Uurimise taust

1. 2014. aasta oktoobri lõpus juhtis EULEXi juures töötav prokurör ombudsmani tähelepanu väidetavale korruptsioonile, nimelt altkäemaksu võtmisele, mis hõlmas teatavaid EULEXi töötajaid. Neid väiteid kajastati ka meedias. Kahtlusi oli selles, kas EULEX ja Euroopa välisteenistus olid küsimust nõuetekohaselt uurinud.

2. Arvestades süüdistuste tõsidust, tundis ombudsman, et on kohustatud tegutsema. Tegelikult on ELi avaliku halduse, sealhulgas selle ülesannete sõltumatus ja erapooletus kodanike usalduse suurendamise seisukohast väga oluline. Kodanike usaldus ELi vastu on hästi toimiva demokraatia keskmes.

3. Ombudsman leidis, et küsimus, kas EULEX ja Euroopa välisteenistus olid eespool nimetatud väiteid nõuetekohaselt uurinud, valmistas üldsusele suurt muret. Seetõttu otsustas ta algatada Euroopa välisteenistuse [2] suhtes omaalgatusliku uurimise [1], et hinnata, kas EULEX ja Euroopa välisteenistus on nõuetekohaselt uurinud või uurivad nõuetekohaselt väiteid tõsiste rikkumiste kohta.

4. Uurimist alustades selgitas ombudsman, et uurimise eesmärk on teha kindlaks, kas viis, kuidas EULEX ja Euroopa välisteenistus on väidetavaid rikkumisi käsitlenud, on kooskõlas hea halduse põhimõtetega. Uurimine keskendub seega süsteemsetele ja menetluslikele aspektidele ega käsitle küsimust, kas väidetavad rikkumised on aset leidnud või mitte.

Uurimine

Toimikuga tutvumine

5. Selleks et teha kindlaks, milliseid meetmeid ta peab võtma, palus ombudsman tutvuda EULEXi/Euroopa välisteenistuse toimikuga selles küsimuses. Euroopa välisteenistus vastas sellele taotlusele kiiresti ja positiivselt.

6. 18. novembril 2014 vaatasid ombudsmani esindajad läbi asjaomase EULEXi/Euroopa välisteenistuse toimiku, mis sisaldas dokumente väidetavate rikkumiste käsitlemise kohta. Järgnevatel päevadel palusid ombudsmani esindajad Euroopa välisteenistuselt lisateavet ja -dokumente. Euroopa välisteenistuse esindajad täitsid need nõudmised nõuetekohaselt ja esitasid ombudsmani esindajatele täiendavate dokumentide koopiad.

Kohtumine ELi kõrge esindaja määratud väliseksperdiga

7. 1. detsembril 2014 kohtusid ombudsmani esindajad ELi kõrge esindaja määratud väliseksperdiga, kellele anti volitused EULEXi volitused läbi vaadata, pöörates erilist tähelepanu väidetavatele rikkumistele. Kohtumise eesmärk oli, et ombudsman saaks eksperdi volitustest paremini aru.

Tõsiste rikkumiste süüdistuste väidetav puudulik uurimine

Juhtumiga seotud asjaolud

8. Ombudsmani esindajate poolt läbi viidud dokumentide kontrolli [3] ja väliseksperdiga toimunud kohtumise käigus ilmnesid järgmised põhilised asjaolud.

9. Asjakohased väited eeskirjade eiramise kohta EULEXis näivad olevat esitatud kõigepealt aruandes, mille EULEXi prokurör esitas EULEXile 2012. aastal. Käesolev aruanne ei ole EULEXi ega Euroopa välisteenistuse valduses. Ei ole selge, mis sellest sai.

10. 2013. aasta mais alustas EULEX väidetavate rikkumiste esialgset siseuurimist, keskendudes peamiselt EULEXi kohtunikule.

11. EULEXi tegevus- ja distsipliinijuhendis on sätestatud kord, mida tuleb järgida juhul, kui EULEXile teatatakse EULEXi töötajatega seotud tõsistest rikkumistest. Selle menetluse kohaselt vastutab EULEXi sisejuurdluse üksus selliste väidete läbivaatamise eest. Käesoleval juhul seda menetlust ei järgitud. Selle asemel moodustas EULEX ajutise sisejuurdluse rakkerühma (edaspidi "rakkerühm"), mida juhib täitevosakonna juhataja, kes allub otse missiooni juhile.

