Käesolev märgukiri sisaldab Euroopa Ombudsmani märkusi komisjoni ettepaneku kohta, mis käsitleb Euroopa Andmekaitseinspektori põhikirja (1).

---

1 Avatuse põhimõte

Liidu ja tema kodanike vaheliste suhete avatuse tähtsust tunnistati 1993. aastal Maastrichti lepingule lisatud 17. deklaratsioonis. Euroopa Liit on seejärel teinud suuri edusamme avatuse põhimõtte rakendamisel.

Nõukogu ja komisjon võtsid vastu dokumentidele juurdepääsu käsitleva ühise tegevusjuhendi, mida rakendatakse nõukogu otsusega 93/731 ja komisjoni otsusega 94/90. Ühenduse kohtute praktika nende otsuste tõlgendamisel ja kohaldamisel on tugevdanud üldsuse õigust tutvuda dokumentidega ja selgitanud sellest õigusest tehtavate erandite ulatust.

Amsterdami lepinguga lisati Euroopa Liidu lepingusse põhimõte, et otsused tuleb teha „nii avalikult kui võimalik” (artikkel 1). Samuti lisati EÜ asutamislepingusse üldsuse õigus pääseda juurde Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (artikkel 255). 2000. aasta detsembris sätestati üldsuse õigus sellistele dokumentidele juurde pääseda Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (artikkel 42).

mail 2001 võtsid nõukogu ja Euroopa Parlament vastu määruse üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (edaspidi "üldsuse juurdepääsu määrus").(2) Määrus on tõeline samm avatuse suunas. Selle eest vastutab Euroopa Parlament, kes lükkas tagasi komisjoni piirava esimese eelnõu ja pidas nõukoguga läbirääkimisi suurema avatuse üle.

2 Uus oht avatusele?

Euroopa Parlamendi poolt üldsuse juurdepääsu reguleerimisel saavutatud avatuse kasv on ohus isegi enne uue määruse täielikku jõustumist. Oht tuleneb suutmatusest mõista andmekaitse-eeskirjade eesmärki ja piire.

Näiteks ombudsmanile esitatud kaebuse käsitlemisel on komisjon võtnud seisukoha, mis tähendab, et iga dokument, mis sisaldab isiku nime, kuulub andmekaitse-eeskirjade kohaldamisalasse.(3) Kuna enamik dokumente sisaldab kellegi nime, tähendab komisjoni seisukoht, et dokumentidele juurdepääsu üle otsustatakse praktikas andmekaitse-eeskirjade, mitte üldsuse juurdepääsu määruse alusel. Andmekaitse-eeskirjades sätestatud eeldus toetab konfidentsiaalsust ja tavaliselt tuleb seda põhjendada, enne kui teavet saab anda kolmandale isikule. Komisjoni lähenemisviis nurjaks seega Euroopa Parlamendi kavatsused, kes võitles kõvasti selle nimel, et saavutada üldsuse juurdepääsu käsitlev määrus, mille eelduseks on avatus ja mida kodanikud saavad kasutada ilma põhjendusi esitamata.

Samuti tuleb märkida, et andmekaitsega seotud murede tõttu on Euroopa Parlamendi administratsioon viivitanud avaliku sektori vahenditest rahastatavate parlamendiliikmete assistentide nimekirja avaldamisega. Kui seda lähenemisviisi üldiselt kasutada, võib see kahjustada avalike dokumendiregistrite pakkumist, mis on üldsuse juurdepääsu käsitleva määruse üks peamisi saavutusi.

Andmekaitse-eeskirjade õigeks tõlgendamiseks ja kohaldamiseks on vaja mõista nende õiguslikku alust ning seda, et need on olemas era- ja perekonnaelu kaitsmiseks.

3 Andmekaitse-eeskirjade õiguslik alus ja eesmärk

Põhiõiguste harta koostajate sõnul põhineb õigus isikuandmete kaitsele:

• EÜ asutamislepingu artikkel 286
• Direktiiv 95/46/EÜ (4) üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (andmekaitsedirektiiv)
• Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 8, millega tagatakse era- ja perekonnaelu kaitse.
• Euroopa Nõukogu 28. jaanuari 1981. aasta isikuandmete automatiseeritud töötlemise konventsioon (andmekaitsekonventsioon).

