Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja on 6 töötajaga VKE, kes osales konsortsiumi liikme ja toetusesaajana Euroopa Komisjoni poolt konkurentsivõime ja uuendustegevuse programmi raames juhitud projektis.

2. Toetusleping allkirjastati 23. mail 2012 komisjoni ja konsortsiumi juhi, koordinaatorina tegutsenud äriühingu X (edaspidi „koordinaator”) vahel. Projekt algas 1. septembril 2012 ja pidi kestma 3 ½ aastat (42 kuud).

3. 2012. aasta septembri alguses võttis kaebuse esitaja ühendust koordinaatoriga, et ühineda projektiga toetusesaaja nr 6 asendajana. Sellega seoses palus komisjon koordinaatoril hankida kaebuse esitajalt nõutavad põhikirjajärgsed dokumendid. Koordinaator ja kaebuse esitaja vahetasid 3.–5. septembril 2012 e-kirju, et valmistada ette taotletud dokumendid, sealhulgas muudetud eelarve. Kaebuse esitaja saatis 5. septembri 2012. aasta e-kirjaga koordinaatorile oma tasustamispoliitika („Projektipersonali tasustamine ja hüvitamine”,[1] kuupäevaga 31. august 2012). Koordinaator edastas 5. septembril 2012 komisjonile projekti muudetud eelarve. Ta juhtis siiski tähelepanu sellele, et kaebuse esitaja töötajatele ei maksta tavapalka, vaid „edutasu”, ning küsis, kas eelarves kasutatud kindel määr on vastuvõetav. Koordinaator lisas kaebuse esitaja tasustamispoliitika koopia. Koordinaator saatis 17. septembril 2012 komisjonile lepingu muudatuse allkirjastatud koopia koos „originaaldokumentidega, mida taotleti [kaebuse esitaja] integreerimiseks konsortsiumi”(kaebuse esitaja juriidilise isiku vorm, kaebuse esitaja allkirjastatud volitus, mitu vormi ja muudetud eelarve, välja arvatud tasustamispoliitika).

4. ja 26. septembril 2012 kirjutasid koordinaator ja komisjon alla toetuslepingu muudatusele (lepingu muudatus nr 1), millega lisati projekti toetusesaajana kaebuse esitaja. Koordinaator teavitas kaebuse esitajat sellest 25. septembril 2012.

5. Kaebuse esitaja lõpetas töö ja esitas seejärel oma kuluaruanded projekti esimese perioodi kohta.

6. 2014. aasta veebruarist aprillini vahetasid kaebuse esitaja, koordinaator ja komisjoni finantsametnik e-kirju kaebuse esitaja personalikulude abikõlblikkuse kohta. Komisjon juhtis kaebuse esitaja tähelepanu sellele, et personalikuludena on rahastamiskõlblikud ainult tema töötajatele tegelikult makstud tegelikud palgad. Kaebuse esitaja selgitas siiski, et tema töötajatele makstakse dividende: kaebuse esitaja saab oma klientidelt tulu tasuna oma töötajate tehtud töö eest ja sellest tulust saadud tulu jaotatakse seejärel tööd teinud töötaja(te)le.

7. Komisjoni finantsametnik teatas 8. aprilli 2014. aasta e-kirjas koordinaatorile, et kaebuse esitaja personalikulude puhul on rahastamiskõlblikud ainult 70 952,56 eurot 128 202,15 eurost.

8. Seejärel vahetas kaebuse esitaja komisjoni finantsametnikuga pikka aega e-kirja, et leida lahendus tagasilükatud personalikuludele. 16. oktoobril 2014 kohtusid kaebuse esitaja ja koordinaator finantsametniku ja veel ühe ettevõtluse peadirektoraadi ametnikuga. Sellel koosolekul tunnistas finantsametnik kaebuse esitaja sõnul, et ta ei olnud tutvunud andmetega, mille kaebuse esitaja oli esitanud 2012. aasta septembris oma tasustamismudeli kohta, samas kui teine ametnik leidis kaebuse esitaja sõnul endiselt, et kaebuse esitajal oli õiguspärane ootus, et tema tasustamismudelit järgitakse ja et tema projektikulud hüvitatakse täielikult vähemalt kuni selle koosoleku kuupäevani. Koordinaatori koostatud protokolli kohaselt võtavad ettevõtluse peadirektoraadi ametnikud ühendust eelarve peadirektoraadiga, et võtta järelmeetmeid seoses kaebuse esitaja väidetega, et i) tema töötajatele makstavaid dividende ei saa pidada kapitalikasumiks, vaid töö eest makstavaks tasuks, ning ii) komisjon kiitis 2012. aasta septembris heaks kaebuse esitaja tasustamismudeli, kui ta projektiga ühines.

