Taustteave

1. Kaebuse esitaja on ELi ameti töötaja, kes lahutab end Euroopa Investeerimispanga (EIP) töötajast. Paaril on laps. Liikmesriigi pädev kohus andis korralduse, et laps peab abielulahutuse menetluse ajal elama koos emaga (kaebuse esitajaga). Määrusega ei kehtestatud lapse rahalise toetamise esialgset korda.

2. Kaebuse esitaja abikaasa saab EIP-lt peretoetust ja ülalpeetava lapse toetust. Pärast liikmesriigi kohtu otsust palus kaebuse esitaja EIP-l maksta need toetused otse talle, mitte tema abikaasale.

3. EIP märkis, et tema sise-eeskirjades on sätestatud, et peretoetust võib maksta ainult EIP töötajatele; lapsetoetust makstakse siiski isikule, kellel on lapse hooldusõigus. Ta märkis, et kohtu otsus puudutab üksnes lapse elukohta ja et hooldusõigus on vanemate vahel jagatud kuni abielulahutuse menetluses lõpliku otsuse tegemiseni. EIP järeldas, et lapsetoetust makstakse vastavalt kohaldatavatele eeskirjadele, st kõrgema põhipalgaga ELi ametnikule, kes käesoleval juhul on isa. Neil põhjustel lükkas EIP kaebuse esitaja taotluse tagasi.

4. Ombudsman algatas uurimise seoses kaebuse esitaja murega, et EIP eksis, kui tugines oma otsuses lapsetoetuse kohta hooldusõigusele, mitte lapse seaduslikule elukohale. Uurimise käigus uuriti, kas see otsus on kooskõlas EIP enda rakenduseeskirjadega ja Euroopa Komisjoni rakendussätetega peretoetuste kohta. Uurimise käigus hinnati ka kaebuse esitaja taotlust, et EIP maksaks vähemalt 50 % toetustest otse talle, kuna ta oli tunnistanud, et tal on lapse ühine hooldusõigus [1].

EIP otsus tugineda lapsetoetuse määramisel hooldusõigusele, mitte lapse elukohale

Ombudsmani lahendusettepanek

5. Ombudsman leidis, et EIP otsus maksta peretoetust kaebuse esitaja abikaasale kuni käimasoleva lahutusmenetluse lõpuni oli kooskõlas kohaldatavate eeskirjadega.

6. Ombudsman märkis ka, et EIP eeskirjade [2] kohaselt makstakse lapsetoetust juhul, kui lapsevanem tagab tegelikult lapse ülalpidamise, mis praktikas tähendab, et laps elab koos vanemaga või vanem katab lapse igapäevased elamiskulud. EIP märkis, et käesoleval juhul ei lange need kaks kriteeriumi kokku. EIP määratles oma hooldusõiguse mõiste tõlgenduse kui „lapsehoolduskohustuse täitmise majanduslike vahenditega”. EIP leidis, et lapsele rahalise toetuse andmine (hooldamine) on lapsetoetuse saaja kindlaksmääramisel elukohaküsimuse suhtes ülimuslik.

7. Ombudsman oli seisukohal, et selline tõlgendus tähendaks, et jagatud hooldusõiguse korral tuleks jagada ka õiguslikku kohustust last rahaliselt toetada. Ta märkis, et kuna EIP tunnistas, et lapse isa jagab vabatahtlikult lapse ülalpidamise kulusid, oleks õiglane, kui ka vanemad jagaksid lapsetoetust, kuni pädev siseriiklik kohus on hooldusõiguse küsimuse lõplikult lahendanud.

8. Seetõttu tegi ombudsman 29. juunil 2015 järgmise lahenduse ettepaneku:

„Oodates liikmesriigi kohtu lõplikku otsust hooldusõiguse küsimuses käimasolevas lahutusmenetluses, peaks EIP maksma kaebuse esitajale poole lapsetoetusest.”

9. Lisaks julgustas ombudsman EIPd muutma oma eeskirju lapsetoetuste kohta, et kajastada paremini lahutusmenetluste praegust olukorda ja tavasid. Ta tegi ettepaneku, et EIP võiks juhinduda Euroopa Komisjoni sellekohastest eeskirjadest, milles on sõnaselgelt sätestatud toetuste jagamine juhtudel, kui i) lapse hooldusõigus jagatakse kahe isiku vahel ja ii) pädev haldusasutus ei ole andnud kohtu- või muud korraldust [3].

