Kaebuse taust

1. 4. septembril 2014 käivitas Euroopa Keskpank (EKP) varaga tagatud väärtpaberite ostukava ja kaetud võlakirjade kolmanda ostukava. Mõlema ostukava eesmärk oli „suurendada veelgi rahapoliitika ülekandumist,^[1] hõlbustada laenude andmist euroala majandusele, avaldada positiivset ülekanduvat mõju teistele turgudele ja seeläbi leevendada EKP rahapoliitilist kurssi ning aidata kaasa inflatsioonimäärade naasmisele tasemele, mis on 2% lähedal ^[2]”. Programmid on kavandatud kuni 2017. aasta märtsi lõpuni ja igal juhul seni, kuni inflatsiooni areng on EKP nõukogu hinnangul püsivalt kohandunud, mis on kooskõlas nõukogu eesmärgiga hoida inflatsioonimäär keskmise aja jooksul 2% tasemest allpool, ent selle lähedal [3].

2. 12. detsembril 2014 esitas kaebuse esitaja, Londonis asuv finantsajakirjanik, taotluse üldsuse juurdepääsuks EKP-le seoses kahe ostukavaga. Eelkõige soovis ta juurdepääsu „riigi, panga ja tootepõhisele jaotusele kõigi EKP ostukava seniste kulude kohta, sealhulgas väärtpaberite eest makstud hinnad, ostetud kogused, maakleri- ja/või arvelduskoja kokkulepped koos tasudega ning asjakohased ISIN ^{[4] koodid”.}

3. 30. jaanuaril 2015 vastas EKP, et sellised andmed on „kättesaadavad siseandmebaasis, mida kasutatakse konfidentsiaalsete sisearuannete koostamiseks”(rõhuasetus lisatud). EKP keeldus juurdepääsu andmisest oma otsuse EKP/2004/3 (üldsuse juurdepääsu kohta EKP dokumentidele)^{[5] artikli 4 lõike 1 punkti a teise taande (avalike huvide kaitse seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga) ja artikli 4 lõike 2 esimese taande (füüsilise või juriidilise isiku ärihuvide kaitse) alusel:}

i) avalike huvide kaitse seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga:

4. EKP selgitas, et kahe ostukava eesmärk oli veelgi tõhustada rahapoliitika ülekandumist (vt punkt 1 eespool). Seega on need kaks programmi osa mittestandardsetest rahapoliitilistest meetmetest, mida EKP on viimastel aastatel võtnud.

5. Seni ostetud väärtpaberite kohta (sealhulgas riikide, pankade ja toodete kaupa tehtud ostude jaotus, ISIN-koodid, maakleri- või arvelduskoja kokkulepped, sealhulgas maakleritele makstud tasud) selgitas EKP, et üksikasjaliku teabe avalikustamine üksikute osaluste kohta paljastaks, millised finantsinstrumendid on ostetud, samuti asjaomased emitendid. Ta märkis, et ostude jaotust käsitleva teabe avaldamine emitentide vahel võib põhjustada turu killustumist ning kahjustada emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate võrdseid võimalusi. See kahjustaks EKP kavatsust toetada asjaomaste turgude toimimist. Näiteks tegelikult ostetud pandikirjade emitentide ja varaga tagatud väärtpaberite algatajate nimede avalikustamine suurendab väga tõenäoliselt hinnavahede diferentseerimist nende emitentide/algatajate kasuks, kelle finantsinstrumendid on ostetud. See omakorda kahjustaks nende emitentide rahastamispüüdlusi, kelle finantsinstrumente ei ole ostetud. Lisaks võib turg tajuda nende nimede avalikustamist kui eristust finantsiliselt usaldusväärsete ja finantsiliselt nõrkade emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate vahel. See kahjustaks eurosüsteemi püüdlusi taastada usaldus finantsturgude vastu.