Kõige olulisem neist tekstidest on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 8, mis tagab eraelu puutumatuse ja perekonnaelu kaitse.

Euroopa Inimõiguste Kohus kinnitas oma 16. veebruari 2000. aasta otsuses oma varasemat kohtupraktikat, mille kohaselt kuuluvad artikli 8 kohaldamisalasse üksikisiku eraeluga seotud andmed. Kohus juhtis tähelepanu sellele, et eraelu austamine hõlmab õigust luua ja arendada suhteid teiste inimestega, ning sidus selle arusaama mõistest "eraelu" sõnaselgelt andmekaitse konventsiooni eesmärgiga, milleks on "tagada iga konventsiooniosalise territooriumil igale üksikisikule [...] tema õiguste ja põhivabaduste austamine ning eelkõige tema õigus eraelu puutumatusele seoses teda puudutavate isikuandmete automatiseeritud töötlemisega."(5)

Andmekaitse konventsiooni preambulis ja andmekaitsedirektiivi põhjendustes on samuti selgitatud, et nende eesmärk on kaitsta eraelu puutumatuse põhiõigust, mitte piirata kodanikele avaliku tegevuse kohta kättesaadavat teavet.

See ei välista võimalust, et isiku avaliku eluga seotud andmed võivad olla konfidentsiaalsed muudel kui andmekaitsega seotud põhjustel. Üldsuse juurdepääsu käsitlevas määruses on nimetatud mitu avaliku ja erahuvi põhjust, mis võivad sellist konfidentsiaalsust õigustada, millest andmekaitse on asjakohane ainult ühe puhul.

4 Üldsuse juurdepääs ja andmekaitse ei ole konkureerivad õigused

Komisjon on väitnud, et dokumentidele juurdepääsu õigus ja õigus eraelu puutumatusele on mõlemad seaduslikud õigused ning et nende mõlema kaalumisel tuleb leida tasakaal.

On tõsi, et õigus tutvuda dokumentidega ja õigus eraelu puutumatusele on mõlemad seaduslikud õigused. Idee leida nende vahel tasakaal igal üksikjuhul eraldi, kui nime mainitakse, moonutab siiski nii avaliku sektori avatusega tegelemise olemust kui ka õigust eraelu puutumatusele.

Avatuse põhimõte tähendab, et avalik-õiguslikud asutused peaksid tegema otsuseid nii avalikult kui võimalik. See on nüüd määratletud üldsuse juurdepääsu käsitlevas määruses. Üldsuse juurdepääsu käsitlevas määruses on sätestatud juurdepääsu erandid, sealhulgas vajadus kaitsta üksikisiku eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate ühenduse õigusaktidega.

Selle erandi mõte on selles, et avalik-õiguslik asutus võib oma avalike ülesannete täitmisel saada teavet üksikisikute era- ja perekonnaelu kohta. Näiteks võib krediidiasutustel ja investeerimisühingutel olla konfidentsiaalset teavet oma töötajate tervise kohta. Politsei- või immigratsiooniasutused võivad koguda andmeid ka üksikisikute eraelu kohta.

Miski EÜ artiklis 286 ega andmekaitsedirektiivis ei viita siiski sellele, et andmekaitse-eeskirju tuleks kohaldada avalikus halduses üldise konfidentsiaalsuse põhimõttena, et nõuda kaalumist iga kord, kui dokument sisaldab nime. Selline ületõlgendamine kahjustaks mitte ainult üldsuse õigust tutvuda dokumentidega, vaid ka andmekaitse tegelikku eesmärki.

Avaliku halduse valdav põhimõte on teenida kodanikke avatud otsustamismenetluste kaudu, et iga kodanik saaks teostada "tõelist ja tõhusat järelevalvet ühenduse institutsioonidele antud volituste kasutamise üle".(6)

5 Euroopa andmekaitseinspektor

Detsembris 2000 võtsid Euroopa Parlament ja nõukogu EÜ asutamislepingu artikli 286 lõike 2 alusel vastu määruse 45/2001 (edaspidi "andmekaitsemäärus")(7). Käesoleva määrusega kehtestatakse ühenduse institutsioonidele ja asutustele ning nende töötajatele kohustused, mis lisanduvad andmekaitsedirektiivis sisalduvatele kohustustele.

