Taustteave

1. Noor Austria kodanik töötas tasustamata praktikandina ELi delegatsioonis Aasias. Pärast praktikat võttis ta ühendust ELi delegatsioone haldava Euroopa välisteenistusega, et kaevata selle üle, et delegatsioonide praktikantidele ei maksta palka. Ta märkis, et ELi institutsioonides töötavatele praktikantidele makstakse tavaliselt palka. Tema arvates kujutab praktikantidele tasu maksmata jätmine endast vähem jõuka taustaga noorte spetsialistide põhjendamatut diskrimineerimist.

2. Euroopa välisteenistus vastas, et kaebuse esitajale oli tema palvel võimaldatud tasustamata praktikat. Ta oli allkirjastanud ka praktikalepingu, milles ta kinnitas, et „olen delegatsiooni vabatahtlik ja ei saa […] palka ega hüvitisi”. Kaebuse esitaja pöördus ombudsmani poole murega, et Euroopa välisteenistus ei tohiks pakkuda tasustamata praktikakohti. Tema mure oli seotud Euroopa välisteenistuse üldise praktikaga ega olnud seotud tema enda konkreetse juhtumiga.

3. 2014. aasta oktoobris palus ombudsman Euroopa välisteenistusel vastata kaebuse esitaja murele, et ta pakub ELi delegatsioonides tasustamata praktikakohti. Kaebuse esitaja soovis, et Euroopa välisteenistus pakuks ainult tasustatavat praktikat ja lõpetaks tasustamata praktika pakkumise. 2014. aasta detsembris sai ombudsman Euroopa välisteenistuselt kaebuse kohta vastuse. Seejärel sai ombudsman kaebuse esitaja märkused Euroopa välisteenistuse vastuse kohta. Ombudsmani uurimisrühm kohtus juhtumi arutamiseks kolmel korral ka Euroopa välisteenistusega: 2016. aasta mais, septembris ja detsembris. 2017. aasta jaanuaris esitas Euroopa välisteenistus ombudsmanile kirjalikult lisateavet.

4. Pärast kõigi esitatud argumentide hoolikat hindamist soovitas ombudsman 15. veebruaril 2017 Euroopa välisteenistusel maksta kõigile praktikantidele ELi delegatsioonides asjakohast hüvitist [1].

Euroopa välisteenistuse suutmatus maksta praktikantidele ELi delegatsioonides

Ombudsmani soovitus 

5. Ombudsman leidis, et kaebuse esitaja väide, et tasustamata praktika on diskrimineeriv nende suhtes, kes on pärit vähem privilegeeritud sotsiaalsest taustast, on mõnevõrra põhjendatud. Kahtlemata võib noorel ülikoolilõpetajal, kes soovib teha tasustamata praktikat, tekkida praktilisi raskusi ilma rahalise toetuseta, näiteks oma perekonnalt. Praktika ELi delegatsioonis ei hõlma mitte ainult reisikulusid, vaid ka majutus-, elamis- ja kindlustuskulusid. Seetõttu on oht, et tasustamata praktika ELi delegatsioonides on reserveeritud vähestele privilegeeritud isikutele, nimelt neile, kellel on oma rahalised vahendid.

6. Ombudsmani uurimisrühmaga 2016. aastal toimunud erinevatel kohtumistel väitis Euroopa välisteenistus, et tasustamata praktika pakkumine ei kujuta endast diskrimineerimist sotsiaalse päritolu alusel. Euroopa välisteenistus viitas asjaolule, et kõik ELi delegatsioonides töötavad tasustamata praktikandid leiavad, et praktika on nende tuleviku jaoks kasulik. Sellise praktika kaudu saavad nad väärtuslikke kogemusi, mis aitavad suurendada nende ametialast profiili, muutes nad tööturul atraktiivsemaks.

7. Ombudsman ei kahelnud, et delegatsiooni praktikandid hindavad praktikat. Sellised võimalused võivad tõepoolest olla oluliseks hüppelauaks nende karjääris.  Just sel põhjusel tuleks praktikavõimalused teha kättesaadavaks võimalikult paljudele inimestele, mitte ainult neile, kes seda endale lubada saavad. Ombudsmani arvates võib tasustamata praktika põlistada sotsiaalset tõrjutust, kuna vähem privilegeeritud taustaga isikutel puuduvad tõenäoliselt rahalised vahendid praktika alustamiseks. Seega jäävad nad ilma väärtuslikust võimalusest parandada oma kvalifikatsiooni ja oskusi. See võib lõppkokkuvõttes kaasa tuua vähem privilegeeritud isikute töövõimaluste vähenemise tulevikus, tekitades nõiaringi, kus „privileegid järgivad privileege“.

8. Ombudsman väljendas seisukohta, et ELi delegatsioonid saavad kasu praktikantide panusest ja võivad isegi sõltuda nende panusest. Seda silmas pidades täheldas ombudsman, et tasustamata praktika süsteem võib viia soovimatu tagajärjeni, et ELi delegatsioonid ei suuda ligi meelitada kõiki parimaid praktikakandidaate; see meelitab ligi ainult neid, kellel on endal piisavad rahalised vahendid enda eest tasumiseks. See ei ole ilmselgelt ELi delegatsioonide huvides.

