1. Kommenteeritud kokkuvõte

Üks ELi dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate eeskirjade aluspõhimõtteid on see, et taotlusi tuleks menetleda viivitamata. Teavet võidakse nõuda kiiresti ja see võib viivituste korral kaotada oma asjakohasuse taotleja jaoks. Ka ombudsman soovis tagada, et tema büroo tegeleks selle valdkonna kaebustega võimalikult kiiresti. Seetõttu võttis ta 2018. aasta veebruaris kasutusele kiirmenetluse üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste käsitlemiseks.

Kolm aastat hiljem on käesoleva läbivaatamise eesmärk hinnata, kuidas menetlus praktikas toimib. Peamised tulemused on positiivsed: ombudsmani büroo tegeleb nüüd üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebustega palju kiiremini – üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste käsitlemise keskmine aeg on nüüd üks kolmandik sellest, mis oli enne menetluse kehtestamist.

On raske öelda, kas see kiirem protsess on toonud kaasa ombudsmanile selle aja jooksul laekunud üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste arvu kahekordistumise, kuid igal juhul on see positiivne areng.

Kahe kolmandiku kiirmenetluse juhtumite puhul on ombudsmanile sisulise hindamise läbiviimiseks ette nähtud soovituslik 40 tööpäeva pikkune ajakava keeruline. See tuleneb osaliselt kohati ülekoormatud ressurssidest ja osaliselt institutsioonide aeglasest reageerimisest. Võib-olla tasub kaaluda, kas seda soovituslikku ajakava tuleks pikendada, et pakkuda kaebuse esitajatele suuremat kindlust, vältides samal ajal sellise pikendamise kasutamist veelgi suuremate viivituste tekitamiseks.

Ombudsmani büroo konsulteeris ka menetlust kasutanud üksikisikute ja organisatsioonidega. Kuigi vastajad olid üldiselt kogemustega rahul, nõudsid nad ka suuremat selgust selle kohta, mida oodata dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste menetlemisel. See näitas mõningast segadust seoses sellega, mida peetakse kiirmenetluse kaebuseks laiemas üldsuse juurdepääsu juhtumite kategoorias, mida ombudsman käsitleb, ja mida ei peeta kiirmenetluse kaebuseks. Amet peaks seda täiendavalt kaaluma, hinnates muu hulgas, kas oleks parem lihtsalt öelda, et ombudsman püüab käsitleda kõiki dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebusi nii kiiresti kui võimalik, tuginedes soovituslikule ajakavale. Uue protsessi nimetamine kiirmenetluseks võis aidata bürool keskenduda sellele, kuidas varasemat protsessi lihtsustada, kuid nüüd, kui see on saavutatud, ei pruugi enam olla kasulik anda sellele erimääratlust.

Ombudsman on juba käsitlenud mõningaid läbivaatamise käigus tuvastatud probleeme: üldsuse juurdepääsu juhtumitega tegelevat meeskonda on laiendatud, samal ajal kui veebisaidil antakse nüüd selgemat teavet selle kohta, kuidas me käsitleme üldsuse juurdepääsuga seotud kaebusi. Võttes arvesse sidusrühmade tõstatatud probleeme, võib nüüd osutuda vajalikuks võtta vastu lõplikumad suunised selle kohta, millal anda asutustele tähtajapikendusi.

Paralleelselt käesoleva kiirläbivaatamisega viib ombudsman läbi siseauditi üldsuse dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste tulemuste kohta. Ta loodab sellest peagi teada anda.

2. Ülevaade

a. Taustteave

Isikud, kes soovivad üldsuse juurdepääsu ELi institutsiooni valduses olevatele dokumentidele, vajavad dokumente tavaliselt võimalikult kiiresti, et need oleksid asjakohased eesmärgil, milleks nad kavatsevad neid kasutada. Seetõttu ootavad nad taotluse kiiret menetlemist. See kehtib ajakirjanike, kodanikuühiskonna organisatsioonide või kodanike kohta, kes soovivad osaleda ELi otsustusprotsessis. Ettevõtted ja teadlased otsivad ka oma tööga seotud teavet.

Kui juurdepääs ei ole kiire, võivad dokumendid kaotada oma kasulikkuse. Euroopa Ombudsman on järjekindlalt väitnud, et hilinenud juurdepääsu võib keelata.

