Eessõna

Mul on väga hea meel esitleda raportit „Putting it Right“, milles me registreerime
oma seni kõrgeimad nõuetele vastavuse määrad. 2014. aasta määr on 90 %, võrreldes varasema parimaga (82 %), ja 19 uuritud institutsioonist 14 said 100 % punkti. See näitab, et ELi haldusasutused aktsepteerivad üha enam ombudsmani suuniseid ja soovitusi ning meievahelisi koostöösuhteid.

124 juhtumi puhul, kus ombudsman tegi 2014. aastal lõpetatud juhtumite kohta lahendusettepanekuid, soovitusi, kriitilisi või täiendavaid märkusi, andsid institutsioonid 111 positiivset vastust. Institutsioonid lahendasid veel 118 juhtumit.

Vastavus ei tähenda alati või kohe mõju, see on konkreetne viis, kuidas ELi kodanikke, ettevõtjaid või kodanikuühiskonda aidatakse. Seda võib olla raske mõõta, kuid me püüame pidevalt parandada seda, kuidas me salvestame seda, mida me teeme ja mida me saavutame. Mitmed kavandatud praktilised meetmed on esitatud allpool punktis „Järeldused“. Olen kindel, et see suurendab meie võimet parlamendile ja üldsusele täielikult aru anda.

Lisaks soovituste andmisele haldustavade parandamiseks on ombudsmanidel ka hariv roll. Seda käsitletakse kriitiliste ja täiendavate märkuste osas, kus me uurime õppetunde, mida institutsioonid on saanud pärast seda, kui ombudsman on juhtumi lõpetanud. Varem oleme süstemaatiliselt nõudnud kriitilistele ja täiendavatele märkustele järelmeetmete võtmist. Siiski on piiratud arvul juhtudel võimatu juhtumist selle ühekordse laadi tõttu olulist õppetundi saada. Seega täpsustame tulevikus, kas vajame järelvastust, ning jätkame täiendavate märkuste kasutamise piiramist juhtumitega, mille puhul saame teha konkreetseid ettepanekuid süsteemseks täiustamiseks või kutsuda institutsiooni üles ise konkreetseid meetmeid võtma ja meile aru andma.

Kõik need jõupingutused meie töö parandamiseks tehakse üha piiratumate ressursside ning üldsuse kasvavate ja õiguspäraste ootuste taustal. Lõppkokkuvõttes on nende eesmärk saavutada eesmärk, mille olen endale kui Euroopa Ombudsmanile seadnud: saavutada tegelik tõhusus, tagades süsteemsed, jätkusuutlikud ja mõõdetavad parandused ELi halduses.

Emily O'Reilly
11. detsember 2015

Aruanne

1. Sissejuhatus

Käesolevas aruandes kirjeldatakse, mil määral reageerisid ELi institutsioonid [1] konstruktiivselt Euroopa Ombudsmani 2014. aastal tehtud ettepanekutele.

Need ettepanekud on esitatud lahenduste, soovituste, kriitiliste ja täiendavate märkustena [2]. Käesoleva aruande lisas on palju näiteid juhtumitest, kus ombudsman on veennud ELi haldusasutusi oma tulemuslikkust parandama, ning selles antakse ülevaade selle tulemusel loodud avalike teenuste täiustustest.

2. Ombudsmani volitused ja menetlused

Ombudsman aitab üksikisikuid, ettevõtteid ja ühendusi, kellel on probleeme mõne ELi institutsiooniga [3]. Samal ajal teenib ta avalikke huve, aidates institutsioonidel parandada nende pakutava teenuse kvaliteeti. Lisaks kaebuste uurimisele võib ombudsman algatada uurimisi ka omal algatusel.

Ombudsman võib asjaomaselt institutsioonilt nõuda teabe esitamist, oma toimikutega tutvumist ja ametnikelt ütluste võtmist. Need volitused on sätestatud ombudsmani põhikirjas [4] (edaspidi „põhikiri”). Kui ombudsman peab seda konkreetsel juhul asjakohaseks, palub ta institutsioonil oma seisukoht läbi vaadata, pakkuda õiguskaitset või teha tulevikus üldisi muudatusi. Kui institutsioon keeldub koostööst, võib ta juhtida juhtumile poliitilist tähelepanu, esitades Euroopa Parlamendile eriaruande.

