Koostatud vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6 ^[1]

Uurimine algatati kaebuse alusel, mille esitas Itaalia kodanik, kes soovis saada Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametilt (Frontex) dokumendi itaaliakeelset versiooni. Ombudsman leidis, et tema uurimine peaks keskenduma Frontexi keelepoliitikale välissuhtluses.

Ombudsman soovitab Frontexil teha ametit käsitlev üldine teave oma veebisaidil kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes. Samuti soovitab ta Frontexil avaldada oma keelepoliitika oma veebisaidil kõigis ELi ametlikes keeltes.

Kaebuse taust

1. 2017. aasta  märtsis palus Itaalia kodanik kaebuse esitaja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametil (edaspidi „Frontex“) teha itaalia keeles kättesaadavaks dokument pealkirjaga „Riskianalüüs 2017. aasta kohta“(dokument avaldati inglise keeles Frontexi veebisaidil ^[2]). Samuti palus ta, et Frontexi veebisaidi avaleht ja teave ameti keelepoliitika kohta tehtaks kättesaadavaks itaalia keeles ^[3].

2. Oma 18. aprilli 2017. aasta vastuses märkis Frontex, et tal ei ole taotletud dokumendi itaaliakeelset versiooni. Ta juhtis tähelepanu sellele, et Frontexi töökeel on inglise keel. Seega koostab ta tavaliselt dokumente selles keeles. Frontex märkis siiski, et mõnedel tema veebisaidil kättesaadavatel videotel on itaaliakeelsed subtiitrid. Ta lisas, et töötab selle nimel, et anda Frontexi kohta üldist teavet viies ELi ametlikus keeles, sealhulgas itaalia keeles.

3. Kaebuse esitaja märkis oma 22. aprilli 2017. aasta vastuses, et dokumendi avaldamine inglise keeles kujutab endast diskrimineerimist Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 21 tähenduses. Ta taotles ka juurdepääsu otsusele, milles sätestatakse, et Frontexi töökeel on inglise keel. Ta rõhutas, et see otsus tuleb teha kättesaadavaks itaalia keeles.

4. Oma 26. aprilli 2017. aasta vastuses märkis Frontex taas, et tal ei ole 2017. aasta riskianalüüsi itaaliakeelset versiooni. Samuti teatas ta kaebuse esitajale, et tegevdirektori otsus nr 2014/86 keelte sisekasutuse kohta ^[4] ei ole itaalia keeles kättesaadav. Frontex edastas talle ingliskeelse versiooni.

5.  Kuna kaebuse esitaja ei olnud Frontexi vastusega rahul, esitas ta ombudsmanile kaebuse.

Uurimine

6. Uurimise algatamisel märkis ombudsman, et ELi institutsioonide keelepoliitika peab olema mõistlik ja objektiivselt põhjendatud. Lisaks tuleks ELi institutsioonide keelepoliitika avaldada veebis kõigis ELi ametlikes keeltes. Sellega seoses märkis ta, et Frontexi keelepoliitika ei ole veebis kättesaadav. Ta märkis ka, et 2013. aasta septembris võttis Frontex ombudsmani varasema uurimise [5] raames kohustuse teha 2014. aasta esimestel kuudel oma veebisaidil kättesaadavaks üldine teave oma volituste ja tegevuse kohta prantsuse, saksa, hispaania, itaalia, kreeka ja poola keeles ning teha kõik endast olenev, et laiendada 2014. aasta lõpuks keelte loetelu kõigile 24 ELi ametlikule keelele. Ombudsman palus Frontexil i) selgitada oma keelepoliitika sisu ja selle aluseks olevaid põhjuseid; ning ii) selgitada, miks ta ei ole täitnud oma varasemaid kohustusi ombudsmani ees.

7. Uurimise käigus sai ombudsman Frontexi vastuse ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks Frontexi vastusele. Ombudsmani soovitustes võetakse arvesse poolte esitatud argumente ja seisukohti.

