Sissejuhatus

14. juunil 2023 uppus Kreekas Pylose ranniku lähedal Vahemeres üle 600 inimese, kui nende paat – tõsiselt ülerahvastatud kalalaev Adriana – ümber kukkus ja uppus.

ELi siseasjade volinik Ylva Johansson nimetas Adriana tragöödiat „üheks selle sajandi suurimaks laevahukuks kogu maailmas“ ning rõhutas vajadust „luua faktid selle kohta, mis juhtus selle saatusliku teekonna igal sammul“.

Ombudsman viis läbi omaalgatusliku uurimise, et uurida fakte, mis puudutavad Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) tegevust tragöödia ajal ning seda, kuidas amet reageeris muudele merehädaolukordadele, milles ta osales.

Uurimise käigus uuriti ka Frontexi ja liikmesriikide ametiasutuste suhteid seoses merehädaolukordadega, millesse Frontex on kaasatud. Selles kaaluti ELi ja liikmesriikide kohustuste tasakaalu otsingu- ja päästeoperatsioonides ning seda, kuidas see mõjutab selliste operatsioonide tulemusi.

Kuigi uurimise käigus hinnati Frontexi tegevust, tõid selle järeldused, mis on esitatud allpool ja üksikasjalikumalt uurimise lõpetamise otsuses, kaasa laiemad arutelud muudatuste üle, mida on vaja ELi tasandil, et näidata ELi pühendumust inimelude päästmisele merel, või nagu märkis komisjoni president von der Leyen oma 2020. aasta septembri kõnes Euroopa Parlamendile, et „elude päästmine merel ei ole vabatahtlik“.

Viivitamata ja kiiresti tuleb tähelepanu pöörata kahele üldisele järeldusele:

· Uurimine näitas, mil määral sõltub Frontex liikmesriikide tegevusest põhiõigustega seotud kohustuste täitmisel ja inimelude päästmise kohustusest kinnipidamisel.  Võttes arvesse neid järeldusi ja kasvavat muret põhiõiguste jätkuva rikkumise pärast liikmesriigi poolt oma piirikontrollioperatsioonides, peaks Frontex kaaluma, kas on saavutatud künnis, mis võimaldab tal lõpetada, lõpetada või peatada oma tegevuse kõnealuse liikmesriigiga. Ta peaks avalikult selgitama põhjuseid, miks ta jõudis järeldusele, et künnis on saavutatud või ei ole saavutatud.

· Selleks et vastata laiematele süsteemsetele probleemidele, mis lähevad kaugemale käesoleva uurimise volitustest, kutsub ombudsman Euroopa Parlamenti, ELi nõukogu ja Euroopa Komisjoni üles looma sõltumatu uurimiskomisjoni, et hinnata Vahemerel toimunud arvukate surmajuhtumite põhjuseid, õppida sellistest juhtumitest nagu Adriana laevahukk saadud õppetundidest ning anda soovitusi selle kohta, kuidas kaitsta põhiõigusi ja õigust elule merehädaolukordadele reageerimisel. 

Taustteave

Frontex ei tegutse vaakumis. Vahemerel navigeerida püüdvate nn rändelaevade kohtlemist võivad mõjutada tegurid, mida otsingu- ja päästeoperatsioonide puhul tavaliselt ei kohaldataks, eelkõige rändega seotud poliitilised ja muud tundlikud teemad.

Kriitiliselt on ennetava päästmise võimalus väidetavalt „tõmbetegur“ inimeste jaoks, kes soovivad rännata Euroopasse sageli ohtlike vahendite abil, ja julgustada inimesi ebaseaduslikult üle piiri toimetajaid seadma ohtu rohkem elusid.

Viimastel aastatel tehtud otsused on kas õnnetuse või projekti tõttu piiranud ennetavaid päästeoperatsioone.

2014. aastal lõpetati Itaalia ametiasutuste juhitav aasta pikkune osaliselt ELi rahastatud ennetav otsingu- ja päästeoperatsioon Mare Nostrum ning seni ei ole seda asendatud millegagi, mis läheneks samale ulatusele ja ulatusele.

Ennetavates päästeoperatsioonides osalevaid valitsusväliseid organisatsioone on mitmes liikmesriigis ähvardatud kohtu alla andmisega.