9. 6. novembril 2014 kaebuse esitajale saadetud e-kirjas vastas finantsametnik, et ta ei saa kinnitada, et esimese perioodi kulud kiidetakse heaks nii, nagu need algselt esitati, tuginedes „meievahelise teabevahetuse jaotuse õiguspärase ootuse aspektile”. Ta märkis, et ta „ei nõustunud selgelt [kaebuse esitaja] tasustamissüsteemiga, isegi kui ma tunnistan, et minu sõnastus oli mitmeti mõistetav”.

10. 5. veebruaril 2015 teatas finantsametnik kaebuse esitajale, et eelarve peadirektoraat jääb oma seisukoha juurde, mis on järgmine: „Kinnitame, et dividendid ei ole kunagi abikõlblikud kulud, sealhulgas rubriigis „Personalikulud“, kui neid jaotatakse töötajatele. Selline abikõlbmatus kehtib ka siis, kui dividendide maksmine töötajatele on kooskõlas abisaaja tavapärase poliitikaga. Need dividendid ei ole tõepoolest "kulud" finantsmääruse VI jaotise tähenduses ega seotud meetme rakendamisega (need põhinevad toetust saava üksuse üldistel tulemustel).

Meie seisukoht jääb samaks ka teie konkreetsel juhul, st isegi kui ettevõtte põhikirja kohaselt sõltub töötajast aktsionärile makstavate dividendide summa ettevõtte tulust, mis on saadud selle töötajast aktsionäri tööst. Üldjuhul ei kaasne abisaaja tulu või kasumiga seotud toimingutega (nt puhastulu paigutamine reservidesse, dividendide jaotamine) kulusid finantsmääruse VI jaotise tähenduses. Dividendid ei ole kulud (seega ei kajastu need kasumiaruandes), isegi kui need jaotatakse töötajatele. Seega ei too need kaasa abikõlblikke kulusid”.

11. 16. veebruaril 2015 teatas kaebuse esitaja, et on eelarve peadirektoraadi seisukohtades pettunud, kuid mitte üllatunud. Ta väitis siiski, et ta ootas, et komisjon täidaks tema nõude personalikulude kohta, kuna ta oli esitanud teabe oma tasustamismudeli kohta enne komisjonilt projektiga ühinemiseks nõusoleku saamist. Kaebuse esitaja, viidates taas sellele, mida ta pidas oma õiguspärasteks ootusteks, palus komisjonil hüvitada oma personalikulud projekti esimesel aastal.

12. 26. veebruaril 2015 teatas finantsametnik kaebuse esitajale, et vastutav üksus uurib endiselt võimalust oma seisukohta muuta ning et kaebuse esitaja võib pöörduda kas ombudsmani poole või algatada kohtumenetluse. Kuna kaebuse esitaja ei olnud komisjoni vastusega rahul, pöördus ta 28. aprillil 2015 ombudsmani poole.

Uurimine

13. Ombudsman algatas kaebuse uurimise ning tuvastas järgmise väite ja nõude:

Väide:

Komisjon lükkas ekslikult tagasi abikõlbmatu osa kaebuse esitaja projektiga seotud personalikuludest.

Nõue:

Komisjon peaks hüvitama kaebuse esitaja personalikulud vastavalt kaebuse esitaja tasustamismudelile ajavahemiku eest kuni 16. oktoobrini 2014 ja võimaldama kaebuse esitajal kas i) minna projekti jätkamiseks üle uuele tegevusmudelile või ii) projektist loobuda, kui kõik kulud on täielikult tasutud.