3. Lahendused

Vajaduse korral püüab ombudsman saavutada kaebuse esitajatele õiguskaitset, pakkudes välja lahenduse, mis põhineb põhikirja artikli 3 lõikel 5 [5]. Kuigi lahendusettepanekud võivad sisaldada esialgset järeldust haldusomavoli kohta, peab ombudsman sageli konstruktiivsemaks vältida isegi esialgset väidet haldusomavoli esinemise kohta. Pigem tuvastab ta institutsiooni käitumises probleemi või puuduse, mida saaks lahendada, kui institutsioon pakutud lahenduse vastu võtaks.

Kui tuleks ette näha heastamine, on kõige parem, kui asjaomane institutsioon võtab kaebuse saamisel initsiatiivi, et probleemi tunnistada ja pakkuda sobivat heastamist. See võib seisneda hüvitises või siiras vabanduses asjaomasele isikule.

4. Soovitused

Kui institutsioon lükkab lahenduse ettepaneku mõjuva põhjuseta tagasi, on järgmine samm tavaliselt see, mida põhikirja artikli 3 lõikes 6 nimetatakse soovituse projektiks. Kõigile asjaosalistele on parem, kui institutsioon kiidab lahenduse heaks, kui siis, kui ta lükkab kõigepealt lahenduse ettepaneku tagasi ja võtab seejärel soovituse vastu. Siiski on ka juhtumeid, kus ombudsman leiab, et on asjakohane esitada soovitus, ilma et ta oleks eelnevalt lahendust pakkunud. Selle põhjuseks võib olla asjaolu, et ombudsman leiab, et kõnealune küsimus on piisavalt oluline, et õigustada soovituse ametlikumat lähenemisviisi; või võib see olla tingitud sellest, et tema hinnangul ei pruugi institutsioon ettepanekut vastu võtta.

Institutsioonidele adresseeritud soovitused avaldatakse samal ajal ombudsmani veebisaidil. Ombudsman võib juhtida üldsuse tähelepanu juhtumile ja oma jõupingutustele lahenduse leidmisel, avaldades selles etapis pressiteate tuvastatud haldusomavoli kohta. Sellise avalikustamise vältimiseks peaksid institutsioonid tõsiselt kaaluma lisakasu, mida toob nende endi tööle ja liidu mainele üldisemalt lahenduse ettepaneku heakskiitmine, selle asemel et oodata, kuni ombudsman esitab soovituse.

5. Kriitilised märkused ja täiendavad märkused

Kui institutsioon lükkab lahenduse ettepaneku või soovituse tagasi, võib see viia mitme võimaliku tulemuseni, sealhulgas juhtumi lõpetamiseni kriitilise märkusega. 69%-l juhtudest, kus 2014. aastal tuvastati haldusomavoli, lõpetati juhtum kriitilise märkusega.

Kriitiline märkus teavitab institutsiooni sellest, mida ta on konkreetsel juhul valesti teinud. Märkuses tuuakse välja reegel või põhimõte, mida rikuti, ja (välja arvatud juhul, kui see on ilmne) selgitatakse, mida institutsioon oleks pidanud juhtumi konkreetsetel asjaoludel tegema. Institutsioonilt endalt oodatakse järelmeetmete võtmist, küsides: "Miks me saime sel juhul valesti aru? Kas me saame vähendada ohtu, et teeme sama vea uuesti?" Seejärel peaks ta kuue kuu jooksul aru andma, kui ombudsman seda nõuab.

Kriitiline märkus ei kujuta endast kaebuse esitaja jaoks õiguskaitset. Paljudel juhtudel oleks olnud parem, kui asjaomane institutsioon oleks küsimuse ise lahendanud, tunnistades haldusomavoli ja pakkudes sobivat õiguskaitset [6].