Lähtudes üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi eeskirjade ^[1] aluseks olevast põhimõttest, et taotlusi tuleks käsitleda viivitamata, soovis ombudsman tagada, et tema büroo tegeleks selliste kaebustega võimalikult kiiresti. Seetõttu võttis ta kasutusele kiirmenetluse üldsuse juurdepääsu käsitlevate kaebuste käsitlemiseks. Pärast 2017. aasta septembris alanud katseaega algatas ombudsman 2018. aasta veebruaris ametlikult dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste kiirmenetluse.

b. Kiirraja määramine

Ombudsman ei nimeta kõiki üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevaid kaebusi kiirkorras menetletavateks kaebusteks. Kiirmenetluse raames käsitletavad kaebused puudutavad kaebusi, mille puhul institutsioon on keeldunud võimaldamast üldsuse juurdepääsu dokumendile või mille puhul institutsioon ei ole vastanud dokumentidele juurdepääsu taotlusele ettenähtud tähtaja jooksul ja on seega kaudselt keeldunud juurdepääsu andmisest.

Kiirmenetluse kasutamine muude üldsuse juurdepääsu juhtumitega tegelemiseks on osutunud keeruliseks või tarbetuks. Näiteks võib tuua juhtumid, kus ei ole selge, kas taotletud dokumendid on olemas või on vaja täiendavaid selgitusi, enne kui ombudsmani uurimisrühm saab kõnealuseid dokumente kontrollida. Kui algusest peale on selge, et kaebuse esitajale kahju hüvitamiseks võib olla vaja läbi viia põhjalikum uurimine, siis kiirmenetlust ei kasutata ^[2].

Läbivaatamine on näidanud, et kaebuse esitajatele ei ole alati selge, milliseid juhtumeid kiirmenetluses käsitletakse. Selle küsimusega tegeletakse.

c. Kuidas kiirmenetlus toimib?

Kaebuse saamisel registreerib ombudsmani büroo kaebuse ja saadab kättesaamise kinnituse. Ombudsman peaks viie tööpäeva jooksul alates registreerimisest tegema otsuse selle kohta, kas uurimise võib algatada kiirmenetluse raames. See sõltub mitmest tegurist, sealhulgas sellest, kas kaebus on vastuvõetav ^[3] või kas ombudsman leiab põhjust uurimise algatamiseks [4].

Pärast uurimise algatamist hõlmab kiirmenetlus mitut uurimisetappi, alustades asjaomaste dokumentide õigeaegsest kontrollimisest ja teatavatel juhtudel kohtumisest asjaomase institutsiooniga. Ombudsman on sõlminud ELi institutsioonidega kokkulepped, mis võimaldavad tal kiiresti tutvuda dokumentidega kontrollimiseks (viie tööpäeva jooksul alates uurimise algatamisest) ja saada kiiresti institutsioonidelt võimalikke täiendavaid märkusi (15 tööpäeva jooksul).

Ombudsmani eesmärk on jõuda kiirmenetluse juhtumites tulemuseni 40 tööpäeva jooksul (alates kaebuse registreerimisest). Selle aja jooksul uurib ombudsmani uurimisrühm kõnealuseid dokumente ja võib institutsiooni või asutusega täiendavalt konsulteerida.

Seejärel teeb ombudsman kindlaks, kas probleemile on võimalik kiiresti lahendus leida, tehes ettepaneku, et institutsioon avalikustaks dokumendid (või nende osad).

Kui ombudsman leiab, et ELi institutsioon ei oleks tohtinud keelduda dokumendile/dokumentidele juurdepääsu andmisest, võib ta leida haldusomavoli ja soovitada tal anda kõnealustele dokumentidele kas täielik või osaline juurdepääs.

3.  Tulemuslikkuse hindamine

Järgnev statistika näitab kiirmenetluse mõju menetlusaegadele ja juhtumite arvu muutumist. See osa sisaldab statistikat kõigi üldsuse juurdepääsuga seotud juhtumite, mitte ainult kiirmenetluse raames käsitletud juhtumite käsitlemise kohta.

a. Kaebuste arv

1. septembrist 2017 kuni 31. augustini 2020 tegeles ombudsman 252 kaebusega, mis puudutasid üldsuse juurdepääsu dokumentidele. 189 kaebuse puhul algatas ombudsman uurimise.