10. EIP nõustus oma 7. septembri 2015. aasta vastuses vaatama läbi oma eeskirjad lastetoetuste kohta ja teatas ombudsmanile, et viib selle protsessi võimalikult kiiresti lõpule. Ta väitis siiski, et ta ei saa maksta kaebuse esitajale poolt lapsetoetusest, ilma et ta muudaks oma üldisi personalieeskirju, kuna see kujutaks endast võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist ja seda saaks õiguslikult vaidlustada.

11. Kaebuse esitaja tervitas EIP eeskirjade kavandatud muudatusi, kuid väljendas rahulolematust EIP keeldumisega maksta talle pool lapsetoetusest.

Ombudsmani soovitus 

12. Ombudsman tervitas EIP võetud kohustust muuta lastetoetusi käsitlevaid eeskirju ning kutsus EIPd üles seda võimalikult kiiresti lõpule viima. Ta avaldas siiski kahetsust, et EIP lükkas tagasi tema ettepaneku lahenduse kohta.

13. Vastupidi EIP arvamusele ei leidnud ombudsman, et EIP diskrimineeriks teisi EIP töötajaid ja nende abikaasasid, kui ta maksaks kaebuse esitajale poole lapsetoetusest, kuna miski ei takistaks EIP-l kohelda neid samamoodi nagu kaebuse esitajat. EIP ei vaidlustanud ombudsmani seisukohta, et kuigi EIP eeskirjad ei näe sõnaselgelt ette lapsetoetuse jagamist, ei välista need ka seda võimalust. Lisaks ei nõustunud ombudsman sellega, et vaidlustamise võimalus peaks heidutama EIPd tegemast õiget ja õiglast otsust.

14. Ombudsman juhtis tähelepanu ka sellele, et arvestades selle konkreetse juhtumi asjaolusid, nimelt seda, et lapse elukoha kohta tehti ametlik otsus ja asjaomased riiklikud kohtud on tunnistanud, et mõlemad vanemad peaksid lapse ülalpidamisse panustama, tundus proportsionaalne ja mõistlik, et pool ülalpeetava lapse toetusest makstakse igale isikule, kellel on lapse hooldusõigus.

15. Ombudsman leidis, et EIP argumendid tema lahenduse ettepaneku tagasilükkamiseks ei olnud veenvad. Ta leidis, et EIP lähenemisviis oli kaebuse esitaja suhtes ebakorrektne ja ebaõiglane ega olnud kooskõlas tema enda eeskirjadega. Ta leidis, et tegemist oli haldusomavoliga.

16. Seetõttu esitas ombudsman 18. juulil 2016 kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 3 lõikega 6 soovituse, et:

„Oodates siseriikliku kohtu lõplikku otsust hooldusõiguse küsimuses käimasolevas lahutusmenetluses, peaks Euroopa Investeerimispank alates käesoleva soovituse kättesaamise kuupäevast maksma kaebuse esitajale poole lapsetoetusest.“

17. Lisaks tegi ta järgmised parandusettepanekud:

„Euroopa Investeerimispank peaks võimalikult kiiresti muutma oma sise-eeskirju lapsetoetuste kohta, et sätestada selgesõnaliselt jagatud lapsehooldusõiguse olukorrad ja nendega seotud olukorrad.“

18. Seoses parandusettepanekuga vastas EIP 29. detsembril 2016 ombudsmanile, et ta osaleb käimasolevas institutsioonidevahelises dialoogis peamiste ELi institutsioonide esindajatega. Muu hulgas on selle dialoogi eesmärk reformida eeskirju selle kohta, kuidas määrata kindlaks lapsetoetuse saaja lahuselu/lahutuse korral [4]. See protsess on veel pooleli.

19. EIP teatas, et ta on valmis oma ametieeskirjad läbi vaatama, et viia need kooskõlla institutsioonidevahelisest dialoogist tulenevate uute eeskirjadega niipea, kui need on lõplikult vastu võetud [5].

20. Seoses ombudsmani soovitusega maksta kaebuse esitajale pool lapsetoetusest kordas EIP oma seisukohta, et kehtivate eeskirjade kohaselt ei ole see võimalik. EIP leidis, et ta võib kanda toetuse üle muule isikule kui tema töötajad üksnes juhul, kui seadus või kohtu või pädeva haldusasutuse otsus annab lapse selle isiku hooldusõiguse alla. Ta lisas, et kuna selles kohtuasjas tehtud kohtuotsusega ei antud kaebuse esitajale lapse hooldusõigust, vaid lihtsalt kinnitati kahe vanema ühist hooldusõigust, oli tema otsus toetuse kohta kooskõlas kehtivate personalieeskirjadega. Seetõttu oleks ombudsmani soovituse rakendamine EIP arvates praegu kohaldatavate eeskirjade rikkumine.

