPN vs. komisjon: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8482072.

[26] Üldkohtu 1. septembri 2021. aasta otsus kohtuasjas Homoki vs. komisjon, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6145602.

[27] Digiteenuste määruse artikli 79 lõige 4.

[28] Digiteenuste määruse artikkel 84.

[29] Digiteenuste määruse artikli 42 lõige 5.

[30] Vt näiteks digiteenuste määruse põhjendused 65 ja 100.

[31] Vt digiteenuste määruse artikli 42 lõige 3.

[32] Digiteenuste määruse artikli 42 lõige 4.

[33] 18. detsembril 2023 teavitas komisjon üldsust uurimise algatamisest, vt: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6709. 12. juulil 2024 avalikustas komisjon oma esimesed esialgsed järeldused, vt https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3761.

[34] Vt eespool 20. joonealune märkus.

[35] Kohtuasi T-146/25, De Capitani jt vs. komisjon: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T ja kohtuasi T-641/25, ClientEarth vs. komisjon: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-641/25&jur=T.

[36] Kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 15 lõikega 3, mille kohaselt peab iga institutsioon, organ või asutus „töötama oma kodukorras välja erisätted juurdepääsu kohta oma dokumentidele kooskõlas teises lõigus osutatud määrustega”. Üldkohus leidis, et komisjoni vastu võetud kodukord (liidetud kohtuasjad T-371/20 ja T-554/20, Pollinis vs. komisjon, punkt 93) või nõukogu vastu võetud järeldused (kohtuasi T-255/24, Nouwen vs. nõukogu, punkt 103) peavad olema kooskõlas määrusega 1049/2001. Viimati nimetatud kohtuasjas leidis Euroopa Kohus, et „[m]äärusest nr 1049/2001 liidu institutsioonile tulenevate kohustuste ulatus, nagu seda on tõlgendanud liidu kohtud, ei saa sõltuda selliste õigusaktide sisust nagu nõukogu järeldused, mille asjaomane institutsioon ise on vastu võtnud“.