Frontex nimetati 2016. aastal ümber, et lisada nimetus „rannikuvalve“, kuid tema volitused ja tegevusulatus ei vasta sellele, mida üldiselt mõistetakse rannikuvalve missioonina.

Hoolimata sellest, et Frontexil on otsingu- ja päästekohustused, on selge, et ta täidab peamiselt otsingu- või järelevalvefunktsiooni, mitte päästefunktsiooni.

Selle suutlikkust päästa ohustatud elusid piirab veelgi asjaolu, et otsingu- ja päästeoperatsioone juhivad ja koordineerivad liikmesriikide ametiasutused.

See pinge Frontexi inimelude päästmise kohustuse ja surve vahel takistada või heidutada inimesi püüdmast ületada Vahemerd tekitab Frontexile väljakutse tasakaalustada oma rolli liikmesriikide toetamisel ELi välispiiride haldamisel põhiõigustega seotud kohustustega.

See tekitab sarnase väljakutse kogu ELi jaoks, eelkõige seoses sellega, kuidas tagada, et „rändajate paatide“ pardal viibivatele inimestele pakutakse samasugust kaitset ja tagatakse samasugune õigus elule kui teistele.

Adriana laevahukk

10. juunil 2023 lahkus Adriana Liibüas asuvast Tobruki sadamast ja suundus Itaaliasse, vedades ligikaudu 750 inimest, kes üritasid Euroopasse rännata.

Itaalia ametiasutused juhtisid laevale tähelepanu 13. juuni hommikul. Frontex kopeeriti sõnumisse, mille Itaalia merepääste koordineerimiskeskus saatis Kreeka ühisele merepääste koordineerimiskeskusele. Kinnitamata teateid surnud ja/või surevatest täiskasvanutest ja lastest laeval esitasid ka valitsusvälised organisatsioonid, kes suhtlesid laeval viibivate inimestega.

Frontex suunas standardseid mereseiretoiminguid teostava õhusõiduki laeva asukohta. See õhusõiduk jagas videosalvestisi ja muud teavet laeva seisundi ja mereseisundi kohta nii Itaalia kui ka Kreeka kaugjuhitavatele reisibüroodele. Eelkõige märkis ta, et paat oli ülerahvastatud ja päästeveste ei olnud näha.

Frontex ei väljastanud Mayday releed, kuna tema arvates ei olnud paat otseses ohus.

Lennuk oli kohustatud naasma baasi 10 minuti pärast, kui ta jõudis oma kütuse piirnormideni.

Kuna laev asus Kreeka otsingu- ja päästepiirkonnas, vastutas kõigi otsingu- ja päästeoperatsioonide koordineerimise eest Kreeka piirkondlik koordineerimiskeskus, kellelt Frontex – ja kõik teised selles piirkonnas asuvad laevad – pidid võtma edasisi juhiseid.

Uurimise käigus kontrollitud dokumentide kohaselt taotleb Frontex seejärel 13.–14. juunil neljal korral Kreeka piirkondlikult koordineerimiskeskuselt ajakohastatud teavet ja teeb talle abipakkumisi, sealhulgas naasmiseks, et aidata kaasa õhuseirele. Kreeka ametiasutused ei vastanud ühelegi neist teadetest.

13. juuni 2023. aasta õhtul pidi Frontexi eelplaneeritud õhuseires osalev kaugpiloodiga õhusõiduk ületama Adriana asukohapiirkonna. Selle asemel suunati see Kreeka ametiasutuste palvel teise intsidendi juurde: sisserändajate paat, mille suhtes viidi hiljem läbi otsingu- ja päästeoperatsioon.

Umbes 15 tundi pärast Itaalia ametiasutuste esimest hoiatust läks paat ümber ja uppus.

Kreeka rannavalve paat ja muud Adriana koordinaatidele suunatud paadid päästsid seejärel umbes 100 inimest, kellest enamik viidi eralaevaga kaldale. Kokku leiti umbes 80 surnukeha.

Arvatakse, et surnud on üle 600 mehe, naise ja lapse.

Frontex saatis 14. juuni 2023. aasta hommikul Adriana koordinaatidele lennuki, mis oli osa eelnevalt kavandatud õhuseirest.