6. EKP järeldas, et aktiivsete ostukavadega seotud nõutud andmete avalikustamine seaks kahtluse alla nende tõhususe ja EKP nõukogu mittestandardsete rahapoliitiliste operatsioonide tulemuslikkuse.

ii) Füüsilise või juriidilise isiku ärihuvide kaitse

7. EKP selgitas, et taotletud andmete avalikustamine kahjustaks EKP vastaspoolte, sealhulgas varaga tagatud väärtpaberite ostukava alusel lepinguliselt määratud nelja täidesaatva varahalduri (edaspidi "haldurid") ärihuvide kaitset. Eurosüsteem peab kaitsma oma vastaspooltega ja nendega seotud üksikute tehinguandmete konfidentsiaalsust. Sellise teabe avalikustamine võib kahjustada nende ärihuve. Lisaks kahjustaks fondivalitsejatega (või kliiriva äriühinguga) sõlmitud lepingute, sealhulgas nende vastavate tasude avalikustamine nende ärihuvide kaitset. Seejärel väitis EKP, et puudub ka ülekaalukas üldine huvi avalikustamise vastu.

8. EKP märkis siiski, et ostukavade läbipaistvuse edasiseks suurendamiseks esitab ta igal nädalal üksikasjad väärtpaberiosaluste kohta amortiseeritud soetusmaksumuses. See teave avaldatakse eurosüsteemi konsolideeritud iganädalases finantsaruandes ja EKP avaturuoperatsioonide veebilehel. Lisaks avaldatakse igakuiselt teave emitendi kaalutud keskmise järelejäänud tähtaja kohta. EKP edastas kaebuse esitajale neli hüperlinki oma veebisaidil, mis sisaldasid eespool nimetatud teavet (avaturuoperatsioonide leht, likviidsusanalüüsi leht, iganädalane finantsaruannete leht ja pressiteade juhtide kohta).

9. 27. veebruaril 2015 esitas kaebuse esitaja taotluse otsuse läbivaatamiseks (edaspidi „kordustaotlus“). Ta väitis, et oli palunud täielikku nimekirja euroala riikidest ja pankadest, keda EKP on soosinud, ning sellest, kui palju raha igaüks on saanud. Ta märkis, et kuna EKP keeldus taotletud andmeid avaldamast, näis ta olevat süüdi varjamises. Ta väitis, et paljud peavad avaliku sektori raha kasutamise ärisaladust korruptsiooni ja võimu kuritarvitamise märgiks. Kaebuse esitaja esitas EKP-le umbes 30 üksikasjalikku küsimust ja täiendavat teavet.

10. 25. märtsil 2015 lükkas EKP kaebuse esitaja kordustaotluse tagasi. Ta lisas juurdepääsu keelamiseks järgmised täiendavad argumendid:

i) avalike huvide kaitse seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga:

11. EKP märkis kõigepealt, et finantsinstrumentide üksikasjad, sealhulgas varaga tagatud väärtpaberite ostukava ja kaetud võlakirjade kolmanda ostukava kõlblikkuskriteeriumid, on avalikult kättesaadavad EKP veebilehel.

12. EKP kinnitas, et taotletud andmete avaldamine võib kahjustada kahe ostukava selget eesmärki. Täpsemalt, kuigi EKP püüdleb oma ostudega turuneutraalsuse poole, kaasneb sellise jaotamise kohta teabe avalikustamisega oht, et turuosalised tõlgendavad seda valesti. Viimane võib eeldada, et andmed kajastavad ostukavade struktuurseid omadusi, mitte üksnes ostude ajutist jaotust, võttes arvesse antud ajahetkel valitsevaid turutingimusi. Nad võivad isegi ekslikult eeldada, et EKP varahalduritel on privilegeeritud teave konkreetsete emitentide või väärtpaberistamise tehingu algatajate kohta. EKP kordas, et turg võib tajuda emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate nimede avalikustamist kui eristust finantsiliselt usaldusväärsete ja finantsiliselt nõrkade emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate vahel. Lõppkokkuvõttes võib see põhjustada turul tarbetut volatiilsust ja moonutusi, mis omakorda võib kahjustada avalike huvide kaitset seoses ELi rahapoliitikaga. EKP järeldas, et ta ei võimalda täielikku või isegi osalist juurdepääsu taotletud andmetele, kuna see kahjustaks eurosüsteemi selget eesmärki taastada usaldus finantsturgude vastu ja tõhustada rahapoliitiliste impulsside ülekandumist. EKP rõhutas ka, et artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud erandit finants-, raha- või majanduspoliitika kohta ei piira ülekaaluka avaliku huvi kriteerium.