Üldsuse juurdepääsuga seotud kaebuste arv peaaegu kahekordistus aastatel 2014–2016 keskmiselt 45 kaebuselt aastas keskmiselt 82 kaebuseni aastas aastatel 2017–2019, mil kehtis kiirmenetlus.

Ombudsmanile esitatud kaebuste koguarv suurenes aastatel 2014–2019 ligikaudu 20 %. Dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebuste osakaal suurenes aastatel 2016–2017 märkimisväärselt, kui võeti kasutusele kiirmenetlus.

b. Keskmine töötlemisaeg

Alates kiirmenetluse kasutuselevõtust on üldsuse juurdepääsu juhtumite menetlemiseks kuluv keskmine aeg oluliselt lühenenud. Kaebuste menetlemise kolm põhietappi on kõik kolm korda kiiremad alates kiirmenetluse kasutuselevõtust: vastuvõetavuse otsuse tegemine, ombudsmani hinnangu vastuvõtmine ja juhtumi lõplik lõpetamine.

Kõigi üldsuse juurdepääsuga dokumentidele seotud kaebuste puhul on vastuvõetavusotsuste tegemise keskmine aeg praegu üle kolme korra kiirem kui enne menetluse kehtestamist.

Kiirmenetluse raames püüab ombudsman tagada, et tema uurimiste tulemusel tehakse otsus või tulemus (näiteks lahendusettepanek või soovitus) 40 tööpäeva jooksul. Keskmine aeg, mille jooksul dokumentidele juurdepääsu käsitlevad päringud jõuavad tulemuseni, on nüüd üks kolmandik sellest, mis oli enne menetluse algatamist 2017. aastal.

c. Kiirstatistika

Ajavahemikul 1. septembrist 2017 kuni 31. augustini 2020 menetles ombudsman kiirmenetluse raames 148 kaebust. Neist kaebustest 119 puhul algatas ta uurimise.

I. Kes on kaebuse esitajad?

II. Milliseid institutsioone see puudutas?

Valdav enamik kiirmenetluse raames käsitletud kaebustest esitati Euroopa Komisjoni vastu. Ülejäänud jagunesid teiste institutsioonide, organite ja asutuste vahel.

III. Tulemus

Enamik kiirmenetluse raames toimunud uurimisi lõpetati haldusomavoli tuvastamata. Ligikaudu 30 % kiiruurimiste puhul tegi ombudsman lahenduse ettepaneku või soovituse.

IV. Esialgse ajakava kohaselt menetletud kaebused

Kokku tehti kahe kolmandiku kiirmenetluse juhtumite puhul vastuvõetavuse otsus soovitusliku viie tööpäeva pikkuse tähtaja jooksul. Kiirmenetluse puhul kulus vastuvõetavuse kohta otsuse tegemiseni keskmiselt kuus tööpäeva. Ameti eesmärk võtta kiirmenetlusega hõlmamata juhtumite puhul vastu vastuvõetavusotsuseid on 30 kalendripäeva. See näitab, et kuigi amet ei täitnud kõigi kiirmenetluse juhtumite puhul viie tööpäeva eesmärki, tehti enamikul juhtudel vastuvõetavuse otsus palju kiiremini kui kiirmenetlusega hõlmamata juhtumite puhul.

Kõigist kiiruurimistest 36 % puhul esitati ombudsmani hinnang ^[5] soovitusliku 40 tööpäeva pikkuse tähtaja jooksul. 55 %-l kõigist kaebustest anti hinnang 60 tööpäeva jooksul. Kiirpäringute puhul oli keskmine tulemuseni jõudmiseks kulunud aeg 67 tööpäeva.

4.  Sidusrühmade seisukohad

Kiirmenetluse tulemuslikkuse läbivaatamisel konsulteeris ombudsmani büroo tagasiside saamiseks eri sidusrühmadega, kellel on menetluse kohta otsene kogemus. See hõlmas nii kaebuse esitajaid (kodanikuühiskonnast, akadeemilistest ringkondadest ja meediast) kui ka komisjoni kui peamist ELi institutsiooni, kelle suhtes ombudsman uurib juurdepääsu dokumentidele.

a. Teadlikkus kiirmenetlusest

Üldiselt olid peaaegu kõik konsulteeritud isikud teadlikud menetluse peamistest eesmärkidest ja juhtpõhimõtetest. Esines mõningast ebakindlust seoses sellega, kas menetlust kohaldatakse kõigi dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste suhtes.

b. Kiirmenetluse tajumine praktikas

Nende puhul, kellel oli kogemusi kaebustega enne ja pärast menetluse algatamist, leidsid nad, et ombudsmanipoolne kaebuste käsitlemine on muutunud kiiremaks ja sujuvamaks. Üldiselt leidsid konsulteeritud isikud, et suhtlemine ombudsmani bürooga oli tõhus ja kasulik, võimaldades neil protsessi jälgida.