21. Kaebuse esitaja ei nõustunud oma märkustes EIP arvamusega ja viitas varem esitatud väidetele.

Edasised arengud pärast ombudsmani soovitust 

22. 21. novembril 2016 andis liikmesriigi kohus abielulahutuse loa kaebuse esitajale ja tema endisele abikaasale ning otsustas, et lapse hooldamise eest peaksid vastutama mõlemad vanemad [6]. Kohtuotsuses määrati lapse elukohaks ema aadress. Lisaks tegi kohus kindlaks, et lapse ülalpidamise kulud peaksid kandma mõlemad vanemad.

23. Kohtuotsus ei ole lõplik, sest kaebuse esitaja endine abikaasa on selle edasi kaevanud. Kaebuse esitaja sõnul puudutas kaebus üksnes abielu lõpetamist, mitte lapsega seotud korraldusi.

24. Kaebuse esitaja teavitas sellest otsusest EIPd ja ombudsmani 23. veebruaril 2017. Ombudsmani uurimisrühm palus seejärel EIP-l kaaluda oma seisukoha läbivaatamist kohtuotsuse valguses.

25. EIP märkis oma 31. mai 2017. aasta vastuses, et kohtuotsusega anti mõlemale vanemale võrdne ja piiramatu „vanemlik võim“ ning et sellistel juhtudel vastutavad lapse hariduse eest põhimõtteliselt mõlemad vanemad [7]. Lisaks märgiti kohtuotsuses, et lapse ülalpidamise ja lapse kasvatamise kulud kannavad mõlemad vanemad. EIP arvates ei ole kohtuotsuses midagi, mis näeks ette, kuidas (ja eelkõige kellele) tuleks rahalisi toetusi maksta.

26. Elukoha kohta väitis EIP, et see on vanema hooldusõigusest eraldiseisev õiguslik küsimus. Selles kohtuasjas andis kohus mõlemale vanemale täieliku hooldusõiguse, kuid otsustas, et laps peaks elama ema (kaebuse esitaja) juures. Seega ei tähenda elukohta käsitlev otsus, et kaebuse esitajal on „täielik vanema hooldusõigus“ või ainukohustus lapse eest hoolitseda.

27. Seoses rahalise toetusega märkis EIP, et kohtuotsuses ei tehtud ühtegi konkreetset otsust kummagi emaettevõtja kohta. Ta lisas, et kohus ei võta seisukohta selle kohta, kuidas jagada toetusi või rahalist toetust (ülalpidamist). Seetõttu pidi EIP otsus lapsetoetuse kohta põhinema tema enda kohaldatavatel eeskirjadel, st EIP personalieeskirjadel. Ta väitis, et need eeskirjad – kui ja kuni neid ei muudeta – takistavad tal lapsetoetusi kolmandale isikule üle kanda, välja arvatud juhul, kui ülalpeetav laps antakse seaduse või kohtu või pädeva haldusasutuse otsusega teise isiku hoole alla.

28. Lõpuks jäi EIP kindlaks oma kohustusele vaadata läbi oma lastetoetusi käsitlevad eeskirjad, et neid parandada ja ajakohastada kooskõlas teiste ELi institutsioonide ja asutuste eeskirjade ja parimate tavadega, nagu on soovitanud ombudsman. Ta selgitas, et enne oma eeskirjade muutmist soovib ta oodata ära institutsioonidevahelise dialoogi tulemused, et tema eeskirjad oleksid kooskõlas teiste ELi institutsioonide ja organite eeskirjade ja parimate tavadega.

29. Oma märkustes EIP täiendava vastuse kohta juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et EIP tunnistas, et lapse hooldusõigus on jagatud ja et mõlemad vanemad kannavad lapse ülalpidamise kulud, kuid keeldus siiski maksmast talle poolt lapsetoetusest. Tema arvates ei olnud EIP valmis kohtuotsust täitma ega võtnud arvesse poolte vahel sõlmitud kokkuleppeid [8]. Lisaks väitis ta, et EIP ei ole teinud edusamme oma eeskirjade muutmisel seoses sellega, millal on asjakohane jagada lapsetoetus osadeks, nagu soovitas ombudsman, hoolimata sellest, et EIP andis oma 7. septembri 2015. aasta vastuses ombudsmanile kindla kinnituse, et ta teeb seda.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust ja edasisi arenguid

30. Ombudsman on pettunud, et EIP lükkas tagasi tema soovituse maksta kaebuse esitajale pool lapsetoetusest. Ombudsmani uurimise ajal oli tal kolm võimalust [9] nõustuda, milline oleks olnud õiglane lahendus sellele kaebusele. Ta on seisukohal, et EIP põhjendused tema soovituse täitmata jätmise kohta ei ole piisavalt veenvad, et muuta või tagasi võtta tema esialgset järeldust haldusomavoli kohta.