ii) Füüsilise või juriidilise isiku ärihuvide kaitse

13. EKP kordas oma varasemaid väiteid ja lisas, et kaebuse esitaja ei ole tõendanud ülekaaluka avaliku huvi olemasolu. Samuti ei tuvastanud EKP avalikku huvi, mis kaaluks üles eespool nimetatud kaitstud huvi. Seega ei olnud võimalik anda taotletud andmetele osalist juurdepääsu, ilma et see kahjustaks asjaomaseid ärihuve.

14. Kaebuse esitajale 2. aprillil ja 6. novembril 2015 saadetud täiendavates vastustes juhtis EKP taas tähelepanu sellele, et kuigi koondteave ostukavade kohta oli tema veebisaidil kättesaadav, ei olnud võimalik esitada üksikasjalikku ja liigendatud teavet kavade kohta.

Uurimine

15. 3. novembril 2015 pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole ning esitas järgmise väite ja väite:

Väide:

EKP keeldus ekslikult andmast üldsusele juurdepääsu EKP varaga tagatud väärtpaberite ostukava (ABSPP) ja kaetud võlakirjade kolmanda ostukava (CBPP3) üksikasjalikele andmetele, sealhulgas riigi, panga ja toote kaupa, samuti väärtpaberite eest makstud hindadele, ostetud kogustele, maakleri- ja/või arvelduskoja kokkulepetele, sealhulgas tasudele, ning asjakohasele rahvusvahelisele väärtpaberite identifitseerimisnumbrile (ISIN-kood).

Nõue:

EKP peaks võimaldama taotletud andmetele üldsuse juurdepääsu.

16. 25. jaanuaril 2016 korraldas ombudsmani büroo EKPga videokonverentsi, kus ta palus lisaselgitusi ja -selgitusi seoses EKP seisukohaga, et taotletud dokumentidele ei võimaldata üldsuse juurdepääsu. Ombudsmani büroo teavitas 22. veebruari 2016. aasta e-kirjaga kaebuse esitajat EKP esitatud lisateabest ja selgitustest. Kaebuse esitaja ei esitanud sellele e-kirjale vastates täiendavaid märkusi. Uurimise läbiviimisel on ombudsman võtnud arvesse poolte esitatud argumente ja arvamusi.

Väidetavalt vale keeldumine taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest

Ombudsmanile esitatud argumendid

17. Kaebuse esitaja väitis, et EKP peaks olema läbipaistev seoses ostetud väärtpaberite ja pandikirjadega ning sellega, kui palju ta on nende eest maksnud. Samuti peaks EKP avalikustama maaklerite nimed ja neile makstud tasud.  

18. 25. jaanuari 2016. aasta videokonverentsil selgitasid EKP esindajad, et EKP on loonud ostukavade kohta spetsiaalse siseandmebaasi ning et EKP koostab sellest saadud teabe põhjal iganädalasi konfidentsiaalseid sisearuandeid, et EKP juhatus saaks tehtud oste jälgida ja teha otsuseid võimalike tulevaste ostude kohta. 