FRONTEX´si keelepoliitika ja tema varasemad kohustused ombudsmani ees teha üldine teave oma veebisaidil kättesaadavaks mitmes keeles

Ombudsmanile esitatud argumendid

8.  Frontex teatas, et vastavalt oma asutamismääruse ^[6] artikli 73 lõikele 1 kohaldab ta mitmekeelsust käsitleva määruse 1/1958 ^[7] sätteid ning peab kõiki ELi ametlikke keeli oma ametlikeks keelteks. Ta väitis, et ta tegutses kooskõlas määruse nr 1/1958 artikliga 6, kui ta võttis vastu otsuse nr 2014/86 keelte sisekasutuse kohta, milles on sätestatud, milliseid keeli konkreetsetel juhtudel kasutatakse. Selles otsuses on sätestatud, et Frontexi ainus töökeel on inglise keel. Seda õigustavad tõhususe ja kulutasuvuse eesmärgid. Frontexi sõnul on see tava, mida jagavad ka teised ELi asutused.

9. Frontex teatas, et ta koostab kõik dokumendid inglise keeles, kuna see võimaldab kiiret sisemist otsuste tegemist. Ta lisas, et operatiivtegevust teostavad piirivalveametnikud inglise keeles. Seoses kaebuse esitaja nõutud riskianalüüsi aruandega väitis Frontex, et kuna tema tegevus on luurepõhine, võimaldab tehtud riskianalüüs ametil teha otsuseid operatiiv- ja suutlikkuse suurendamise meetmete kavandamiseks, et ennetada piiriülest kuritegevust ja ebaseaduslikku rännet ELi ja selle vastu võidelda ning aidata kaasa elude päästmisele. Frontex leidis, et taotletud dokumendi tõlkimine teistesse keeltesse ei vastaks sellele eesmärgile.

10. Lisaks väitis Frontex, et tema ülesanne on abistada ELi liikmesriikide õiguskaitseametnikke liidu ᾽s välispiiride haldamisel. Ta märkis, et inglise keel on õhu- ja merekeskkonnas kohustuslik suhtluskeel. Seega on kõik Frontexi koordineeritud operatiivtegevusega seotud teatised ja asjakohased dokumendid inglise keeles.

11. Frontex juhtis tähelepanu ka asjaolule, et kaebuse vorm, mille ta on kaebuste lahendamise mehhanismi raames kaebuse esitajatele kättesaadavaks teinud, on kättesaadav inglise, araabia, prantsuse, paštu, tigrinja ja urdu ^{keeles [8].} Frontex leidis, et see on selge tõend selle kohta, et Frontex ᾽si keelepoliitika on võimaluse korral ambitsioonikas.

12. Frontexi veebisaidil kättesaadava teabe kohta ütles amet, et ta on endiselt pühendunud sellele, et teha üldine teave oma volituste ja tegevuse kohta kättesaadavaks muudes keeltes kui inglise keel.

13. Ta väitis siiski, et „korduv rändekriis aastatel 2014–2016 ja praegune julgeolekukriis [...] on tähendanud prioriteetide muutmist ja kohandamist pidevalt muutuvate vajadustega viimastel aastatel. Operatiivmeetmeid ELi liikmesriikide toetamiseks peeti vältimatult kõige olulisemaks, samas kui muud lahendamata küsimused, nagu veebisaidi osade tõlkimine, tuli edasi lükata.“

14. Frontex lisas, et tegemist on ümberkujundatava ametiga. Aastate jooksul on toimunud suured muutused mitte ainult ameti ülesannetes, personalis ja organisatsioonilises struktuuris, vaid ka volitustes. Need muudatused mõjutasid omakorda ameti veebisaidi sisu.