12. Rakkerühm esitas oma läbivaatamise tulemused missiooni juhile adresseeritud aruandes (mis näib pärinevat 2013. aasta novembri lõpust või detsembri algusest). Selles aruandes tegi rakkerühm ettepaneku võtta tööle ja nimetada ametisse välisprokurör, kelle ülesanne on viia läbi kohtueelne kriminaaluurimine.

13. Erikorras, mille alusel võeti vastu otsus välisprokuröri töölevõtmise kohta, leppisid kokku EULEXi kõrgemad ametnikud, kellel on prokuröri taust, enne kui missiooni juht selle heaks kiitis. Kohtueelse kriminaaluurimise läbiviimise ülesannet pidid täitma ühiselt sõltumatu prokurör ja Kosovo ametiasutuste nimetatud prokurör.

14. Kontrollitud dokumentidest ei selgu, kui palju kandidaate välisprokuröri ametikohale kaaluti. Valikumenetluses osales kolm prokuröritöö ja inimressursside taustaga isikut, kellest kaks olid olnud ka rakkerühma liikmed. Valikukomisjoni juhtis täitevosakonna juhataja.

15. Asjaomastes huvide konflikti deklaratsioonides on märgitud, et selle menetlusega seoses konflikte ei esinenud.

16. Asjaomaste isikute elulookirjeldused näitavad, et paljudel neist oli ulatuslik kogemus ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) missioonidel. Mõned neist teenisid koos samal missioonil samal ajavahemikul.

17. 2014. aasta märtsis alustati väidetavate rikkumiste suhtes ametlikku kohtueelset kriminaaluurimist, mille viisid ühiselt läbi EULEXi määratud välisprokurör ja Kosovo prokurör.

18. 2014. aasta keskel algatati EULEXi endise töötaja puutumatuse äravõtmise menetlus, mis seejärel osaliselt ka anti, et viia läbi kohtueelne kriminaaluurimine.

19. Kontrollitud dokumentide põhjal ei olnud võimalik kindlaks teha ühise prokuratuuri poolt läbi viidud kohtueelse kriminaaluurimise täpset ulatust.

20. ELi kõrge esindaja nimetas 10. novembril 2014 ametisse sõltumatu ja kogenud väliseksperdi, kes vaatab läbi EULEXi volituste täitmise, keskendudes eelkõige sellele, kuidas EULEX käsitleb korruptsioonisüüdistusi.

21. Kohtumisel ombudsmani talitustega teatas ekspert, et ta kavatseb kindlaks teha kõik EULEXi missiooni ebakorrektse läbiviimisega seotud väited, sealhulgas need, mis on avaldatud meedias väidetava korruptsiooni kohta, ning seejärel hinnata, kuidas EULEX nendele väidetele reageeris.

22. Eksperdi sõnul suunavad tema volitused teda tuvastama süsteemseid puudusi EULEXi missiooni operatsioonides ja tegema parandusettepanekuid. Ta ei uuri väidetavate rikkumiste põhjendatust, vaid seda, kas EULEX on neid nõuetekohaselt käsitlenud.

23. Ekspert märkis, et ta kavatseb reisida Kosovosse kolm korda, et küsitleda asjaomaseid isikuid.

24. Ekspert märkis ka, et tal on kavas esitada 2015. aasta jaanuaris Euroopa Parlamendile esialgne aruanne või vähemalt vahetada arvamusi oma esialgsete järelduste kohta.

Ombudsmani hinnang

25. Hinnates, kas EULEX ja Euroopa välisteenistus on nõuetekohaselt uurinud või uurivad EULEXis väidetavalt toime pandud rikkumisi, näiteks EULEXi töötajate poolt altkäemaksu võtmist, keskendub ombudsman EULEXi ja Euroopa välisteenistuse seni läbi viidud uurimiste ulatusele, nende uurimiste läbiviimiseks kasutatud menetlustele ning sellele, kas uurimised viidi läbi sõltumatult ja erapooletult.