19. Kohtumisel andsid EKP esindajad ombudsmanile iganädalase sisearuande näite. Aruanne sisaldas tabeleid, mis sisaldasid ostude üksikasju riikide kaupa. EKP esindajad selgitasid, et kuigi ostukavade kogusumma on avalikult kättesaadav teave, on üksikasjalik teave liikmesriikide kaupa konfidentsiaalne. EKP esindajad selgitasid selle teabe konfidentsiaalseks liigitamise põhjuseid EKP vastustes üldsuse juurdepääsu taotlusele (vt eespool punktid 3–14).

20. EKP esindajad selgitasid ka, et asjaolu, et ostukava lõpetatakse ühel päeval, ei tähenda, et üldsusele saaks automaatselt anda juurdepääsu kõigile koostatud aruannetele. Nad märkisid, et EKP peaks jätkama juhtumipõhist analüüsi, kuna lõpetatud programmide aruannete avaldamine võib siiski paljastada EKP rahapoliitika strateegia ja seega kahjustada käimasolevate programmide tõhusust.

21. EKP esindajad märkisid ka, et EKP veebilehel on avaldatud palju üldist teavet ostukavade kohta ning et EKP ei ole saanud muid samalaadseid üldsuse juurdepääsu taotlusi kui kaebuse esitaja oma. 

Ombudsmani hinnang

22. Toimikus sisalduva teabe ja 25. jaanuari 2016. aasta koosolekul saadud lisateabe põhjal leiab ombudsman, et EKP otsus keelduda taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest on õige ja kooskõlas asjakohase kohtupraktikaga, mis käsitleb üldsuse juurdepääsu EKP valduses olevatele dokumentidele.

Asjakohane kohtupraktika:

23. Seoses erandiga, mis käsitleb avalike huvide kaitset EKP poolt seoses liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga (otsuse EKP/2004/3 artikli 4 lõike 1 punkti a teine taane), leidis Üldkohus juba oma 4. juuni 2015. aasta otsuses kohtuasjas T-376/13: Versorgungswerk vs. EKP ^[6] (seni avaldamata), et:

„... EKP-l on ulatuslik kaalutlusõigus, et teha kindlaks, kas [taotletud] teabe avalikustamine võib kahjustada liidu või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga seotud avalikku huvi [...], ning et „[l]iidu kohtu kontroll sellise otsuse õiguspärasuse üle peab seega piirduma menetlusnormidest ja põhjendamiskohustusest kinnipidamise, faktiliste asjaolude sisulise õigsuse ning ilmse hindamisvea või võimu kuritarvitamise puudumise kontrollimisega [...]. Siiski [...] ei takistanud käesolevas asjas põhjendamiskohustus EKP-l tugineda kaalutlustele, mis võtsid arvesse hüpoteetilist käitumist, millega turuosalised võivad pärast [taotletud] teabe avalikustamist tegeleda, ja mõju, mida selline käitumine võib avaldada tulevastele sekkumistele (punktid 53–55).

24. Lisaks leidis Üldkohus, et:

„kui turuosalistele antakse juurdepääs vahetuslepingu lisades A ja B sisalduvale üksikasjalikule ja liigendatud teabele, võib see mõjutada sekkumismeetmete tõhusust ja lõppkokkuvõttes rahapoliitikat, samuti EKP ja eurosüsteemi riikide keskpankade sisemist rahandust. Selle stsenaariumi korral sooviksid turuosalised koostada prognoose, et määrata täpsemalt kindlaks, mis liiki riigivõlakirju EKP ja eurosüsteemi riikide keskpangad ostavad, ning keskendada omandamistehingud seda liiki võlakirjadele. Ühelt poolt on oht, et see tooks kaasa kõrgemad hinnad nende võlakirjaliikide puhul, mida turuosalised peavad EKP ja eurosüsteemi riikide keskpankade poolt tõenäoliselt ostetavateks"(punkt 80).