15. Neid muudatusi silmas pidades teatas Frontex, et ta töötab praegu oma veebisaidi muudetud versiooni kallal, mis peaks muutma ameti üldsusele kättesaadavamaks, kuna sealt on lihtsam teavet saada. Uus veebisait sisaldab ka Frontexi keelepoliitikat. Frontex väitis, et kui veebisaidi läbivaatamine on lõpule viidud, on üldine teave ameti volituste ja tegevuse kohta kättesaadav prantsuse, saksa, itaalia, hispaania ja poola keeles. Esimesed neli keelt valiti välja nende levimuse tõttu Frontexi haldusnõukogu menetlustes, hilisemas operatiivtöös ja ELis üldiselt. Valiti poola keel, sest see on selle liikmesriigi keel, kus Frontex asub. Amet lisas, et uuel veebisaidil tehakse kättesaadavaks ka lühianimatsioonid ja informatiivsed videod, mis sisaldavad subtiitreid viies keeles.

16. Eespool öeldut silmas pidades väitis amet, et ta võtab omaks keelelise mitmekesisuse ja on võtnud endale kohustuse astuda selles suunas praktilisi samme.

17. Kaebuse esitaja leidis, et Frontexi vastus ei olnud rahuldav. Ta märkis, et mainides veebisaidi käimasolevat läbivaatamist, ei täpsustanud Frontex kuupäeva, millal see uus veebisait on kättesaadav. Lisaks oli Frontex juba varem näidanud, et ta ei ole täitnud ombudsmani ees võetud kohustusi.  

18. Kaebuse esitaja väitis ka, et ta on keelelise diskrimineerimise ohver, kuna Frontex takistab teda taotletud dokumendi sisust teavitamast. See seab ta ebasoodsasse olukorda võrreldes ELi kodanikega, kes inglise keelt mõistavad. Kaebuse esitaja sõnul ei ole Frontexi argumendil, et taotletud dokumendi tõlkimine teistesse keeltesse ei võimaldaks ametil täita oma eesmärki ennetada piiriülest kuritegevust ja ebaseaduslikku rännet ELi ja võidelda nende vastu ning aidata päästa elusid, mitte ainult õiguslikku alust, vaid see on ka äärmiselt solvav.

Ombudsmani hinnang, mille alusel esitati soovitus

19. Tuleb eristada Frontexi sisemist keelepoliitikat, mis sisaldub peamiselt otsuses 2014/86 keelte sisekasutuse kohta, ja Frontexi välist keelepoliitikat, st keeli, mida kasutatakse Frontexi suhtluses üldsusega, eelkõige tema veebisaidil.

Sisemine keelepoliitika

20. Otsuse 2014/86 , põhjendustes 3 ja 4 on märgitud:

Frontexi määruse artikli 27 lõikega 2 kohustatakse agentuuri avaldama üldaruanne ja tööprogramm kõigis ELi ametlikes keeltes. Seetõttu on a contrario Frontexi otsustada, milliseid keeli muudel erijuhtudel kasutatakse.

(4) Tõhusus ja kulutasuvus on Frontexi jätkuvad eesmärgid, mis õigustab inglise keele kasutamist ameti ainsa töökeelena.“

21. Ombudsman märgib, et Frontex põhjendas oma vastuses täiendavalt oma otsust kasutada ainsa töökeelena inglise keelt (peamiselt vajadust kiire sisemise otsustusprotsessi järele ja asjaolu, et operatiivtegevus toimub inglise keeles). Ombudsman on seisukohal, et Frontex on oma sisemist keelepoliitikat mõistlikult ja objektiivselt põhjendanud. Ta on seisukohal, et Frontexi sisemise keelepoliitikaga püütakse leida õige tasakaal ELi kodanike huvi vahel olla teadlik Frontexi iga-aastasest tegevusest ning üldsuse huvi vahel kasutada piiratud ressursse tõhusalt ja säilitada tõhusus. Arvestades Frontexi ülesandeid ja missiooni, mis nõuavad kiiret otsustamist ja tegutsemist, on mõistlik ja proportsionaalne, et Frontexi ametlike dokumentide puhul on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadavad ainult üldaruanded ja tööprogrammid. Frontexi valikut ei saa seega pidada diskrimineerivaks.