14. Ombudsman tutvus komisjoni toimikuga 7. septembril 2015. 9. septembril 2015 saadeti kaebuse esitajale ja komisjonile kontrolliaruanne. Kaebuse esitaja esitas 22. septembril, 8. ja 9. oktoobril 2015 märkused kontrolliaruande kohta. 20. oktoobril 2015 sai ombudsman kaebuse esitajalt teada, et ta oli osalenud veel kahes (lõpetatud) projektis, mis komisjoniga edukalt läbi viidi. 4. novembril 2015 kohtusid ombudsmani talitused veel kord komisjoni talitustega (siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat – siseturu, tööstuse, ettevõtluse ja VKEde peadirektoraat), et uurida võimalikke lahendusi juhtumile. Pärast seda kohtumist saatis komisjon 27. novembril 2015 kaebuse esitajale kirja, milles väljendas kahetsust võimalike arusaamatuste pärast. Kaebuse esitaja saatis 1. ja 14. detsembril 2015 ombudsmanile mõned lühikesed märkused. 15. detsembril 2015 sai ombudsman kaebuse esitajalt teada, et asjaomane projekt oli esimene ELi rahastatud projekt, milles ta osales. Uurimise läbiviimisel on ombudsman võtnud arvesse poolte esitatud argumente ja arvamusi.

Väidetavalt õigusvastane personalikulude tagasilükkamine

Ombudsmanile esitatud argumendid

15. Oma väite toetuseks väitis kaebuse esitaja, et enne projektiga ühinemist ja toetuslepingu muudatuse allkirjastamist i) teavitas ta komisjoni (koordinaatori kaudu) oma töötajate tasustamise mudelist, ii) komisjon kiitis selle mudeli heaks ja iii) kaebuse esitajal oli seega õigus eeldada, et komisjon hüvitab vastavalt tema personalikulud.

16. Kontrolli käigus märkis komisjon, et kaebuse esitaja kaebuses nimetatud summad (nimelt see, et komisjon oli 122 459 eurost väidetavalt heaks kiitnud ainult 85 000 eurot) ei olnud täpsed ning et pärast kaebuse esitaja tehtud parandust nõustus komisjon maksma 128 202,15 eurost 70 952,56 eurot [2]. Komisjon märkis ka, et konkreetsete kulude rahastamiskõlblikkust ei kontrollita toetuslepingu allkirjastamise ajal, vaid alles hiljem, kui toetusesaaja esitab vahearuande ja maksetaotluse.

17. Kuna kaebuse esitaja ei olnud esitanud koopiaid asjakohasest kirjavahetusest (kirjad/e-kirjad), mis näitaksid, et komisjon on tema tasustamismudeli heaks kiitnud, kontrollisid ombudsmani talitused komisjoni toimikus sisalduvat kirjavahetust. Komisjon märkis siiski, et sel ajal ei olnud registreeritud mitte kõik koordinaatori ja kaebuse esitajaga vahetatud e-kirjad, vaid ainult need, mis olid kõnealuse projekti puhul kõige asjakohasemad.

18. Oma 27. novembri 2015. aasta kirjas kaebuse esitajale, milles viidati ombudsmaniga peetud aruteludele kaebuse esitaja personalikulude üle, väljendas komisjon kahetsust asjaolu üle, et kaebuse esitajale oli jäänud mulje, et töötajate dividendidena makstavat töötasu võib igal juhul pidada rahastamiskõlblikuks. Komisjon märkis, et oma taotluses esitas kaebuse esitaja 2012. aasta septembris oma põhikirjajärgsed dokumendid, sealhulgas oma tasustamispoliitika. Komisjon märkis, et konkurentsivõime ja uuendustegevuse raamprogrammi toetuste suhtes kohaldatavate eeskirjade ja menetluste kohaselt peab ta kontrollima toetusesaaja õiguslikku seisundit ja vastavust valikukriteeriumidele, vaadates läbi võimalike toetusesaajate esitatud dokumendid. Komisjon selgitas siiski, et kulude rahastamiskõlblikkust hinnatakse hilisemas etapis, nimelt siis, kui on saadud tegelikud kulutaotlused, ja kooskõlas toetuslepingu rahastamiskõlblikkuse tingimustega. Komisjon kinnitas kaebuse esitajale, et ta on teinud siiraid jõupingutusi oma väidete põhjalikuks uurimiseks. Ta avaldas kahetsust, et ta ei jõudnud ühelegi muule järeldusele kui see, et dividendidena makstavat tasu ei saa pidada toetuslepingu kohaselt rahastamiskõlblikuks kuluks. Ta väitis, et pidades silmas vajadust tagada ELi rahaliste vahendite saajate võrdne kohtlemine, ei saa ta üldtingimustest kõrvale kalduda. Komisjon lootis siiski, et kaebuse esitaja jätkab projektis osalemist.