Lisamärkuse eesmärk on teenida avalikke huve, aidates asjaomasel institutsioonil tõsta tulevikus oma halduse kvaliteeti. Erinevalt soovitusest või kriitilisest märkusest ei põhine täiendav märkus haldusomavoli tuvastamisel. Seetõttu ei tohiks seda mõista nii, et see tähendab selle institutsiooni umbusaldust, kellele see on adresseeritud.

6. Lahendusettepanekud ja soovitused võeti vastu 2014. aastal

2014. aastal kiitsid ELi institutsioonid heaks kokku 15 lahenduse ettepanekut ning 13 soovitust kiideti täielikult või osaliselt heaks [7]. Kolm lahendusettepanekut lükati tagasi (komisjon) ja viis soovitust (kaks komisjoni, kaks EPSO ja üks OLAFi poolt)[8].

Asutus	Lahendused vastu võetud	Soovitused on vastu võetud
Euroopa Parlament		2
Euroopa Komisjon	7	3
Euroopa välisteenistus		1
Euroopa Investeerimispank (EIP)	1
Euroopa Andmekaitseinspektor	1
Euroopa Personalivaliku Amet (EPSO)	3	2
Euroopa Lennundusohutusamet (EASA)		2
Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC)		1
Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet (ENISA)		1
Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF)		1
Hariduse, Audiovisuaalvaldkonna ja Kultuuri Rakendusamet (EACEA)	1
Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Rakendusamet (EASME)	1
Teadusuuringute Rakendusamet (REA)	1
Kokku	15	13

Käesoleva aruande lisas võetakse kokku juhtumid, mil lahendusettepanek või soovitus heaks kiideti [9]. Üks neist juhtumitest väärib eraldi äramärkimist nn tähtjuhtumina, mis peaks olema eeskujuks teistele institutsioonidele, kuidas ombudsmani ettepanekutele kõige paremini reageerida.

7. Kriitiliste märkuste ja 2014. aastal tehtud täiendavate märkuste järelmeetmed

2014. aastal tehti 26 otsuses 34 kriitilist märkust ja 39 otsuses 54 täiendavat märkust. Üks otsus võib sisaldada rohkem kui ühte märkust ja samasse otsusesse võib lisada mõlemat liiki märkusi.

Asutus	Kriitilised märkused	Täiendavad märkused
Euroopa Parlament	2	3
Euroopa Liidu Nõukogu	1
Euroopa Komisjon	18	24
Euroopa välisteenistus	2	1
Euroopa Investeerimispank (EIP)	1	1
Euroopa Andmekaitseinspektor		1
Euroopa Personalivaliku Amet (EPSO)	2	10
Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC)		2
Euroopa Toiduohutusamet (EFSA)	1
Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA)	3	5
Euroopa Ravimiamet (EMA)	1	3
Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA)	1
Eurojust		2
Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF)	2	2
Kokku	34	54

Asjaomastel institutsioonidel paluti märkustele vastata kuue kuu jooksul. Vastused saadi kõigile 2014. aastal tehtud märkustele, kuigi mõnel juhul hilinemisega.

Kriitilisi ja täiendavaid märkusi kokku võttes oli rahuldavate järelmeetmete määr 94 %, mis on ülekaalukalt kõrgeim näitaja alates ombudsmani tegevuse alustamisest (2013. aastal 81 %, samas kui seni registreeritud kõrgeim näitaja oli 2011. aastal 84 %). Täiendavate märkuste suhtes võetud järelmeetmed olid rahuldavad vähemalt 98 % juhtudest, samas kui kriitiliste märkuste suhtes võetud rahuldavate järelmeetmete määr oli 88 %. Suurimad seni registreeritud näitajad olid 2008. aastal 100 % (täiendavate märkuste positiivsed järelmeetmed) ja 2011. aastal 80 % (kriitiliste märkuste positiivsed järelmeetmed).