31. Nagu eespool märgitud,[10] usub ombudsman, et EIP võiks maksta kaebuse esitajale poole lapsetoetusest, ilma et ta peaks muutma oma sise-eeskirju. Isegi kui EIP personalieeskirjad ei näe sõnaselgelt ette lapsetoetuse jagamist, ei välista need ka seda võimalust. Nende eeskirjadega, nagu need on praegu, rakendatakse lihtsalt põhimõtet, et kui ülalpeetav laps antakse muu isiku kui EIP töötaja hoole alla, peaks lapse ülalpidamisega seotud kulude katmisel osalema see isik, kes saab toetust. Ombudsmani arvates peaks sama kehtima ka juhul, kui vanemlikku hooldusõigust lapse suhtes teostavad mõlemad vanemad – nagu käesoleval juhul – ja kui vanematel on seega lapse ülalpidamise suhtes ühised kohustused.

32. Asjaolu, et EIP möönab, et kohtuotsusega on mõlemad vanemad tegelikult pannud vastutuse lapse ülalpidamise eest ja määranud kindlaks ühise hooldusõiguse, kuid ei nõustu siiski maksma kaebuse esitajale poolt lapsetoetusest, on vastuolus EIP enda tõlgendusega hooldusõiguse mõistest kui „lapsehoolduskohustuse täitmisest majanduslike vahenditega, [11] mida käesoleval juhul täidavad mõlemad vanemad.

33. EIP ise oli seisukohal,[12] et põhiküsimus on pigem õiglane kohtlemine kui seaduslikkus. Seda arvesse võttes on ombudsman pettunud, et tema lähenemisviis sellele juhtumile ei ole ikka veel õiglane. Õiglane lahendus sellistel juhtudel nagu käesolev, kus mõlemad vanemad jagavad de facto hooldusõigust võrdsetel või peaaegu võrdsetel alustel, oleks see, et mõlemad vanemad peaksid saama poole lapsetoetusest.

34. Ombudsmani pikaajaline seisukoht on, et hea haldus eeldab õiglast haldust. See tähendab, et haldusasutused peavad mõnikord vaatama kaugemale rangelt õiguslikest argumentidest ja võtma laiema perspektiivi, mis põhineb hea halduse ja õigluse põhimõtetel. Kui administratsioon kohtleb kedagi ebaõiglaselt, peab ombudsman oma ülesandeks tõlgendada asjaomast õigust viisil, millega saavutatakse aus ja õiglane tulemus. Kui õigust ei ole võimalik tõlgendada viisil, millega saavutatakse õiglane tulemus, toetab ombudsman õiguse muutmist. Käesoleval juhul on ombudsman veendunud, et EIP kehtivaid eeskirju on võimalik tõlgendada viisil, millega saavutatakse aus ja õiglane tulemus.

35. Ombudsmani 29. juuni 2015. aasta ja taas kord 18. juuli 2016. aasta parandusettepaneku kohaselt peaks EIP muutma oma sise-eeskirju, et käsitleda sõnaselgelt käesoleva kaebusega kaasnevat olukorda. Kahjuks on see protsess rohkem kui kaks aastat hiljem ikka veel käimas ja sõltub institutsioonidevahelisest dialoogist, mille lõppkuupäev on määratlemata ja tulemus teadmata. Seetõttu ei saa ombudsman nõustuda sellega, et EIP peaks jätkuvalt keelduma tema soovituse täitmisest, kuni tema sise-eeskirjad on läbi vaadatud.

36. Ombudsman jääb oma seisukoha juurde, et EIP lähenemisviis oli kaebuse esitaja suhtes ebaõiglane. Seetõttu lõpetab ta uurimise järeldusega, et EIP ei ole esitanud veenvat selgitust selle kohta, miks ta keeldus nõustumast tema soovitusega maksta kaebuse esitajale pool lapsetoetusest. Seetõttu jääb ta oma esialgse järelduse juurde, et EIP on toime pannud haldusomavoli.  

37. Ombudsman ootab siiski, et EIP kiirendaks käimasolevat sise-eeskirjade muutmise protsessi, ning kordab seetõttu oma parandusettepanekut.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Euroopa Investeerimispank ei ole nõustunud ombudsmani soovitusega maksta kaebuse esitajale pool lapsetoetusest ega ole seda veenvalt põhjendanud. Seetõttu jääb ombudsman oma järelduse juurde, et Euroopa Investeerimispank on haldusomavoli toime pannud.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Investeerimispanka teavitatakse sellest otsusest.