Andmekaitsemääruse artiklis 49 on sätestatud, et „käesolevast määrusest tulenevate kohustuste tahtlik või hooletusest tingitud täitmata jätmine toob kaasa distsiplinaarvastutuse Euroopa ühenduste ametniku või muu teenistuja suhtes”.

EÜ artikli 286 lõige 2 näeb samuti ette, et nõukogu asutab sõltumatu järelevalveasutuse, mis vastutab andmekaitse järelevalve eest ühenduse institutsioonides ja asutustes. Määruses 45/2001 on sätestatud Euroopa andmekaitseinspektor, kellel on ulatuslikud uurimis- ja jõustamisvolitused, sealhulgas õigus anda siduvaid korraldusi.

Komisjon esitas 18. juulil 2001 kolme institutsiooni otsuse ettepaneku Euroopa andmekaitseinspektori põhikirja kohta.(8) Kodanike vabaduste ja õiguste, justiits- ja siseasjade komisjon (raportöör Sig.Ra Elena Ornella PACIOTTI) vaatab seda ettepanekut praegu läbi. Õiguskomisjon (raportöör Malcom HARBOUR) esitab arvamuse.

Komisjoni ettepanekule lisatud seletuskirjas märgitakse, et andmekaitseinspektori institutsiooniline profiil põhineb Euroopa Ombudsmani omal (ettepanekus viidatakse ekslikult Euroopa vahendajale). Seetõttu palub ettepanek ombudsmanil esitada järgmised märkused.

Andmekaitseinspektori staatus

Teadaolevalt on liikmesriikide andmekaitseinspektorid enamasti valitsuse poolt ametisse nimetatud ametnikud. Nad teostavad järelevalvet isikuandmete töötlemise üle nii era- kui ka avalikus sektoris. Erasektori puhul on need analoogsed muude reguleerimisvormidega. Avaliku sektori puhul sarnanevad need sisekontrollimehhanismidega, nagu finantskontrolörid ja siseaudiitorid, kes on oma ülesannete täitmisel samuti sõltumatud. Selline organ näib olevat ette nähtud EÜ asutamislepingu artikliga 286, milles viidatakse ainult "sõltumatule järelevalveasutusele".

Erinevalt klassikalistest ombudsmani institutsioonidest ei määra parlament andmekaitseinspektoreid avaliku sektori väliseks kontrollimehhanismiks. Ainus selline institutsioon, mida me teame, on Ungaris.

Kavandatava põhikirja üle nõuetekohase arutelu tagamiseks tuleks läbi viia uuring selle kohta, milline on olukord eri liikmesriikides. Euroopa Parlamendi uurimisosakond on liikmesriikides läbi viinud ombudsmanide ja petitsiooniõiguse uuringu.

Komisjoni ettepanek ei sisalda andmekaitseinspektori võimaliku töökoormuse hinnangut. Sellega seoses tuleb märkida järgmist:

Esiteks nõutakse määruses 45/2001, et iga institutsioon ja asutus nimetaks sõltumatud andmekaitse eest vastutavad töötlejad. Nende esmane ülesanne on tagada nõuete täitmine.

Teiseks tegeleb andmekaitseinspektor ainult ühenduse institutsioonide ja asutustega. Erinevalt riiklikest asutustest ei ole andmekaitseinspektoril pädevust erasektoris.

Kolmandaks kohaldatakse Europoli ja Schengeni infosüsteemi suhtes eraldi süsteemi.(9) See tähendab, et andmekaitseinspektori pädevusse kuulub tõenäoliselt vähe tundlikke isikuandmeid. Euroopa Ombudsmani kogemus näitab, et isikuandmete kaitse puudumise kohta on esitatud vähe kaebusi - ja neid on esitanud ainult töötajad.

Menetluslikud tagatised

Andmekaitseinspektoril on ulatuslikud uurimis- ja jõustamisvolitused, sealhulgas õigus teha siduvaid korraldusi. Põhikirja eelnõus ei nähta uurimis- ja jõustamisvolituste jaoks ette menetluslikke tagatisi.