Saabumise ajaks oli paat ümber kaardunud ja vees ei olnud näha reisijaid ega muid paadi jälgi. Kui Frontex tegi ettepaneku naasta teise õhusõidukiga, ütles Kreeka piirkondlik koostöönõukogu Frontexile, et tema teenuseid ei ole enam vaja.

Vastutus laevahuku eest

Juulis Euroopa Parlamendis peetud kõnes märkis volinik Johansson järgmist:

„Adriana kohal on vesi nüüd vaikne, pole hauakivi, pole märki ega nimesid. Olgu meie tegevus meie mälestusmärk.“

Ellujääjad, meediaväljaanded ja kodanikuühiskonna organisatsioonid on korduvalt väitnud, et Kreeka rannikuvalve tegevus aitas kaasa laeva uppumisele.

Selle tragöödia asjaolude hindamist kahjustab tõsiselt asjaolu, et laeva kaadumiseni viinud tundide ja minutite jooksul toimunud sündmusi ning vahetult pärast sadade inimeste merre kukkumist toimunud sündmusi ei salvestata video- ega muul viisil.

On ilmnenud, et HCG-laeva pardal olevad sõidumeerikud olid vaidlustatud põhjustel välja lülitatud. Mitu ellujäänut väitis ka, et HCG võttis neilt ära nende mobiiltelefonid.

Nagu eespool märgitud, ei saanud Frontex ka Kreeka piirkondliku koostöönõukogu luba, et tema seirelennuk lahkuks teisest intsidendist ja suunduks enne uppumist Adrianasse. Kui ta oleks seda teinud, oleks ta võinud salvestada, mis juhtus ja võib-olla mõjutas HCG tegevust.

Kreeka mereväekohus uurib praegu rannikuvalve tegevust.

Euroopa Komisjon on korduvalt kutsunud üles fakte esile tooma. Euroopa Parlamendi kodanikuvabaduste komisjoni 14. veebruari 2024. aasta kuulamisel märkis komisjoni kõrgem ametnik siiski raskusi, mis tekkisid merekohtuga suhtlemisel seoses ajakohastatud teabega kohtu uurimise edenemise kohta.

Kreeka ombudsman viib rannikuvalve suhtes läbi omaalgatuslikku uurimist pärast seda, kui rannikuvalve otsustas sisejuurdlust mitte algatada. Frontexi põhiõiguste büroo tõsise vahejuhtumi aruandes märgiti, et pärast mitmeid küsimusi ei saanud nad Kreeka ametiasutustelt asjakohast teavet.

Nendest algatustest hoolimata on kahetsusväärne, et ELi tasandil puudub ühtne aruandlusmehhanism, mis võiks sõltumatult uurida kõiki seonduvaid küsimusi, sealhulgas Kreeka ametiasutuste rolli, Frontexi rolli ja mis tahes muu asjaomase institutsiooni, näiteks Euroopa Komisjoni rolli, kes vastutab ELi aluslepingutes sätestatud põhiõiguste järgimise tagamise eest.

Ombudsmani järeldused

Frontexi suhted liikmesriikide ametiasutustega

Frontexil on ulatuslikud põhiõigustega seotud kohustused nii üldiselt kui ka mereotsingute ja -pääste kontekstis. Neid kohustusi on täpsustatud tegevusplaanides, teenuste järelevalvetaotlustes, eeskirjades ja menetlustes, milles on täpsustatud ka ameti erinevad rollid ja vastutus liikmesriikide ametiasutuste ees.

Ei saa väita, et Frontex oleks rikkunud ühtegi asjaomast eeskirja või menetlust. Kavad ja menetlused võivad siiski piirata Frontexi suutlikkust tegutseda põhiõigustega seotud kohustuste täitmisel sõltumatult.

Näiteks Adriana laevahuku puhul takistasid Frontexi jälgimistegevust reguleerivad teenusetaotlused ning rahvusvahelised otsingu- ja päästeeeskirjad Frontexil naasmist laeva viimasesse teadaolevasse asukohta ilma Kreeka piirkondliku koostöönõukogu nõusolekuta. Samamoodi oleks nende õigusnormide ja lepingute rikkumine olnud ka järelevalvelennuki teisele intsidendile ümbersuunamise korralduse eiramine.