2017. aasta riskianalüüs

22. Ombudsman märgib seoses käesoleva kaebuse aluseks oleva dokumendiga, st 2017. aasta riskianalüüsiga, et Frontexi väljaande „Ühtne integreeritud riskianalüüsi mudel“^[9] kohaselt on riskianalüüsi eesmärk „anda teavet ja analüüse, mis võimaldavad teha otsuseid selle kohta, kuidas vähendada ja leevendada riske, kui ressursid ja suutlikkus on piiratud. ..., võimaldades otsustajatel teha teadlikke otsuseid, aitab riskianalüüs kõrvaldada suurimaid erinevusi riski ja suutlikkuse vahel” (rõhuasetus lisatud). Lisaks on 2017. aasta riskianalüüsis väljaande leheküljel 2 märgitud, et „Frontexi riskianalüüs peaks olema kesksel kohal ja moodustama usaldusväärse aluse Frontexi operatiivtegevusele“^[10].

23. Dokumendis antakse ülevaade olukorrast, pannes rõhku tuvastatud rändesuundumustele ja järelevalvetegevusele, ning kasutatakse ebaseadusliku rände usaldusväärseid näitajaid. Selles esitatakse ka välispiiride julgeolekut ja/või sisejulgeolekut mõjutavate peamiste riskide analüüs. Selle eesmärk on anda ülevaade, mis aitab teha teadlikke otsuseid nii Euroopa ühiste investeeringute kui ka kooskõlastatud meetmete kohta, et parandada välispiiride haldamist ja kaitsta liidu sisejulgeolekut. Seega on 2017. aasta riskianalüüs suunatud peamiselt konkreetsele professionaalsele sihtrühmale: otsustajad. Selle esitlus ja kujundus, kasutatud keel ja asjaolu, et 2017. aasta riskianalüüsi teema pakub laiemale üldsusele huvi, viivad siiski järelduseni, et sihtauditooriumi hulka kuulub ka üldsus.

24. Ombudsman juhib tähelepanu sellele, et määruses nr 1/1958 mitmekeelsuse kohta ega üheski muus õigusaktis ei ole õiguslikku nõuet, mis kohustaks Frontexit tegema sellise dokumendi, nagu on kõne all käesolevas asjas, kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes. Kui aga dokument on suunatud ka üldsusele, peaks Frontex kaaluma selle kättesaadavaks tegemist rohkemates keeltes.

25. Ombudsman on täiesti teadlik, et võib esineda eelarvepiiranguid, mis takistavad avaldamist rohkemates keeltes, ning et õige tasakaalu leidmine selles valdkonnas on keeruline. Ombudsman kaalub praegu, milline võiks olla tema panus ELi keelte kasutamisse kõigis ELi institutsioonides ja asutustes, võttes arvesse, kui oluline on ühitada ELi kodanike keeleõigused ning ELi institutsioonide ja asutuste sellega seotud kohustused vajadusega tagada haldustõhusus ja kaitsta ELi eelarvet. Neil asjaoludel ei uuri ta täiendavalt küsimust, kas 2017. aasta riskianalüüs tuleks teha kättesaadavaks teistes keeltes.

Väliskeelepoliitika

26. Määruse nr 1/1958 (mitmekeelsuse kohta) [11] artikkel 6, milles on sätestatud, et institutsioonid „võivad oma kodukorras sätestada, milliseid keeli konkreetsetel juhtudel kasutatakse”, ei õigusta tingimata väga piiravat välist keelepoliitikat.

27. Frontexi veebisaidil ei anta teavet Frontexi keelealase välispoliitika kohta. Mis puudutab kodulehel eri keeltes kättesaadavat teavet, siis on kahetsusväärne, et hoolimata ameti varasemast uurimisest,^[12] mis käsitles muu hulgas Frontex᾽se keelepoliitikat oma veebisaidil, ei ole olukord paranenud. Ombudsmanile ei ole selge, kas Frontexil on tegelikult olemas välissuhtluses kasutatavate keelte poliitika.