25. Kontrollikoda leiab, et kui sekkumine hõlmab riigivõlakirjade ostmist EKP poolt, on olemas selge oht, et turuosalised tuginevad varem seda liiki ostude kohta saadud teabele, et teha kindlaks EKP eelistused teatavat liiki riigivõlakirjade suhtes (punkt 96).

26. Käesoleva juhtumi puhul tegi EKP kättesaadavaks teabe kahe ostukava kohta. Tegelikult sisaldab EKP veebisait üldist (koondkvantitatiivset) teavet kahe ostukava kohta, sealhulgas varaga tagatud väärtpaberite ostukava ja kaetud võlakirjade kolmanda ostukava kõlblikkuskriteeriume, üksikasju (iganädalaselt) amortiseeritud kuludes hoitavate väärtpaberite kohta (avaldatakse eurosüsteemi iganädalases finantsaruandes) ja teavet kaalutud keskmise tähtaja kohta emitentide kaupa (avaldatakse iga kuu).

27. Lisaks sellele üldisele teabele leiab EKP, et ostukavade kohta ei saa täielikult ega osaliselt avaldada üksikasjalikumaid, liigendatud (jaotatud) andmeid.

28. Seoses erandiga, mis käsitleb avalike huvide kaitset seoses ELi või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitikaga, selgitas EKP, et need kaks ostukava on osa EKP mittestandardsetest rahapoliitilistest meetmetest. Üksikasjaliku teabe avalikustamine ostude jaotuse kohta emitentide vahel võib põhjustada turu killustumist ning kahjustada emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate võrdseid võimalusi. Näiteks märkis EKP, et tagatud võlakirjade emitentide ja tegelikult ostetud varaga tagatud väärtpaberite algatajate nimede avalikustamine suurendab väga tõenäoliselt hinnavahede diferentseerimist nende emitentide/algatajate kasuks, kelle finantsinstrumendid on ostnud eurosüsteem, mis omakorda kahjustaks nende emitentide rahastamispüüdlusi, kelle finantsinstrumente ei ole ostetud. Ombudsman nõustub, et sellisel juhul kahjustataks tõsiselt avalikku huvi.

29. Lisaks märkis EKP, et turg võib tajuda emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate nimede avalikustamist kui eristust finantsiliselt usaldusväärsete ja finantsiliselt nõrkade emitentide ja väärtpaberistamise tehingu algatajate vahel, mis toob kaasa täiendava volatiilsuse ja turumoonutused. Jällegi nõustub ombudsman, et kui see peaks juhtuma, kahjustaks see tõsiselt avalikku huvi.

30. Ombudsmani arvates - tuginedes EKP poolt 25. jaanuari 2015. aasta koosolekul antud vastustele ja näitele - on EKP keeldumine anda kaebuse esitajale juurdepääs taotletud dokumentidele veenev. Nagu EKP on väitnud ja nagu möönab ELi kohtute praktika, kahjustaks selliste andmete avaldamine tõenäoliselt eurosüsteemi püüdlusi taastada usaldus finantsturgude vastu ja tõhustada rahapoliitiliste impulsside ülekandumist. Eespool nimetatud kohtupraktikas otsustas Üldkohus, et EKP võib juurdepääsu keelamist põhjendades tugineda finantsturgudel prognoositavale käitumisele.

31. Iganädalase sisearuande näite väga üksikasjaliku ja põhjaliku kontrollimise põhjal leiab ombudsman samuti, et EKP seisukoht, et osalist juurdepääsu ei saa anda, on õige. Kogu aruandes sisalduv teave kuulus selgelt väga tundliku finantsteabe hulka.

32. Sellega seoses on oluline meeles pidada, et – nagu märkis ka EKP – artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud erandi suhtes, mis käsitleb avalike huvide kaitset seoses finants-, raha- või majanduspoliitikaga, ei kohaldata ülekaaluka üldise huvi kriteeriumi. Teisisõnu, kui dokumendid on hõlmatud erandiga (mida EKP on ombudsmani arvates veenvalt väitnud), peab EKP keelama neile juurdepääsu.