Suurim tajutav mõju näib olevat see, et institutsioon hakkab taotlusega kiiremini tegelema: Asjad liiguvad seal, kus on viivitus. Üldiselt pidasid korrespondendid kiirmenetlust tõhusaks viisiks tagada, et institutsioonid ei viivita põhjendamatult üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemisega. Viivituste puhul ei olnud aga alati kohe selge, miks see nii oli. Mõned vastajad märkisid, et ombudsman pikendab sageli institutsioonide tähtaega isegi siis, kui on juba esinenud viivitusi.

Teisest küljest olid teatavad vastajad mures, et kiirem menetlusaeg tähendaks, et ombudsmanil ei ole aega kaebusi põhjalikult uurida ega kõiki kaebuse esitaja ja institutsiooni esitatud õiguslikke argumente nõuetekohaselt käsitleda.

Kaebused ombudsmanile, eelkõige juhul, kui neid menetletakse kiirmenetluse raames

menetlust peeti väiksema riskiga ja kiiremaks alternatiiviks kohtumenetlusele ning seda võis kasutada juhtudel, kus edu ei olnud kindel. Eriti oli see nii kaebuse esitajate puhul, kellel ei olnud rahalisi vahendeid kohtumenetluse algatamiseks.

Komisjon märkis omalt poolt, et kuigi kiirmenetluse tähtajad on väga lühikesed (eelkõige dokumentide kontrollimine viie tööpäeva jooksul alates taotluse esitamisest), saab ta neist enamikul juhtudel kinni pidada.

c. Soovitatud täiustused

Mitu vastajat väljendas muret selle üle, et ei ole selge, millal ombudsman kasutab dokumentidele juurdepääsu käsitlevate kaebuste käsitlemiseks kiirmenetlust. Tehti ettepanek teavitada kaebuse esitajaid kiirmenetluse kohaldamisest, et nad saaksid selle kestust ette ennustada.

Kuigi ombudsmani kaebuste käsitlemine võis dokumentidele juurdepääsu juhtumite puhul olla kiirem, kahtlesid mõned vastajad, kas see toimus kaebuse sisu käsitlemise arvelt. Kuigi nad võivad saada institutsioonilt oma taotlusele kiirema vastuse, ei pruugi nad saada juurdepääsu dokumentidele.

Mõned vastajad kahtlesid, kas ombudsman peaks pikendama institutsiooni tähtaega kaebuste puhul, mis on seotud viivitustega dokumentidele juurdepääsu taotluste käsitlemisel.

Mõned vastajad leidsid, et ombudsmani veebisaidil kaebuste esitamise protsessi ja vormi saaks parandada (mõned soovitasid eraldi spetsiaalset kaebuse vormi dokumentidele juurdepääsu kaebuste jaoks). Teised soovitasid esitada ombudsmani veebisaidil rohkem teavet dokumentidele juurdepääsu kohta üldiselt.

Komisjon märkis, et kuna ta alles kohaneb uue menetlusega, eelistaks ta, et ombudsman seda menetlust uuesti ei muudaks.

5.  Järeldus

a. Mis toimib hästi?

Kiirmenetlus on oluliselt lühendanud menetlusaega. Keskmiselt lõpetati üldsuse dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebused 2019. aastal kolm korda kiiremini kui enne menetluse kehtestamist. Kuigi kaebuste menetlemine ombudsmani poolt on üldiselt muutunud palju kiiremaks ja tõhusamaks, kehtib see eelkõige kiirmenetluse juhtumite puhul.

Menetlus meelitas ligi rohkem kaebuse esitajaid, mis sisuliselt kahekordistas üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevate kaebuste arvu.

Sidusrühmad olid kiirmenetlusega üldiselt rahul. Nad kiitsid menetluse kiirust ja ombudsmani töö üldist kvaliteeti.

b. Mida saaks parandada?

Kuigi kiirmenetlus on üldiselt edukas, on teatavates valdkondades veel arenguruumi.