Selle ning otsingu- ja päästetegevust käsitleva ELi õigusraamistiku puudumise tagajärg on see, et merehätta sattunud laevad, mis veavad pagulasi ja varjupaigataotlejaid, ei saa tugineda ennetavatele otsingu- ja päästeoperatsioonidele ELi tasandil ning sõltuvad päästetööde tegemisel peamiselt liikmesriikide ametiasutustest.

Kui Frontexil on kahtlusi, kas liikmesriik järgib otsingu- ja päästeoperatsioonides põhiõigusi, on praeguse operatiivraamistiku tõttu raske võtta nende kahtluste alusel sõltumatuid meetmeid.

Kahjuks on olukordi, kus Frontexil on põhjust kahelda, kas mõned liikmesriigid täidavad oma põhiõigustealaseid kohustusi.

Uurimine paljastas näiteks intsidendi, kus teise liikmesriigi piirkondlik koostöönõukogu andis Frontexile selgesõnalise korralduse mitte lähetada jälgimislennukeid käimasolevasse hädaolukorda.

Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) on varem leidnud, et Frontexi jälgimisvahendeid suunati tahtlikult kõrvale, et vältida tagasitõrjumist.

Adriana tragöödia leidis aset üsna varsti pärast OLAFi järelduste avaldamist, mille järel Frontexi tegevdirektor astus tagasi. 

Vähem kui aasta enne tragöödiat oli Euroopa Inimõiguste Kohus teinud otsuse Kreeka vastu kohtuasjas, millel oli mõningane sarnasus Adriana kapseldamisega, sealhulgas Kreeka ametiasutuste poolt tagasi lükatud väide, et HCG tegevus põhjustas rändajaid vedava kalalaeva kapseldamise 2014. aastal, mille tagajärjel hukkus 11 inimest.

Adriana tragöödia leidis seega aset siis, kui Frontex oli täielikult teadlik hiljutistest muredest seoses põhiõigustega seotud kohustuste täitmisega Kreeka ametiasutuste poolt. Isegi sellise teadlikkuse juures ei võimaldanud kehtivad eeskirjad Frontexil Adriana intsidendis aktiivsemalt osaleda.

Uurimise käigus leiti muid juhtumeid, kus Frontex jäi merehädaolukordade toimumiskohta, samuti juhtumeid, kus ta püüdis hädaolukorra juurde tagasi pöörduda, kuid asjaomane riiklik asutus ei andnud talle selleks luba.

See tekitab tõsiseid küsimusi Frontexi suhetes riiklike ametiasutustega, aga ka seoses Frontexi enda arusaamisega oma põhiõiguste rollist ja kohustustest sellistes olukordades või nende kohaldamisega.

Ombudsman kutsub ELi seadusandjaid üles seda selget põhiõiguste lünka kaaluma ja sellega tegelema.

Kehtivate õigusaktide kohaselt oleks vaja muuta operatsiooniplaanide sätteid või õhuseire teenusetaotluste tingimusi, et Frontex saaks paremini täita oma põhiõigustega seotud kohustusi, näiteks säilitada seire, kui ta peab seda vajalikuks.

See nn teise silmapaari põhimõte, mille eesmärk on jätkata seiret merehädaolukordade ja muude intsidentide kohas, on sätestatud mitmes Frontexi sisesoovituses, mis vaadati käesoleva uurimise käigus läbi (sealhulgas põhiõiguste ameti ja Frontexi haldusnõukogu töörühma soovitused), ning see on Frontexi 2021. aasta põhiõiguste tegevuskava selge eesmärk.

Riiklike ametiasutustega tehtava koostöö lõpetamine, lõpetamine või peatamine

Kreeka piirkondliku koostöönõukogu reageerimata jätmine Adriana intsidendile koos laiema murega selle pärast, et Kreeka ametiasutused ei täida põhiõigustega seotud kohustusi, tõstatab küsimuse Frontexi suhetest liikmesriikidega.

Frontexi sõnul ei ole tal volitusi jälgida liikmesriikide ametiasutuste tegevust.

Kui aga Frontex leiab, et riiklikud ametiasutused ei täida pidevalt oma otsingu- ja päästekohustusi või on muul viisil seotud põhiõiguste rikkumisega, ja/või kui riiklikud ametiasutused piiravad Frontexi otsingu- ja päästeülesandeid ja -suutlikkust, peaks tegevdirektor kaaluma, kas on saavutatud künnis, mis võimaldaks Frontexil oma tegevuse lõpetada, lõpetada või peatada. Frontexi määruse (määrus (EL) 2019/1896) artiklis 46 on see võimalus sõnaselgelt sätestatud.