Asutus	Kriitilised ja täiendavad märkused	Rahuldavad vastused	% rahuldavad vastused
Euroopa Parlament	5	5	100%
Euroopa Liidu Nõukogu	1	1	100%
Euroopa Komisjon	42	39	93%
Euroopa välisteenistus	3	2	67%
Euroopa Investeerimispank (EIP)	2	2	100%
Euroopa andmekaitseinspektor (EDPS)	1	1	100%
Euroopa Personalivaliku Amet (EPSO)	12	12	100%
Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC)	2	2	100%
Euroopa Toiduohutusamet (EFSA)	1	1	100%
Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA)	8	8	100%
Euroopa Ravimiamet (EMA)	4	4	100%
Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA)	1	0	0%
Eurojust	2	2	100%
Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF)	4	4	100%
Kokku	88	83	94%

Käesoleva aruande lisas on esitatud üksikasjalik analüüs iga juhtumi kohta, mille kohta tehti üks või mitu kriitilist märkust ja/või lisamärkust. Kaks järeluuringut väärivad erilist mainimist kui "tähtjuhtumid".

8. Krediidiasutuste ja investeerimisühingute üldine nõuetele vastavuse määr

Ombudsmani ettepanekutele vastavuse üldnäitaja 2014. aastal on 90 %, mis on senini saavutatud ülekaalukalt suurim näitaja (mis oli varem 82 % 2011. aastal, mis oli esimene aasta, mil me seda arvu kajastama hakkasime). Nõuetele vastavuse määr põhineb 2014. aastal lõpetatud juhtumite puhul esitatud lahenduste ettepanekutele, soovitustele, kriitilistele ja täiendavatele märkustele antud positiivsete vastuste arvul. Kokkuvõttes andsid institutsioonid 124 juhtumist, mille puhul ombudsman tegi 2014. aastal lõpetatud juhtumitega seoses lahendusettepanekuid, soovitusi, kriitilisi või täiendavaid märkusi,[10] 111 positiivset vastust.

Nagu nähtub tabelist 4, on nõuete täitmise määr krediidiasutuste lõikes väga erinev, ulatudes paljudel juhtudel 100 %-st kuni 0 %-ni halvimal juhul. Kuigi see statistika põhineb teatavatel juhtudel väga vähestel juhtudel, on siiski tõsi, et mis tahes tulemus, mis on väiksem kui 100 %, kujutab endast ombudsmani ettepaneku täitmata jätmist.

Asutus	Märkused ja soovitused	Rahuldavad vastused	% rahuldavad vastused
Euroopa Parlament	7	7	100%
Euroopa Liidu Nõukogu	1	1	100%
Euroopa Komisjon	57	49	86%
Euroopa välisteenistus	4	3	75%
Euroopa Investeerimispank (EIP)	3	3	100%
Euroopa andmekaitseinspektor (EDPS)	2	2	100%
Euroopa Personalivaliku Amet (EPSO)	19	17	89%
Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF)	6	5	83%
Euroopa Lennundusohutusamet (EASA)	2	2	100%
Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskus (ECDC)	3	3	100%
Euroopa Toiduohutusamet (EFSA)	1	1	100%
Euroopa Kindlustus- ja Tööandjapensionide Järelevalve (EIOPA)	8	8	100%
Euroopa Ravimiamet (EMA)	4	4	100%
Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet (ENISA)	1	1	100%
Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet (FRA)	1	0	0%
Eurojust	2	2	100%
Hariduse, Audiovisuaalvaldkonna ja Kultuuri Rakendusamet (EACEA)	1	1	100%
Väikeste ja Keskmise Suurusega Ettevõtjate Rakendusamet (EASME)	1	1	100%
Teadusuuringute Rakendusamet (REA)	1	1	100%
Kokku	124	111	90%

9. Järeldus

Nagu eelmise aasta aruandes märgitud, on ombudsman püüdnud leida uusi viise institutsioonidega koostöö tegemiseks, et tagada protsessi varasemas etapis kodanike hüvanguks rahuldavad tulemused. Irooniline on see, et paljusid nendel juhtudel saavutatud edukaid tulemusi käesolevas uuringus ei käsitleta, sest need ei tulene ombudsmani ametlikest ettepanekutest ja soovitustest. Piisab märkimisest, et lisaks käesolevas aruandes esitatud juhtumitele lahendasid institutsioonid 2014. aastal veel 118 juhtumit [11].