28. Kuigi Frontex võttis endale (10. septembri 2013. aasta kirjas ombudsmanile) kohustuse teha oma veebisaidil 2014. aasta esimeste kuude jooksul kättesaadavaks üldine teave ameti kohta prantsuse, saksa, hispaania, itaalia, kreeka ja poola keeles ning teha kõik endast olenev, et laiendada keelte loetelu 2014. aasta lõpuks kõigile 24 ELi ametlikule keelele, ei ole Frontex suutnud peaaegu viie aasta jooksul teha seda, mida ta oli algselt mõne kuu jooksul eeldanud.

29.  Ombudsman märgib, et on tõsi, et pärast rändekriisi toimus Frontexis põhjalik ümberkujundamine. Samas on tõsi ka see, et alates 2013. aasta kirjast näis olevat mõeldav tõlkida lühikese aja jooksul kõikidesse ELi ametlikesse keeltesse [13] üksnes Frontexi veebisaidi avaleht. On kahetsusväärne, et nii palju aastaid pärast ombudsmani ees võetud kohustust ei ole Frontex isegi lisanud oma veebisaidile teadet, milles ta vabandaks, et tema veebisait ei ole teistes ELi keeltes kättesaadav.

30. Ombudsman tuletab Frontexile meelde oma eelkäija selgitust Frontexile kodulehe rolli kohta, mis on järgmine: „ tervitada kõiki ELi kodanikke nende emakeeles ja anda neile teada, millised sektsioonid või dokumendid on kättesaadavad kõigis ELi keeltes ja millistega saab tutvuda ainult valitud keeltes. Seda keelte valikut võiks lisaks selgitada Frontexi keelepoliitikaga kodulehel, võimaldades seega kodanikel vajaduse korral mõista põhjuseid, miks konkreetsed dokumendid on kättesaadavad ainult teatavates keeltes...”^[14].

31. Ombudsman väljendab heameelt jõupingutuste üle, mida on tehtud seoses Frontexi kaebuse vormi (mida kasutatakse kaebuste lahendamise mehhanismi raames) kättesaadavusega kõige levinumates keeltes, mida pagulased ja varjupaigataotlejad räägivad. Siiski on oluline, et ELi kodanikele antaks agentuuri veebisaidil üldist teavet Frontexi kohta nende emakeeles. Ombudsmanil on hea meel märkida, et veebisaidil tehakse olulisi muudatusi, kuid oleks parem, kui Frontex teataks kuupäeva, milleks veebisaidi läbivaatamine peaks olema lõpule viidud.

32. Eespool toodut arvesse võttes leiab ombudsman, et Frontexi suutmatus täita 2013. aastal võetud kohustusi kujutab endast haldusomavoli. Seetõttu esitab ta vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6 allpool vastava soovituse.

33. Nagu ombudsman uurimise algatamisel märkis, tuleks ELi institutsioonide keelepoliitika avaldada veebis kõigis ELi ametlikes keeltes. Ombudsman võtab teadmiseks Frontexi avalduse, et uus veebisait sisaldab Frontexi keelepoliitikat. Ei ole selge, kas tegemist on viitega komisjoni välissuhtluse poliitikale, millal see toimub ja kas keelepoliitika kavatsetakse avaldada ainult inglise keeles. Igal juhul leiab ombudsman, et asjaolu, et Frontexi keelealane välispoliitika ei ole praegu avalikult kättesaadav kõigis ELi ametlikes keeltes, kujutab endast haldusomavoli. Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikega 6 esitab ta allpool vastava soovituse.

34. Olenevalt Frontexi vastusest soovitustele võib ombudsman otsustada teavitada sellest küsimusest Euroopa Parlamenti.

Soovitused

Selle kaebuse uurimise põhjal esitab ombudsman Frontexile järgmised soovitused:

Frontex peaks viivitamata avaldama oma väliskeelepoliitika oma veebisaidil kõigis ELi ametlikes keeltes. Kui sellist poliitikat ei ole veel välja töötatud, peaks Frontex selle viivitamata välja töötama.