19. Oma varasemates tähelepanekutes ombudsmani kontrolliaruande kohta väitis kaebuse esitaja, et kuigi ei tema ega koordinaator ei leidnud asjaomase e-kirja koopiat, oli koordinaator teda teavitanud, et komisjon oli nõustunud, et koordinaator peaks esitama toetuslepingu muudatuse, et võimaldada kaebuse esitajal projektiga ühineda. Kaebuse esitaja väitis, et igal juhul näitab asjaolu, et komisjon allkirjastas hiljem toetuslepingu muudatuse, selgelt, et heakskiit anti. Lisaks väitis kaebuse esitaja, et kuna teda ei teavitatud sellest, et tema tegevusmudel ei ole komisjonile vastuvõetav, oli tal mõistlik arvata, et tema esitatud teabe põhjal lisati ta toetuslepingusse. Seega oli enam kui mõistlik eeldada, et tema personalikulud, mis põhinevad tema tasustamismudelil, on abikõlblikud. Oma märkustes komisjoni 27. novembri 2015. aasta kirja kohta märkis kaebuse esitaja, et kirjas ei käsitletud küsimust, et komisjon ei teavitanud teda 2012. aastal sellest, et tema tasustamismudel ei ole vastuvõetav.

Ombudsmani hinnang

20. Komisjoni lõplik seisukoht selles küsimuses on esitatud komisjoni finantsametniku 5. veebruari 2015. aasta e-kirjas, milles kaebuse esitajat teavitati, et eelarve peadirektoraat jääb oma seisukoha juurde, et töötajatele makstavaid dividende ei loeta abikõlblikeks kuludeks. Seda kinnitati komisjoni viimases, 27. novembri 2015. aasta kirjas kaebuse esitajale. Eelarve peadirektoraadi sõnul ei kujuta abisaaja tulu või kasumiga seotud toimingud (nt dividendide jaotamine) endast kulusid. Lisaks sellele, et ombudsman märgib, et dividendid on määratluse kohaselt kasum ja seega mitte kulud, leiab ta, et komisjoni seisukoht on õige ja kooskõlas toetuslepinguga, milles on sätestatud (eritingimuste artikkel II.14.2), et abikõlblikud otsesed kulud hõlmavad „meetme heaks töötava personali kulusid, mis koosnevad tegelikust palgast, millele lisanduvad sotsiaalkindlustusmaksud ja muud seadusega ettenähtud kulud, mis sisalduvad töötasus...”. See säte ei hõlma seega dividendide maksmist. Eritingimuste punktis II.14.4 on samuti sätestatud, et „abikõlblikuks ei loeta järgmisi kulusid: kapitalitootlus”, mis näib katvat dividendide maksmist. Samuti tuleb märkida, et toetuslepingu muudatuses, mis võimaldas kaebuse esitajal saada projekti toetusesaajaks, viidati konkreetselt artiklis II.14 sätestatud abikõlblikkuse tingimustele (vt muudatuse artikkel 4).

21. Kaebuse esitaja peamine väide on siiski see, et enne projektiga ühinemist ja toetuslepingu muudatuse allkirjastamist oli ta juba teavitanud komisjoni (koordinaatori kaudu) oma töötajate tasustamise mudelist, et komisjon oli selle mudeli heaks kiitnud ja et seetõttu oli kaebuse esitajal õiguspärane ootus, et komisjon hüvitab vastavalt tema personalikulud. Kaebuse esitaja arvates seisnes viga selles, et finantsametnik ei olnud lugenud (piisavalt hoolikalt) teavet, mille ta esitas 2012. aasta septembris oma tasustamismudeli kohta.