9. Ombudsman tõi näiteks Euroopa Parlamendi, kes oli käsitlenud tasustamata praktika küsimust. Oma 2010. aasta resolutsioonis kutsus parlament ELi institutsioone üles näitama head eeskuju, makstes kõigile praktikantidele minimaalset hüvitist, mis põhineb praktikakoha standardsetel elukallidusel.[2] Ombudsman märkis, et parlament ei paku enam tasustamata praktikat, isegi mitte üliõpilaste praktika puhul. Nüüd maksab ta hüvitist kõigile oma praktikantidele, hoolimata ELi institutsioonide eelarvepiirangutest.

10. Ombudsman pidas asjakohaseks märkida ka seda, mil määral kasutab Euroopa välisteenistus praktikavõimalusi ELi delegatsioonides. Euroopa välisteenistusel on 139 ELi delegatsioonist koosnev võrgustik, mis koosneb Euroopa välisteenistuse ja komisjoni töötajatest ning annab tööd 5800 inimesele (2015. aasta lõpu andmed).[3] 2016. aastal pakkus Euroopa välisteenistus ligikaudu 800 tasustamata praktikakohta. Tundub tõenäoline, et Euroopa välisteenistus sõltub teataval määral praktikantide kättesaadavusest, et täiendada oma delegatsioonide täistööajaga töötajate tööd. Ombudsman mõistis, et sellise arvu praktikantide tasustamine tekitab Euroopa välisteenistusele eelarveprobleeme. Ta märkis siiski, et Euroopa välisteenistus võib otsustada arutada seda küsimust eelarvepädevate institutsioonidega, nimelt Euroopa Parlamendi ja nõukoguga.

11. Seda arvesse võttes leidis ombudsman, et Euroopa välisteenistuse tava pakkuda oma delegatsioonides tasustamata praktikakohti kujutab endast haldusomavoli. Seetõttu soovitas ombudsman Euroopa välisteenistusel maksta kõigile oma praktikantidele, sealhulgas ELi delegatsioonide praktikantidele, asjakohast hüvitist. Kuigi selle hüvitise olemus kuulub Euroopa välisteenistuse pädevusse, leidis ombudsman, et hüvitis peaks järgima mittediskrimineerimise põhimõtet ja tagama, et noori julgustatakse praktikale kandideerima, olenemata nende (või nende perekonna) rahalisest seisundist.

12. Ombudsman palus Euroopa välisteenistusel esitada oma arvamus kolme kuu jooksul alates tema soovituse kuupäevast. Seejärel palus ta kaebuse esitajal esitada oma märkused, mida kaebuse esitaja ka tegi.

Euroopa välisteenistuse arvamus ja kaebuse esitaja märkused

13. Oma arvamuses ombudsmani soovituse kohta märkis Euroopa välisteenistus, et praktika pakkumine noortele kõrgkooli lõpetanutele ja üliõpilastele on osutunud väga väärtuslikuks nii praktikantide kui ka ELi delegatsioonide jaoks. Ombudsmani soovitust arvesse võttes otsustas ta oma praktikaprogrammi ümber korraldada ja ajutiselt peatada uute praktikantide töölevõtmise. Euroopa välisteenistus teatas, et on palunud eelarvepädevatel institutsioonidel eraldada rahalisi vahendeid ka tulevastele praktikantidele.

14. Euroopa välisteenistus on samuti otsustanud suurendada delegatsioonide ja ülikoolide vaheliste partnerluste arvu. Uue kava projekti kohaselt pakutakse praktikat kolme eraldi programmi raames: i) praktikantidele, kellele Euroopa välisteenistus maksab hüvitist (tingimusel et Euroopa välisteenistus saab eelarvepädevatelt institutsioonidelt taotletud vahendid) ja selleks kehtestatakse spetsiaalne valikumenetlus; ii) kohaliku ülikooliga sõlmitud lepingu raames üliõpilastele, kes läbivad oma kursuse osana kohustusliku või soovitatava koolitusperioodi ja kes juba elavad koolituskohas, ning iii) praktikantidele, kes saavad rahalist toetust ülikoolist või muust asutusest, kuid asuvad mujal maailmas. Euroopa välisteenistus ei tee ettepanekut maksta hüvitist kahel viimasel juhul.

15. Kaebuse esitaja märkis oma märkustes, et ombudsmanil oli õigus, kui ta keskendus oma soovituses diskrimineerimisvastasele aspektile. Tema arvates näib aga, et Euroopa välisteenistus püüab nüüd probleemi lahendamiseks praktikantide valimisel välistada rahaliselt ja sotsiaalselt nõrku.

16. Kaebuse esitaja väljendas seisukohta, et kui Euroopa välisteenistus ei suuda luua jätkusuutlikku ja õiglast praktikantide tasustamise süsteemi, on kõige parem praktika ELi delegatsioonides täielikult kaotada.