Ettepanek olukorra parandamiseks

Euroopa Investeerimispank peaks jätkama ja intensiivistama jõupingutusi lapsetoetusi käsitlevate sise-eeskirjade võimalikult kiireks muutmiseks, et näha sõnaselgelt ette jagatud lapsehooldusõiguse olukorrad ja nendega seotud olukorrad.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 17. november 2017

 

^[1] Lisateavet kaebuse tausta, poolte argumentide ja ombudsmani uurimise kohta leiate ombudsmani lahenduse ettepaneku täistekstist, mis on kättesaadav aadressil: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark ja ombudsmani soovituse täistekst on kättesaadavad aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] EIP personalieeskirjade artikli 2.2.5 kohaselt: „Kui ülalpeetav laps antakse seaduse või kohtu või pädeva haldusasutuse otsuse alusel teise isiku hoole alla, makstakse ülalpeetava lapse toetus ja õppetoetus töötaja nimel ja arvel otse sellele isikule “.

[3] Komisjoni otsus personalieeskirjade artiklite 67 ja 68 ning VII lisa artiklite 1, 2 ja 3 üldiste rakendussätete kohta, artikkel 3, K(2004) 1364.

[4] Siin viidatud eeskirjad on sätestatud haldusjuhtide kolleegiumi järelduses 220/2004. Haldusjuhtide kolleegium on institutsioonidevaheline organ, mis koosneb ELi institutsioonide ja asutuste (Euroopa Parlament, Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Liidu Kohus, Euroopa Kontrollikoda, Euroopa välisteenistus, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee, Regioonide Komitee, Euroopa Andmekaitseinspektor ja Euroopa Ombudsman) haldusasutuste kõrgeimatest ametnikest. Haldusjuhtide kolleegiumi eesmärk on tagada personalieeskirjade ja muude haldusküsimuste ühetaoline tõlgendamine ja rakendamine. Tema otsused on haldusotsuste tegemise kõrgeim tasand.

[5] Oma eeskirjade kavandatavate muudatuste hulgas mainis EIP järgmist: i) erimenetluse kehtestamine toetuste jagamiseks tegeliku lahuselu korral, kui mõlemad pereliikmed on mõlemad ELi riigiteenistujad (automaatne jagamine ühise taotluse korral, ühepoolsed taotlused, mida kaalutakse juhtumipõhiselt); ning ii) säte, milles selgitatakse, kuidas EIP peaks reageerima, kui liikmesriigi kohus või haldusasutus on teinud otsuse. Seoses viimati nimetatud sättega teeb EIP järgmist: a) rakendama siseriiklikku otsust, kui ta otsustab, et saastekvoodid tuleks jagada; või b) maksta kogu toetussumma oma töötajale edasi, kui otsusega ei määrata kindlaks, et toetussummad või lapse hooldusõigus tuleks jagada, vaid lihtsalt kinnitatakse vanemate jagatud vastutust.

[6] Kooskõlas 28. oktoobri 2016. aasta haridus-/vanemluskavaga, millele on alla kirjutanud mõlemad vanemad. Kohus määras kindlaks ka vanemate kontaktid lapsega vastavalt eespool nimetatud haridus-/vanemluskavale ja vanemate poolt 7. septembril 2016 allkirjastatud kokkuleppele.

[7] EIP juhtis tähelepanu ka sellele, et kohtuotsuses viidati mõistetele „vanemlik võim“ ja „vanemate ja laste vahelised kontaktid“, mitte „hooldamine“ ja „ülalpidamine“, mida on kasutatud EIP ametieeskirjades.

[8] Vt joonealune märkus 6.

[9] Lisaks lahenduse ettepanekule ja sellele järgnenud soovitusele, milles korrati haldusomavoli tuvastamist, andis ombudsman EIP-le võimaluse oma seisukoht kohtuotsuse põhjal uuesti läbi vaadata.

[10] Vt ombudsmani ettepaneku punkt 19 ja ombudsmani soovituse punktid 15 ja 18.

[11] Vt eespool punkt 6.

[12] 30. septembri 2014. aasta kiri ombudsmanile, punkt 5.2.1. EIP leidis, et kaebuse esitaja vaidlustas EIP otsuse õigluse, mitte selle õiguspärasuse, sest kaebuse esitajale anti kohaldatav õigusraamistik ja EIP otsus tehti kooskõlas nende eeskirjadega.