Frontex peaks tegema ametit käsitleva üldise teabe oma veebisaidil kättesaadavaks kõigis ELi ametlikes keeltes niipea, kui veebisaidi läbivaatamine on lõpule viidud, ning teavitama ombudsmani kuupäevast, milleks läbivaatamine eeldatavasti lõpule viiakse.

Frontexit ja kaebuse esitajat teavitatakse nendest soovitustest. Vastavalt Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikele 6 saadab Frontex üksikasjaliku arvamuse kolme kuu jooksul alates käesolevate soovituste kuupäevast.

 

Emily OʹReilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 23. juuli 2018

 

[1] Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (94/262/ESTÜ, EÜ, Euratom), EÜT 1994, L 113, lk 15.

[2] https://frontex.europa.eu/publications/?pq=&year=2017&category=riskanalysis

[3] Kaebuse esitaja tugines eelkõige Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklile 21, kuid viitas ka harta artiklitele 22, 41 ja 42 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määruse (EL) 2016/1624 (mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet ning millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) 2016/399 ning tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 863/2007, nõukogu määrus (EÜ) nr 2007/2004 ning nõukogu otsus 2005/267/EÜ) (ELT 2016, L 251, lk 1) artiklile 74.

[4] Tegevdirektori 17. detsembri 2014. aasta otsus nr 2014/86 keelte sisekasutuse kohta.

[5] Euroopa Ombudsmani otsus, millega lõpetatakse omaalgatuslik uurimine OI/13/2012/MHZ (Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuuri (Frontex) külastamine), kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/51885/html.bookmark

[6] 14. septembri 2016. aasta määrus (EL) 2016/1624, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet (ELT 2016, L 251, lk 1).

[7] aprilli 1958. aasta määrus nr 1, millega määratakse kindlaks Euroopa Majandusühenduses kasutatavad keeled, EÜT 17, 6.10. 958, lk 385.

[8] Ombudsman juhib tähelepanu sellele, et alates Frontexi vastuse saatmisest on kaebuse vorm kättesaadav ka albaania, vene, serbia ja hispaania keeles. See teave esitati ombudsmanile 2017. aasta kolmanda kvartali/MDC päringu raames.

[9] Kättesaadav aadressil: https://europa.eu/capacity4dev/ibm-eap/document/71-common-integrated-risk-analysis-model-ciram-comprehensive-update

[10] 2017. aasta riskianalüüsi lk 11 kirjeldatakse Frontexi operatiivtegevust kui tegevust, mille eesmärk on „tugevdada piirijulgeolekut, koordineerides liikmesriikide tegevust seoses ELi meetmete rakendamisega välispiiride haldamisel. Kaalutlusõigusega seotud tegevuse koordineerimine aitab kaasa liikmesriikide vahendite tõhusamale jaotamisele ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala paremale kaitsele. Sellega seoses käsitletakse 2017. aasta riskianalüüsis Frontexi operatiivtegevuse ulatust ning eelkõige ebaseaduslikku rännet ELi ja Schengeni lepinguga ühinenud riikide välispiiridel.“

[11] Ombudsman juhib tähelepanu sellele, et Frontex peab kasutama oma kaalutlusõigust selle üle otsustamisel, milliseid keeli erijuhtudel kasutatakse, tema suhtes kohaldatavate eeskirjade ja põhimõtetega kehtestatud piirides.

[12] Omaalgatuslik uurimine OI/13/2012 MHZ, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/5079/html.bookmark

[13] Vt eespool nimetatud omaalgatusliku uurimise OI/13/2012 MHZ lõpetamise otsuse punkt 13.

[14] Vt eespool nimetatud omaalgatusliku uurimise OI/13/2012 MHZ lõpetamise otsuse punkt 12.