26. Esiteks, mis puudutab seni läbi viidud uurimiste ulatust, siis ei ole ombudsmanil võimalik kontrollida, kas EULEXi rakkerühma läbi viidud esialgne uurimine hõlmas täielikult ühe EULEXi prokuröri poolt EULEXile 2012. aastal esitatud aruandes tõstatatud probleeme eeskirjade eiramise kohta. Sellele küsimusele vastamiseks tuleks käesolev aruanne läbi vaadata. Kuid nagu eespool mainitud, näib see raport olevat kadunud. Kuna käimasolev kohtueelne kriminaaluurimine on ilmselgelt konfidentsiaalne, ei ole praegu teada ka selle uurimise ulatus.

27. Ombudsman järeldab siiski, et ühe endise EULEXi liikme puutumatuse äravõtmine viitab sellele, et kohtueelne kriminaaluurimine hõlmab selle isiku vastu esitatud süüdistusi. Võib juhtuda, et kohtueelse kriminaaluurimise raames uuritakse ka teisi isikuid.  

28. Asjaolu, et 2012. aasta aruannet eeskirjade eiramise kohta EULEXis ei ole enam võimalik leida, on iseenesest ilmselgelt väga murettekitav küsimus. Ombudsman märgib siiski, et ELi kõrge esindaja nimetatud ekspert on teinud selgeks, et ta uurib üksikasjalikumalt, kuidas EULEX reageeris teatatud rikkumistele. Ombudsman usub, et välisekspert uurib EULEXi operatsioonide võimalikke süsteemseid puudusi uurides küsimust, kuidas selline oluline dokument võiks kaduda ja kas EULEX on kunagi võtnud ühendust selle koostajaga, et saada aruandest uus koopia.

29. Teiseks märgib ombudsman seoses juhtumi uurimise menetlustega, et EULEX ei järginud teatatud eeskirjade eiramiste käsitlemisel oma tavamenetlust. EULEXi tegevus- ja distsipliinijuhendis on sätestatud, et väidetavate tõsiste rikkumistega peaks tegelema sisejuurdluse üksus. Selle asemel otsustas EULEX käesoleval juhul luua ajutise rakkerühma, mida juhib täitevosakonna juhataja. Ombudsman mõistab, et see samm tehti väidete tundlikkuse ja nende võimaliku kriminaalse olemuse tõttu. Sellegipoolest ei järginud EULEX oma tavamenetlust.

30. Ombudsman tunnistab siiski, et EULEX ja Euroopa välisteenistus on astunud samme väidetavate rikkumiste uurimiseks ning teinud ombudsmaniga tema uurimisel head koostööd. Lisaks sellele on ELi kõrge esindaja nimetanud ametisse väliseksperdi, kellel on laialdased volitused uurida ja tuvastada puudusi EULEXi operatsioonides. Ombudsman tervitab seda ametisse nimetamist. Ta usub, et see ekspert saab uurida ka eespool nimetatud menetlusküsimust.

31. Kolmandaks märgib ombudsman seoses uurimiste sõltumatuse ja erapooletusega, et EULEXi tegevus- ja distsipliinijuhendis ei ole ette nähtud mingit välist teatamiskanalit, mis võimaldaks isikutel, kes soovivad teatada võimalikest rikkumistest EULEXis, pöörduda EULEXist väljapoole jääva isiku või asutuse poole [4]. Selline võimalus lahendaks ilmse dilemma, et võimalik rikkumisest teataja või kodanikud üldiselt ei pruugi olla veendunud, et EULEXiga seotud väidetavaid tõsiseid rikkumisi uuritakse nõuetekohaselt ja sõltumatult.

32. Mis puudutab küsimust, kas seni läbi viidud uurimised viidi läbi sõltumatult ja erapooletult, siis ei ole ombudsmanil pärast kõigi toimikus olevate asjakohaste dokumentide uurimist põhjust kahelda nende isikute ametialases aususes või käitumises, kes on uurimist läbi viinud või kes seda praegu läbi viivad. Nende elulookirjeldused näitavad, et nad on spetsialistid, kellel on neile määratud ülesannete täitmiseks enam kui piisav kvalifikatsioon.  