22. Sellega seoses märgib ombudsman, et finantsametnik märkis oma 6. novembri 2014. aasta e-kirjas - tunnistades küll, et sõnastus, mida ta varem kasutas, oli mitmeti mõistetav - kaebuse esitajale selgelt, et ta ei nõustunud tema tasustamismudeliga. Ombudsmani konkreetsest taotlusest hoolimata ei esitanud kaebuse esitaja tõendeid, näiteks e-kirja, mis näitaksid, et finantsametnik oli mingil ajal oma tasustamismudeli tegelikult heaks kiitnud. Kaebuse esitaja väitega, et toetuslepingu muudatuse allkirjastamine tähendas, et tema tasustamismudel kiideti vaikimisi heaks ja et dividendimaksed olid seega toetuskõlblikud, ei saa nõustuda. Tegelikult ei sisalda toetuslepingu muudatus ühtegi viidet kaebuse esitaja tasustamismudelile; selle asemel viidatakse toetuslepingu abikõlblikkuse tingimustele, mis on asjakohased sätted, mida tuleb arvesse võtta [3].  

23. Lisaks, nagu komisjon on selgitanud, hinnatakse kulude rahastamiskõlblikkust pärast projekti (osalist) lõpuleviimist ning toetusesaaja poolt asjakohaste aruannete ja finantsaruannete esitamist, mitte toetuslepingu allkirjastamise või selle muudatuste tegemise ajal. Seda seetõttu, et selleks, et kulud oleksid abikõlblikud, peavad need olema tegelikult kantud. Seega ei anna toetuslepingu allkirjastamine toetusesaajale õigust teatavate kulude tagatud hüvitamisele. Käesoleval juhul tähendab see, et isegi kui komisjon oleks kaebuse esitaja tasustamismudeli heaks kiitnud (mis aga nii ei olnud), ei olnud kaebuse esitajal õigust eeldada, et dividendimaksed on põhimõtteliselt abikõlblikud.

24. Ombudsman on seega seisukohal, et käesoleval juhul ei ole õiguspärase ootuse tingimused täidetud. Õiguspärase ootuse olemasoluks peavad olema täidetud kolm kumulatiivset tingimust. Esiteks tuleb huvitatud isikule anda volitatud ja usaldusväärsetest allikatest pärit täpsed, tingimusteta ja ühtelangevad tagatised. Teiseks peavad antud tagatised olema kooskõlas kohaldatavate eeskirjadega. Kolmandaks peavad need kinnitused olema sellised, et nende adressaadil tekiks õiguspärane ootus.

25. Käesoleval juhul ei ole kaks esimest tingimust ilmselgelt täidetud. Esiteks ei ole tõendatud, et kaebuse esitajale oleks antud täpseid, tingimusteta ja ühtelangevaid kinnitusi selle kohta, et ta võib nõuda oma personalikulude hüvitamist dividendimaksete alusel. Isegi kui kaebuse esitaja suudaks tõendada, et finantsametnik on tema tasustamismudeli kaudselt heaks kiitnud, ei saaks sellist heakskiitmist pidada „täpseks, tingimusteta ja järjepidevaks kinnituseks”.

26. Teiseks, ja mis veelgi olulisem, peavad kinnitused olema kooskõlas kohaldatavate eeskirjadega. Käesoleval juhul oleks kinnitused, mille kaebaja väidetavalt sai ja mille kohaselt tal on võimalik saada oma personalikulude hüvitamist dividendimaksete alusel, ilmselgelt vastuolus kohaldatavate õigusnormidega, nimelt toetuslepingu eritingimuste artikliga II.14.

27. Eeltoodu põhjal leiab ombudsman, et komisjoni seisukoht on õiguslikult korrektne ja kooskõlas toetuslepingu sätetega.