On ebatõenäoline, et Adriana tragöödia kordub, kui merehädaolukordadele reageerimise õigus- ja tegevusraamistikku ei muudeta märkimisväärselt. Sellises olukorras võib ELi ameti ja üldisemalt ELi ametiasutuste jätkuv koostöö seada kahtluse alla ELi pühendumise inimelude kaitsmisele.

Frontexi kohustused seoses ohusignaalidega

Vaidluse all on küsimus, kas Frontex oleks pidanud väljastama Mayday teate, kui ta täheldas tugevalt ülerahvastatud Adrianat.

Kodanikuühiskonna organisatsioonid on väitnud, et arvestades paadi ülerahvastatust ja päästevestide nähtavat puudumist, oleks ta pidanud lisaks teadetele Adrianas hukkunute, sealhulgas laste surmajuhtumite kohta seda tegema. Frontexi põhiõiguste büroo tõsise vahejuhtumi aruandes jõuti järeldusele, et kuigi Frontex täidab oma kohustusi, peaks ta tulevikus „hindama sarnaseid juhtumeid põhjalikumalt“ seoses sellega, kas anda välja Mayday teabeleht, eelkõige juhul, kui riiklikud ametiasutused ei anna teavet oma hinnangu ja reageerimise kohta.

Frontex põhjendas, miks ta oleks pidanud või ei saanud seda teha, sealhulgas seda, kuidas ta hindas laeva seisundit selle vaatlemise põhjal, asjaolu, et Kreeka ametiasutusi juba usuti koordineerivat reageerimist, ning Mayday kõnede väljastamise mõju ohutusele. Neid põhjuseid on üksikasjalikumalt selgitatud käesoleva uurimise kohta tehtud otsuses.

Euroopa Ombudsmanil ei ole võimalik kummalgi viisil otsust langetada.

Uurimise käigus leiti siiski, et Frontexil ei ole sisesuuniseid Mayday kõnede väljastamise kohta, kuigi tema jälgimistegevus on väga spetsiifiline ja keerukas. Uurimine näitas ka, et Frontex on varasematel juhtudel edastanud Mayday teateid.

On võimatu öelda, kas Mayday teate väljastamine ajal, mil Frontex Adrianat esimest korda jälgis, oleks päästnud elusid, kuid paat kappas lõpuks kokku rohkem kui 600 inimese kaotusega.

Frontex peaks seetõttu kaaluma, kas parameetrid, mille alusel ta hindab seire käigus avastatud merehädaolukordi, ja sellest tulenev võimalik vajadus anda välja Mayday teateid, on piisavalt laiad, et hõlmata rändajate paatide ja Frontexi seiretegevuse konkreetseid elemente.

Nende arutelude tulemusi tuleks kajastada Frontexi töötajatele antavates selgetes suunistes.

Kuidas Frontex teabeallikaid hindab?

Frontex võtab arvesse ainult ametlikku teavet või teavet, mida ta saab ise kontrollida. Samuti tuleks kaaluda, kuidas paremini reageerida mitteametlikele aruannetele, näiteks valitsusväliste organisatsioonide aruannetele, millel võib olla oluline teave, mida levitada, ning kuidas kaasata need oma hinnangutesse. Teatatud ohtudest lastele tuleks pidada esmatähtsaks.

Lõppmärkused

Need on ombudsmani peamised järeldused Frontexi suutlikkuse kohta täita oma põhiõigustega seotud kohustusi otsingu- ja päästeoperatsioonides. Täiendavad soovitused selle kohta, kuidas Frontex saaks oma tegevust parandada, et paremini täita kehtivaid põhiõigustega seotud kohustusi, on esitatud uurimise lõpetamise otsuses.

Euroopa Liit kujundab oma identiteeti õigusriigi põhimõtte ja põhiõiguste järgimise prisma kaudu. Pärast Adriana tragöödiat peaks EL kasutama võimalust seda identiteeti tugevdada mõtiskluste ja tegevuste kaudu, mis hoiaksid võimalikult suures ulatuses ära sellise tragöödia kordumise.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 26. veebruar 2024