Seevastu Euroopa Ombudsmani põhikirjas, mille Euroopa Parlament kehtestas 1994. aastal,(10) on sätestatud ombudsmani menetlused ja ette nähtud, et ombudsman võtab vastu rakendussätted. Põhikiri ja selle rakendussätted on lisatud Euroopa Parlamendi kodukorrale.

Selleks et tagada läbipaistvus kodanike jaoks ja volituste nõuetekohane kasutamine, peaksid andmekaitseinspektori menetlused olema selgelt määratletud.

Andmekaitse ulatus

Üldsuse juurdepääsu käsitleva määruse tõhusat rakendamist võib kahjustada see, kui dokumentide avaldamise eest vastutavad töötajad kardavad, et neid võidakse karistada andmekaitse-eeskirjade rikkumise eest üksnes seetõttu, et dokument sisaldab nime.

Euroopa Parlamendil on võimalus põhikirja eelnõu ja ombudsmani eriaruannet kaebuse 713/98 kohta käsitledes selgitada, et andmekaitse-eeskirjad on seotud era- ja perekonnaelu kaitsega vastavalt Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 8 ja Euroopa Nõukogu andmekaitsekonventsiooni vahelist seost käsitlevale kohtupraktikale.

See teeks selgeks, et andmekaitse eesmärk ei ole piirata kodanikele avaliku tegevuse kohta kättesaadavat teavet.

Samuti kinnitaks see üldsusele juurdepääsu käsitleva määruse rakendamise eest vastutavatele töötajatele, et pelk asjaolu, et dokument sisaldab nime, ei tähenda, et nad riskivad sanktsioonidega, andes sellele juurdepääsu.

6 Järeldused

Euroopa andmekaitseinspektori põhikiri peaks:

• põhinema nõuetekohasel uuringul, mis käsitleb andmekaitseametnike institutsioonilist positsiooni eri liikmesriikides;
• sisaldavad menetluslikke tagatisi, et tagada inspektori ulatuslike uurimis- ja jõustamisvolituste õiglane kasutamine
• selgitada, et andmekaitse-eeskirjad käsitlevad era- ja perekonnaelu kaitset kooskõlas Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 8 ja Euroopa Nõukogu andmekaitsekonventsiooni vahelist seost käsitleva kohtupraktikaga.

 

Jacob Söderman
Strasbourg 14. november 2001

---

(1) Ettepanek: Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni otsus Euroopa andmekaitseinspektori ülesannete täitmist käsitlevate määruste ja üldtingimuste kohta vastavalt määruse 45/2001 artiklile 43 (KOM(2001) 411 (lõplik)).

(2) mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).

(3) Vt ombudsmani 23. novembri 2000. aasta eriaruanne Euroopa Parlamendile juhtumi 713/98 kohta. Euroopa Parlament tegeleb endiselt raportiga.

(4) Direktiiv 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta, EÜT 1995, L 281/31.

(5) Amann vs. Šveits (kaebus nr 27798/95), punkt 65.

(6) Kohtuasi T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH vs. komisjon („Interporc II”), EKL 1999, lk II-3521, punkt 39.

(7) detsembri 2000. aasta määrus (EÜ) nr 45/2001 üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT 2001, L 8, lk 1; ELT eriväljaanne 13/26, lk 102).

(8) Märkus 1 eespool

(9) Nõukogu 17. oktoobri 2000. aasta otsus, millega asutatakse Euroopa Politseiameti loomise konventsiooni (Europoli konventsioon), infotehnoloogia tollialase kasutamise konventsiooni ja ühispiiridel kontrolli järkjärgulist kaotamist käsitleva Schengeni lepingu rakenduskonventsiooniga (Schengeni konventsioon, 2000 EÜT L 271/1) loodud ühiste andmekaitse järelevalveasutuste sekretariaat.

(10) Euroopa Parlamendi 9. märtsi 1994. aasta otsus 94/262 ombudsmani ülesannete täitmist reguleeriva korra ja üldtingimuste kohta (EÜT 1994, L 113/15).