28. Hoolimata sellest, et komisjon tegutses õiguspäraselt, kui ta lükkas dividendid abikõlblike personalikuludena tagasi, oleks komisjon võinud olla hoolikam 2012. aasta septembris, kui kaebuse esitaja esitas koordinaatori kaudu komisjonile oma põhikirjajärgsed dokumendid ja oma tasustamismudeli. See andis komisjonile võimaluse tuvastada tasustamismudeliga seotud probleem ja teavitada kaebuse esitajat selle probleemi olemasolust. Ombudsman mõistab, et tavapäraselt ei oleks komisjon sel hetkel konkreetselt tasustamismudelit kontrollinud. Teisest küljest küsis koordinaator kaebuse esitaja nimel komisjonilt, kas tasustamismudel oleks vastuvõetav. See viitab kahtlusele, kas tasustamismudel on vastuvõetav. Ombudsman arutas seda küsimust komisjoniga 4. novembril 2015, mille tulemusena saatis komisjon kaebuse esitajale 27. novembril 2015 uue kirja. Selles kirjas väljendas komisjon kahetsust asjaolu üle, et kaebuse esitaja oli uskunud, et tema töötajate tasustamise mudel, mis põhineb dividendide maksmisel, on vastuvõetav. Komisjon avaldas kahetsust ka selle üle, et ta ei jõudnud muule järeldusele kui see, et dividendid ei ole personalikuludena abikõlblikud.

29. Ombudsman nõustub, et komisjoni otsus lükata tagasi dividendidena makstud personalikulud oli õiguslikult korrektne. Ombudsmani arvates on väga kahetsusväärne, et tasustamismudeliga seoses tekkis vääritimõistmine. Kuigi komisjon oleks võinud selgitada, et tasustamismudel ei olnud vastuvõetav, ei leia ombudsman, et komisjon oli selle arusaamatuse eest otseselt vastutav. Kaasatud oli kolm osapoolt ja ombudsman ei püüa kindlaks teha, kus peaks olema peamine vastutus vääritimõistmise eest. Kuigi komisjon aitas vääritimõistmisele kaasa, ei pea ombudsman seda komisjoni haldusomavoli juhtumiks. Pigem näib, et tegemist on kahetsusväärse sündmusega, mille eest vastutavad ühiselt pooled.

30. Ombudsman mõistab kaebuse esitaja suhtes õiglaselt, et see oli tema esimene osalemine sellises komisjoni rahastatud projektis, ning on tõenäoline, et ta ei olnud teadlik selliste projektide haldamise tavapärasest tavast. Samal ajal on ka nii, et kaebuse esitaja peamine suhe oli koordinaatoriga ning et kõik kaebuse esitaja projektis osalemisega seotud küsimused peaksid esmajoones olema kaebuse esitaja ja koordinaatori vahelised küsimused.

31. Ombudsmani üldine järeldus on, et kuigi tekkis kõige kahetsusväärsem arusaamatus, ei esinenud juhtumi käsitlemisel komisjoni haldusomavoli.

Järeldus

Selle kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Selle juhtumi käsitlemisel ei esinenud komisjoni haldusomavoli.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 18.12.2015

[1] Kaebuse esitaja töötajad võivad valida, kas saada töötasu, dividende või mõlemat. Kaebuse esitaja väidab, et kui töötajad valivad dividendivõimaluse, kujutavad saadud dividendid endast tasu tehtud töö eest ja neid ei saa pidada kapitalikasumiks/-tasuks. Kaebuse esitaja märgib, et tal ei ole kapitali.

[2] Komisjoni 8. aprilli 2014. aasta e-kirjas kaebuse esitajale märgiti, et kaebuse esitaja kulude 128 202,15 eurost 70 952,56 eurot on abikõlblikud. Kontrolli käigus viitas komisjon siiski 95 %-le 70 952,56 eurost 95 %-le 128 202,15 eurost.

[3] Kaebuse esitaja väitis, et ta oli konkreetselt palunud komisjonil teda teavitada, kui tema tasustamismudel ei ole vastuvõetav, et seda saaks muuta. Kaebuse esitaja viitas koordinaatorile saadetud 5. septembri 2012. aasta e-kirjale. Ombudsman märgib, et selles e-kirjas saatis kaebuse esitaja koordinaatorile lihtsalt oma tasustamismudeli, märkides järgmist: „Loodan, et see annab teile vajalikku toetavat teavet. Kui ei, siis peame jätkama arutelusid, et leida lähenemisviis, mis sobib meile mõlemale. See väide ei ole täiesti selge ega toeta ühemõtteliselt järeldust, et kaebuse esitaja palus konkreetselt komisjonil teda teavitada, kui tema tasustamismudel ei ole vastuvõetav.