33. Kuigi seadus ei luba erandit, millele tuginetakse, mis tahes avalikust huvist kõrvale kalduda, on ombudsman dokumentide kontrollimise põhjal seisukohal, et vaidlusaluste dokumentide avalikustamine ei teeniks avalikku huvi.

34. EKP tugines ka teisele erandile (otsuse EKP/2004/3 artikli 4 lõike 2 esimene taane), mis käsitleb EKP vastaspoolte, sealhulgas varaga tagatud väärtpaberite ostukava alusel lepinguliselt määratud nelja juhi ärihuvide kaitset. EKP väitis, et tema vastaspooltega seotud konkreetsete tehinguandmete (nendele makstavad tasud ja komisjonitasud) avalikustamine kahjustaks nende ärihuve, nagu ka fondivalitsejate või kliiringuettevõttega sõlmitud lepingute avalikustamine. Jällegi peab ombudsman EKP põhjendusi veenvaks, kuna selline teave (makstud tasud) on äriliselt tundlik ja konfidentsiaalne. Sellega seoses märgib ombudsman samuti, et EKP nimetas neli kõnealust juhatajat ametisse pärast avalikku konkurssi. Seega ei ole põhjust EKP seisukohta kahtluse alla seada.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

EKP haldusomavoli ei ole esinenud.

Kaebuse esitajat ja EKPd teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 18. juuli 2016

 

[1] Rahapoliitika ülekandemehhanism on protsess, mille kaudu rahapoliitilised otsused mõjutavad majandust üldiselt ja eelkõige hinnataset.

[2] EKP 19. novembri 2014. aasta otsus EKP/2014/45 varaga tagatud väärtpaberite ostukava rakendamise kohta, põhjendus 2, ja EKP 15. oktoobri 2014. aasta otsus EKP/2014/40 tagatud võlakirjade kolmanda ostukava rakendamise kohta, põhjendus 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] Rahvusvaheline väärtpaberite identifitseerimisnumber (ISIN).

[5] EKP 4. märtsi 2004. aasta otsus üldsuse juurdepääsu kohta EKP dokumentidele (EKP/2004/3), ELT 2004, L 80, lk 42, muudetud 9. mai 2011. aasta otsusega EKP/2011/6, ELT 2011, L 158, lk 37, ja 21. jaanuari 2015. aasta otsusega EKP/2015/1, ELT 2015, L 84, lk 64.

[6] Käesolev kohtuasi, mis on väga sarnane käesoleva kohtuasjaga, puudutas EKP keeldumist anda juurdepääs 15. veebruari 2012. aasta vahetuslepingu lisadele Kreeka, EKP ja selles loetletud eurosüsteemi riikide keskpankade vahel. Vahetusleping sõlmiti EKP poolt 2010. aasta mais käivitatud väärtpaberituruprogrammi raames, et taastada rahapoliitika ülekandemehhanismi nõuetekohane toimimine. Selles kohtuasjas tugines EKP juurdepääsu keelamiseks samasugustele argumentidele nagu käesolevas asjas. Täpsemalt väitis EKP sisuliselt, et „tema ja eurosüsteemi riikide keskpankade poolt väärtpaberituruprogrammi raames ostetud riigivõlakirju käsitleva üksikasjaliku ja liigendatud teabe avalikustamine võib panna turuosalisi tegema järeldusi väärtpaberituruprogrammi raames kohaldatava strateegia, taktika ja meetodi kohta ning prognoosima strateegiat, taktikat või meetodit, mida võidakse kasutada tulevaste sekkumiste puhul. See võib kahjustada nende sekkumiste tõhusust ja lõppkokkuvõttes Euroopa Liidu rahapoliitikat ning EKP ja eurosüsteemi riikide keskpankade sisemist rahandust"(vt punkt 67).