17. Kaebuse esitaja kardab, et Euroopa välisteenistuse pakutud segamudelis eelistatakse lihtsa majandusliku põhjenduse tõttu alati praktikante, kes on tasustamata või saavad rahalist toetust välisest allikast, neile, kellele maksab otse Euroopa välisteenistus.

18. Seoses ettepanekuga laiendada partnerlust ülikoolidega väitis kaebuse esitaja, et see ei ole uus idee ega aita kaasa probleemi lahendamisele. See toob peamiselt kaasa tööjõu ekspluateerimise nihkumise kohalike inimeste suunas, kes on sageli halvasti organiseeritud ja kellel ei ole võimalust oma õigusi nõuda.

19. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et stipendiumid ei hõlma sageli sotsiaalkindlustust ega tervisekindlustust ning et üliõpilase elamiskulusid ei saa võrrelda ELi delegatsioonis praktikat läbiva isiku elamiskuludega.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

20. Ombudsman soovitas Euroopa välisteenistusel maksta kõigile praktikantidele asjakohast hüvitist. Euroopa välisteenistus on ombudsmanile teatanud, et ta on taotlenud rahalisi vahendeid praktikantide tasustamiseks ELi delegatsioonides ning on vahepeal tasustamata praktika peatanud. Ombudsman väljendab heameelt meetmete üle, mida Euroopa välisteenistus on võtnud tagamaks, et tal on võimalik pakkuda tasustatud praktikakohti ELi delegatsioonides.

21. Ombudsman võtab teadmiseks kaebuse esitaja mure, et Euroopa välisteenistus võib ebaproportsionaalselt keskenduda praktikantide värbamisele muudest allikatest (v.a nende perekond) pärit rahalise toetuse abil, selle asemel et keskenduda praktikantidele, kellele maksab toetust Euroopa välisteenistus ise.

22. Ombudsmani arvates on mõistlik, et Euroopa välisteenistus ei maksa täiendavat toetust praktikantidele, kellel on stipendium või muu pereväline rahaline toetus, või üliõpilastele, kes juba asuvad delegatsiooniga samas riigis ja kes peavad õpingute raames praktikale minema. Eelkõige ei ole kohustuslik praktika ülikooliõpingute raames võrreldav tavapärase praktikaga, kuna neil on tavaliselt erinevad eesmärgid. Oluline on leida õige tasakaal eri programmide vahel.  Ombudsmani jaoks on oluline, et Euroopa välisteenistus pakuks jätkuvalt märkimisväärset hulka „traditsioonilisi“, kuid tasustatud praktikakohti delegatsioonides, mis on võrdsetel võimalustel avatud noortele, olenemata nende endi või nende perekondade rahalistest vahenditest. Ombudsman mõistab, et selle soovitud tulemuse saavutamiseks vajab Euroopa välisteenistus asjakohast eelarveeraldist.

23. Ombudsman peab Euroopa välisteenistuse vastust tema soovitusele tõsiseks kohustuseks maksta praktikantidele ELi delegatsioonides, tingimusel et eelarvepädevad institutsioonid, st Euroopa Parlament ja nõukogu, eraldavad neile asjakohased eelarvevahendid. Seetõttu on ombudsmanil hea meel pidada Euroopa välisteenistuse vastust tegelikult tema soovitusega nõustumiseks. Ombudsman jälgib suure huviga edasisi arenguid selles valdkonnas ning on valmis oma uurimisi tulevikus uuendama, kui see tundub põhjendatud ja kasulik.

24. On väga oluline, et ELi institutsioonid näitaksid eeskuju ja näitaksid üles pühendumust pakkuda noortele praktikavõimalusi võrdsete võimaluste alusel kõigile, olenemata taustast ja perekondlikest ressurssidest. Vastasel juhul on oht kaotada usaldus, mida tajutakse nii, et see ei hooli piisavalt kõigist noortest, kellel on raskusi oma kutseprofiilide ülesehitamisega, et tööturul konkureerida. Kulud, mis on seotud noorema põlvkonna usalduse edendamisega Euroopa projekti vastu, on selles osas suhteliselt väikesed.

25. Ombudsman julgustab eelarvepädevaid institutsioone seda küsimust hoolikalt uurima ja loodab, et nad eraldavad asjakohased vahendid. Seda silmas pidades teavitab ombudsman Euroopa Parlamenti ja nõukogu kõnealusest uurimisest ja Euroopa välisteenistusele antud soovitusest. Ta teavitab ka Euroopa Komisjoni.

Järeldus

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Peatades tasustamata praktika ELi delegatsioonides ja taotledes samal ajal rahalisi vahendeid praktikantide tasustamiseks ELi delegatsioonides, on Euroopa välisteenistus ombudsmani soovitusega nõustunud.

Kaebuse esitajat ja Euroopa välisteenistust teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 21.9.2017

[1] Lisateavet kaebuse tausta, poolte argumentide ja ombudsmani uurimise kohta leiate ombudsmani soovitusest, mis on kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/76079/html.bookmark

[2] Euroopa Parlamendi 6. juuli 2010. aasta resolutsioon (2009/2221(INI)), punkt 72, kättesaadav veebis: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[3] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_en.pdf.