 

Selleks et anda täielik ülevaade ombudsmani edasisest mõjust, laiendame 2016. aastal ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikel 5 põhineva mõiste „lahendused“ kasutamist, mida on seni kasutatud suhteliselt ranges tähenduses. Võimaluse korral tuleks kõik uurimise käigus tehtud ettepanekud, isegi uurimise varases etapis, liigitada "lahendusteks". Seega võib eeldada, et 2016. aastal registreeritud lahenduste arv on tavapärasest palju suurem ning lahendatud juhtumite arv on vastavalt vähenenud. Samuti kavatseme nimetada „täiendavad märkused“ ümber „parandusettepanekuteks“, mis on mõiste, mida üldsus suurema tõenäosusega mõistab. Me jätkame praegu termini "kriitiline märkus" kasutamist.

Nende muudatuste eesmärk on anda parlamendile ja üldsusele ombudsmani mõjust paremini aru.

 

[1] Lühiduse huvides kasutatakse käesolevas aruandes mõistet „institutsioon”, et viidata kõigile ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele.

[2] Aruanne hõlmab juhtumeid, mille ombudsman on konkreetsel aastal lõpetanud kriitilise märkuse, lisamärkuse või järeldusega, et asjaomane institutsioon on lahenduse või soovitusega nõustunud. Kui varem viitas ombudsman „sõbralikule lahendusele“ ja „soovituse eelnõule“, siis nüüd kasutab ta selgemaid mõisteid „lahendus“ ja „soovitus“.

[3] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 228 antakse ombudsmanile õigus uurida haldusomavoli liidu institutsioonide, organite või asutuste tegevuses, välja arvatud Euroopa Liidu Kohtu tegevuses õigusemõistjana.

[4] Euroopa Parlamendi 18. juuni 2008. aasta otsus 2008/587, millega muudetakse otsust 94/262 ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (ELT L 189, lk 25).

[5] Põhikirja artikli 3 lõikes 5 on sätestatud, et „ombudsman otsib võimaluse korral koos asjaomase institutsiooni või asutusega lahendust haldusomavoli kõrvaldamiseks ja kaebuse rahuldamiseks“.

[6] Kaebuse esitajal ei ole aga alati õigus ja asjaomasel institutsioonil on õigus oma seisukohta kaitsta.

[7] Juhtum lõpetatakse soovituse osalise heakskiitmisega, kui krediidiasutus või investeerimisühing on soovituse kesksetele punktidele konstruktiivselt reageerinud.

[8] Vt ka joonealune märkus 10.

[9] Ombudsman tegi mõne juhtumi kohta ka täiendava märkuse, mida seetõttu mainitakse rohkem kui üks kord käesoleva aruande lisas.

[10] On võimalik, et veel mitu 2014. aastal lõpetatud juhtumit sisaldasid lahenduse ettepanekuid ja soovitusi, mida ei kiidetud heaks, kuid mis ei viinud kriitilise märkuseni. Lisaks tuleb märkida, et kolmel juhul lükkasid institutsioonid lahenduse ettepaneku tagasi, kuid nõustusid järgneva soovitusega. Topeltarvestuse vältimiseks sisaldab arv 124 ainult nendel juhtudel esitatud soovitusi, mitte lahendusettepanekuid. Kahel muul juhul lükkas institutsioon lahenduse ettepaneku või soovituse tagasi ega võtnud seejärel kriitilise märkuse suhtes rahuldavaid järelmeetmeid. Topeltarvestuse vältimiseks lisatakse eespool nimetatud statistikasse taas ainult kriitilise märkuse negatiivsed järelmeetmed.

[11] Käesoleva aruande lisas on esitatud ka mitu täiendavat juhtumit, mille puhul institutsioonid teatasid positiivsetest järelmeetmetest pärast uurimise lõpetamist. Kuna need ei olnud vastuseks formaalsetele kriitilistele ja täiendavatele märkustele, ei kajastu need statistikas.