• Kõigi Fast-Tracki kaebuste keskmine menetlusaeg on 67 tööpäeva. Kuigi menetlusaega on märkimisväärselt lühendatud, viis ombudsman ainult 36 % kiirmenetluse juhtumite puhul hindamise lõpule ettenähtud 40 tööpäeva jooksul.^[6]  
  Osaliselt on see kiirmenetluse edukuse tagajärg. Asjaolu, et ombudsmani büroo on suhteliselt väike, tähendab, et ta ei suutnud alati tegeleda ettenägematu kaebuste arvu kasvuga ettenähtud aja jooksul. Ombudsman on selle küsimusega juba tegelenud, suurendades üldsuse juurdepääsuga dokumentidele seotud kaebustega tegeleva rühma suurust. Lisaks põhjustavad viivitusi ka muud tegurid, näiteks vajadus oodata ära asjaomaste institutsioonide vastus.
  Kiireloomuliste kaebuste 40 tööpäeva pikkusest tähtajast kinnipidamine on siiski endiselt keeruline. Võib-olla tasub kaaluda, kas seda soovituslikku ajakava tuleks pikendada, et pakkuda kaebuse esitajatele suuremat kindlust, tagades samal ajal, et võimalikku suurendamist ei kasutata dokumentidele juurdepääsu juhtumite kiirema käsitlemise õigustusena.
• Sidusrühmadega konsulteerimine näitas mõningast segadust selles osas, mida peetakse ja mida ei peeta kiirmenetluse kaebuseks.  See tõstatab küsimuse, kas on soovitatav „määrata“ teatavad kaebused „kiirmenetluseks“, teised aga mitte; ning kas see võib anda kaebuse esitajatele suurema selguse, et ombudsman püüab käsitleda kõiki dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebusi nii kiiresti kui võimalik.

c. Edasised sammud

Ombudsman on jätkuvalt pühendunud mitte ainult tulemuste õigeaegsele esitamisele, vaid ka kaebuse esitaja jaoks parima võimaliku lahenduse leidmisele.

Pärast läbivaatamist teeb ombudsman järgmist:

• Jätkata võimaluse korral protsesside ühtlustamist, et käsitleda dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebusi võimalikult tõhusalt.
• Hinnata, kas oleks parem lihtsalt öelda, et ombudsman püüab käsitleda kõiki dokumentidele juurdepääsuga seotud kaebusi nii kiiresti kui võimalik, tuginedes soovituslikule ajakavale, selle asemel et anda protsessile erimääratlus.
• Kui kiirmenetlus jätkub, kaaluda 40 tööpäeva pikkuse tähtaja võimalikku pikendamist ja töötada välja selgemad kriteeriumid juhtumite liikide kohta, mida tuleks kiirmenetluse raames käsitleda.  
• Määrata kindlaks, kas võib olla vaja vastu võtta lõplikumad suunised selle kohta, millal krediidiasutustele ja investeerimisühingutele tähtaega pikendada.

 

---

[1] Enamiku ELi institutsioonide, organite ja asutuste asjakohased eeskirjad üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele on sätestatud määruses 1049/2001. See põhimõte kajastub määruses, milles on sätestatud, et dokumentidele juurdepääsu taotlused vaadatakse läbi viivitamata ja igal juhul 15 tööpäeva jooksul alates taotluse registreerimisest. Määrus on kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Juhtumit võib olla vaja mitte nimetada kiirmenetluseks ka siis, kui institutsioon nõuab oma struktuuri tõttu, et lisaks algsele vastusele taotlejale küsitaks ametlikult uuesti tema seisukohta.

[3] Kaebus peab vastama teatavatele ombudsmani põhikirja artiklis 2 sätestatud tingimustele. Need hõlmavad muu hulgas nõuet esitada enne kaebuse esitamist asjaomasele institutsioonile kordustaotlus dokumentidega tutvumiseks.

[4] Näiteks võib ombudsman leida, et kaebusega tegelemiseks on paremad võimalused mõnel teisel asutusel (ombudsmani rakendussätete artikli 3 lõige 3).

[5] Lahenduse ettepanek, soovitus või lõpetamisotsus.

[6] Registreerimine kuni lõpetamisotsuse, -lahenduse või -soovituseni. Tähtaja jooksul menetleti juhtumeid keskmiselt 26 tööpäeva jooksul.