33. Välisprokuröri töölevõtmise küsimust tuleb siiski lähemalt uurida, eelkõige üldsuse arusaama seisukohast. Ombudsmani esindajate kontrollitud toimikust ilmnes, et kaks kolmest asjaomase valikukomisjoni liikmest, kellele usaldati sõltumatu välisprokuröri valimine, olid ka sisejuurdlust läbi viinud rakkerühma liikmed, sealhulgas täitevosakonna juhataja. Viimane näib vähemalt administratiivsest seisukohast olevat olnud ka teatavate nende EULEXi isikute otsene ülemus, kellele korruptsioonisüüdistused olid suunatud. Veelgi enam, ÜVJP missioonide heaks töötavate inimeste rühm näib olevat suhteliselt väike, kusjuures inimesed ületavad regulaarselt üksteise ametialaseid teid. Kontrollitud asjaomastest elulookirjeldustest ilmnes, et kaks valikukomisjoni liiget tegid valitud välisprokuröriga samal ajavahemikul koostööd teises missioonis.

34. Nagu ombudsman on varem rõhutanud, on oluline vältida mitte ainult tegelikke või võimalikke, vaid ka ilmseid huvide konflikte. Sellega seoses rõhutab ombudsman veel kord, et üldsuse usaldus haldussüsteemi vastu on demokraatia nõuetekohaseks toimimiseks hädavajalik.

35. Asjaomased isikud teatasid, et välisprokuröri töölevõtmisel huvide konflikt puudub. Ombudsmanil ei ole põhjust nendes avaldustes kahelda. Siiski, soovimata mingil moel viidata huvide konfliktile EULEXi asja käsitlemisel, leiab ombudsman, et oleks selgelt eelistatav, kui otsuse, näiteks sõltumatu prokuröri töölevõtmise kohta, et uurida väidetavaid raskeid rikkumisi EULEXis, teeks keegi väljaspool EULEXi, näiteks Euroopa välisteenistus. Jällegi käsitleb seda küsimust tõenäoliselt ELi kõrge esindaja määratud välisekspert.

36. Kokkuvõtteks võib öelda, et arvestades ühise õigusrühma käimasolevat kohtueelset kriminaaluurimist, seda, et ELi kõrge esindaja määratud välisekspert on alustamas oma uurimist, et see ekspert on teinud selgeks, et see uurimine hõlmab väiteid tõsiste rikkumiste kohta EULEXis, ning et ombudsmanil ei ole põhjust kahelda, et see ekspert jätkab läbivaatamist, mis on nii põhjalik kui ka kiire, leiab ombudsman, et on liiga vara, et ta jõuaks lõplikule järeldusele küsimuses, kas Euroopa välisteenistus ja/või EULEX on nõuetekohaselt uurinud/uurivad nõuetekohaselt väidet EULEXi mõjutavate tõsiste rikkumiste kohta. Eespool öeldut silmas pidades piirdub ombudsman praegu eespool nimetatud märkuste esitamisega. Ta jätab endale siiski õiguse vaadata asi uuesti läbi pärast seda, kui kriminaaluurimine ja/või kogenud ekspert on esitanud oma järeldused.

37. Ombudsman on siiski kindel, et tema uurimine on aidanud kaasa nii asjaomaste väidete uurimisele kaasaaitamisele kui ka üldsuse teavitamisele selle küsimuse taustast.

Järeldus

Pärast omaalgatusliku uurimise läbiviimist lõpetab ombudsman selle järgmiste järeldustega:

Arvestades, et ühise õigusrühma kohtueelne kriminaaluurimine ja ELi kõrge esindaja määratud väliseksperdi poolne läbivaatamine on veel pooleli, on ombudsmanil liiga vara jõuda lõplikule järeldusele küsimuses, kas Euroopa välisteenistus ja/või EULEX on nõuetekohaselt uurinud/uurivad nõuetekohaselt väidet EULEXi mõjutavate tõsiste rikkumiste kohta.

Eespool öeldut silmas pidades piirdub ombudsman praegu eespool nimetatud märkuste esitamisega. Ta jätab endale siiski õiguse vaadata asi uuesti läbi, kui kriminaalasja kohtueelne uurimine ja/või kogenud ekspert on esitanud oma järeldused.

Euroopa välisteenistust teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly