Kaebuse taust

1. Kaebus käsitleb komisjoni rolli selle tagamisel, et liikmesriigid, eelkõige riiklikud täitevasutused, rakendaksid nõuetekohaselt määrust 261/2004/EÜ lennureisijate õiguste kohta [1] (edaspidi "lennureisijate õiguste määrus").

2. Lennureisijate õiguste määruse artiklis 16 („Rikkumised“) on sätestatud:

"1. Iga liikmesriik määrab asutuse, kes vastutab käesoleva määruse täitmise tagamise eest [...]. Vajaduse korral võtab kõnealune asutus vajalikud meetmed, et tagada reisijate õiguste austamine.

2. [...] iga reisija võib esitada kaebuse käesoleva määruse väidetava rikkumise kohta lõike 1 alusel määratud asutusele või muule liikmesriigi määratud pädevale asutusele [...]”(rõhuasetus lisatud).

3. Kaebuse esitaja juhib kaubanduslikku kaebuste menetlemise ametit (Reisrecht), mis on spetsialiseerunud hüvitise taotlemisele lennureisijate nimel [2]. Ta on mitmel korral pidanud komisjoniga kirjavahetust seoses Belgia, Saksamaa ja Hispaania riiklike täitevasutuste lähenemisviisiga lennureisijate õigusi käsitleva määruse jõustamisele teatavatel konkreetsetel juhtudel. Need riiklikud täitevasutused teatasid kaebuse esitajale, et kuigi nad võivad algatada sanktsioonimenetluse lennureisijate õiguste määruse rikkumise eest, ei ole neil õigust määrata reisijatele individuaalset hüvitist. Nad soovitasid asjaomastel reisijatel pöörduda kohtusse. Komisjon kinnitas riiklike täitevasutuste seisukohta. Kaebuse esitaja ei nõustunud komisjoni seisukohaga, et riiklikud täitevasutused ei saa võtta meetmeid tagamaks, et lennureisijate õigusi käsitlevat määrust kohaldatakse üksikjuhtudel nõuetekohaselt.

Uurimise ese

4. Ombudsmanile esitatud kaebuses esitas kaebuse esitaja järgmise väite ja väite:

Väide:

Komisjon ei suuda tagada, et liikmesriigid rakendaksid lennureisijate õigusi käsitlevaid ELi õigusakte nõuetekohaselt, sest ta ei nõua, et riiklikele täitevasutustele tuleks anda volitused reisijate õiguste jõustamiseks, mitte lihtsalt volitus esitada mittesiduv arvamus.

Nõue:

Komisjon peaks nõudma, et riiklikel täitevasutustel oleks õigus jõustada reisijate õigusi, mitte ainult esitada mittesiduvat arvamust.

Kui komisjon on seisukohal, et määruse artikliga 16 ei nõuta liikmesriikidelt, et nad annaksid riiklikele täitevasutustele volitused jõustada reisijate nõudeid lennuettevõtjate vastu, peaks komisjon kaebuste esitamise korra ja lennureisijatele oma veebisaidil edastatud teabe läbi vaatama, et kajastada nõuetekohaselt riiklike täitevasutuste volitusi ja teavitada reisijaid nõuetekohaselt õiguskaitsevahenditest, kui lennuettevõtja ei järgi täitevasutuse otsust.

Uurimine

5. Kaebus edastati arvamuse saamiseks komisjonile. 21. juunil 2012 saatis kaebuse esitaja ombudsmanile Madalmaade ombudsmani aruande selle kohta, kuidas määrust Madalmaades jõustatakse. Ombudsman edastas aruande komisjonile. Komisjon saatis oma arvamuse 20. novembril 2012. Seejärel edastati arvamus kaebuse esitajale, kes saatis oma märkused 15. ja 16. oktoobril 2013.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Komisjoni väidetav suutmatus tagada, et riiklikud täitevasutused jõustavad reisijate õigusi

Ombudsmanile esitatud argumendid

6. Oma väite toetuseks väitis kaebuse esitaja, et määruse artikli 16 lõikes 1 on selgelt sätestatud, et riiklik täitevasutus võtab vajalikud meetmed, et tagada reisijate õiguste austamine lennureisijate õiguste määruse rikkumise korral. Kaebuse esitaja lisas, et mittesiduv arvamus ei ole tõhus meede.

7. Komisjon selgitas oma arvamuses, et lennureisijate õiguste määruses nõutakse, et lennuettevõtjad osutaksid reisijatele abi (teave, karastusjoogid, majutus ja marsruudi muutmine / tagasimaksed), kui nad jäetakse lennureisist maha või kui nende lend tühistatakse lühikese etteteatamisajaga või hilineb pikalt. Teatavate kriteeriumide alusel nõutakse lennureisijate õiguste määruses ka hüvitise maksmist lennureisist mahajätmise ja lühikese etteteatamisega tühistamise korral.

8. Ta lisas, et erinevalt lennureisist mahajätmise või lennu tühistamise olukordadest ei näe määrus nr 261/2004 sõnaselgelt ette hüvitist hilinemise eest. Euroopa Liidu Kohus on siiski otsustanud, et reisijal, kelle sihtkohta jõudmine hilineb rohkem kui kolm tundi, võib teatavatel tingimustel olla õigus hüvitisele [3]. Lennureisijate õigusi käsitleva määrusega lubatakse lennuettevõtjal siiski keelduda hüvitise maksmisest, kui ta suudab tõendada, et sellise hilinemise põhjuseks olid erakorralised asjaolud, mida ta ei oleks saanud vältida isegi siis, kui oleks võetud kõik mõistlikud meetmed. Euroopa Liidu Kohus on kinnitanud, et „erakorraliste asjaolude” esinemise üle otsustavad liikmesriikide kohtud.

9. Seoses lennureisijate õigusi käsitleva määruse jõustamisega juhtis komisjon tähelepanu sellele, et liikmesriigid peavad määrama riikliku täitevasutuse, kes uurib lennureisijate õigusi käsitleva määruse võimalikke rikkumisi. Komisjon selgitas, et algatuse „Uus Euroopa Bauhaus“ ülesanne on jälgida, kuidas lennundussektor kohaldab lennureisijate õigusi käsitlevat määrust, et käsitleda halbade tavadega seotud probleeme ja teha kindlaks nõuete täitmata jätmise võimalikud suundumused, mis võivad tarbijatele kahju tekitada. Kui selline suundumus on kindlaks tehtud, võtab riiklik täitevasutus asjakohaseid parandusmeetmeid, sealhulgas karistab lennuettevõtjat nõuete täitmata jätmise eest. Kättesaadavate karistuste eesmärk on tegeleda kollektiivse kahju küsimusega, mitte pakkuda individuaalset õiguskaitset. Kaebuse hindamisel annavad riiklikud täitevasutused reisijatele nõu, et aidata neil teha teadlik otsus selle kohta, kas pöörduda kohtusse või kasutada vaidluste kohtuvälise lahendamise teenust. Mõned riiklikud täitevasutused hõlbustavad seda protsessi, esitades arvamuse individuaalse kaebuse kohta, mida reisija võib kasutada oma nõude toetamiseks. Riikliku täitevasutuse nõuanne või arvamus ei ole siiski lennuettevõtjale ega kohtule siduv. Seega, kui reisija ei ole rahul lennuettevõtja vastusega mis tahes hüvitisnõudele, peab ta pöörduma selles küsimuses otse liikmesriigi kohtu poole või kasutama vaidluste kohtuvälise lahendamise mehhanisme. Mõnel juhul võivad reisijad kasutada ka Euroopa väiksemate kohtuvaidluste menetlust, mille eesmärk on lihtsustada väikeste piiriüleste vaidluste lahendamist ja vähendada nende kulusid.

10. Komisjon selgitas, et mitmed ärikaebusi menetlevad asutused, nagu Reisrecht, pakuvad võimalust taotleda hüvitist reisijate nimel, saades vastutasuks osavõtutasu ja teatava protsendi hüvitisest, mida nad saavad, kui reisija kaebus rahuldatakse. Reisijatel ei ole siiski kohustust kasutada selliseid asutusi õiguskaitse saamiseks ja nad võivad ise pöörduda liikmesriigi kohtusse. Enamikus liikmesriikides on sedalaadi väiksemate nõuete jaoks kehtestatud lihtsad menetlused. Teise võimalusena võivad reisijad piiriüleste nõuete korral kasutada vaidluste kohtuvälise lahendamise mehhanismi, riiklikke tarbijaorganisatsioone või Euroopa tarbijakeskuste võrgustikku, mis pakub oma teenuseid tasuta.

11. Kaebuse esitaja väite kohta märkis komisjon, et lennureisijate õigusi käsitleva määruse artikliga 16 ning põhjendustega 21 ja 22 kohustatakse liikmesriike määrama riiklik täitevasutus ning kehtestama tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad karistused, et võimaldada riiklikul täitevasutusel jõustada lennureisijate õigusi käsitlevat määrust reisijate kollektiivsetes huvides. Määruse artiklis 16 ei nõuta siiski, et liikmesriik annaks riiklikule täitevasutusele õiguse nõuda lennuettevõtjatelt reisijate individuaalsete nõuete täitmist. Kuigi väikesel arvul riiklikel täitevasutustel on laiem tarbijakaitse roll, mis võimaldab neil kaaluda reisijate individuaalseid nõudeid, ei ole määruses neile sellist rolli ette nähtud. Seetõttu ei ole komisjonil õigust kohustada liikmesriike nõudma riiklikelt täitevasutustelt reisijate individuaalsete nõuete täitmist. Reisijatel on õigus taotleda individuaalset õiguskaitset kas kohtu või vaidluste kohtuvälise lahendamise mehhanismi kaudu. Riikliku täitevasutuse arvamus võib aidata reisijal sellist nõuet esitada.

12. Komisjon rõhutas, et liikmesriigi otsustada on, kas anda riiklikule täitevasutusele õigus jõustada lennuettevõtjate vastu esitatavaid reisijate üksiknõudeid. Kuigi komisjon leiab, et tema veebisaidil esitatud teave on selge, soovib ta tagada, et ei esineks mitmetimõistetavust, mis võiks tekitada tarbijates segadust. Individuaalne õiguskaitsemenetlus on liikmesriigiti siiski erinev ja seetõttu ei ole võimalik anda selle protsessi kohta täielikku teavet riiklikul tasandil. Komisjon märkis siiski, et lisab oma veebisaidile – näiteks kaebuste vormile ja uue Euroopa Bauhausi kontaktandmete lehele – silmapaistvalt järgmise avalduse: „Pange tähele, et liikmesriikide pädevad asutused ei saa üldiselt teha lennuettevõtjate suhtes siduvaid otsuseid seoses üksikkaebustega. Kui te ei ole lennuettevõtja vastusega ikka veel rahul, isegi pärast pädevalt asutuselt vastuse saamist, peate pöörduma asjaga kohtusse või kasutama alternatiivset vaidluste lahendamise menetlust.”

13. Komisjon teatas, et ta on ombudsmanile tänulik, et ta juhtis sellele kaebusele tema tähelepanu. Komisjon juhtis tähelepanu ka sellele, et pärast avalikku arutelu vaatab ta läbi määruse 261/2004, mis hõlmab riiklike täitevasutuste ülesandeid ja rolli, ning et 2012. aasta lõpus tuleks esitada seadusandlik ettepanek.

14. Kaebuse esitaja väitis oma märkustes, et komisjoni tõlgendus, mille kohaselt lennureisijate õigusi käsitleva määruse artikli 16 eesmärk on käsitleda pigem kollektiivset kahju kui individuaalset jõustamist, ei ole õige. Kaebuse esitaja väitis, et see on vastuolus artikli 16 tekstiga ja Põhja-Madalmaade kohtu 11. juuli 2013. aasta otsusega. Kaebuse esitaja arvates on komisjonil täiesti vale arusaam riiklike täitevasutuste jõustamiskohustuse ulatusest. Lisaks ei ole see, kuidas komisjon tõlgendab määruse nr 261/2004 artiklit 16, just nimelt kollektiivsetes huvides, kuna see tähendab, et heastatakse ainult need rikkumised, mille eest reisijad kohtusse pöörduvad, kuid mitte rikkumised, mis on toime pandud sama lennu kõigi teiste reisijate suhtes.

15. Kaebuse esitaja väitis ka, et komisjoni seisukoht ei ole kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu otsusega kohtuasjas C-344/04,[4] eelkõige selle punktiga 45, milles märgitakse, et: „Nendest sätetest ega ühestki teisest Montréali konventsiooni sättest ei tulene, et konventsiooni autorid oleksid soovinud kaitsta neid vedajaid mis tahes muu sekkumise eest, eelkõige meetmete eest, mida ametiasutused võiksid ette näha, et hüvitada ühetaoliselt ja viivitamata kahju, mis tuleneb reisijate lennutranspordi hilinemisest tingitud ebamugavustest, ilma et reisijad peaksid kannatama ebamugavusi, mis kaasnevad kahju hüvitamise hagide esitamisega kohtutele” (kaebuse esitaja lisatud rõhutus). Kaebuse esitaja viitas ka reisijate kõrgetasemelisele kaitsele, mille tagamine on lennureisijate õigusi käsitleva määruse eesmärk ja mida rõhutati kohtuasjas C-581/10 [5] tehtud otsuses.

16. Lõpuks rõhutas kaebuse esitaja, et komisjon kasutas oma põhjendustes tsiviilõiguse mõistet „nõue“, mis erineb mõistest „viivitamatu hüvitis“, mis ei nõua kohtuniku sekkumist. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et perekonnal võib olla raske saada hüvitist ka lastele, kuna nende suhtes kohaldatakse spetsiaalseid menetlusnorme. Seega ei ole lennureisijate õigusi käsitleva määruse rikkumise korral asjakohane õiguskaitsevahend kohtusse pöördumine.

Ombudsmani hinnang

17. Ombudsman märgib, et uuritav väide seisneb selles, et komisjon ei suuda tagada, et liikmesriigid rakendaksid lennureisijate õigusi käsitlevaid ELi õigusakte nõuetekohaselt, sest ta ei nõua, et riiklikele täitevasutustele tuleks anda volitused reisijate individuaalsete õiguste jõustamiseks, mitte üksnes volitus esitada mittesiduv arvamus.

18. Lennureisijate õigusi käsitleva määruse artikli 16 lõikes 1 on sätestatud: „Iga liikmesriik määrab asutuse, kes vastutab käesoleva määruse jõustamise eest tema territooriumil asuvatest lennujaamadest väljuvate lendude ja kolmandatest riikidest sellistesse lennujaamadesse saabuvate lendude puhul. Vajaduse korral võtab kõnealune asutus vajalikud meetmed, et tagada reisijate õiguste austamine.” Artikli 16 lõikes 2 on sätestatud, et „[...] iga reisija võib esitada kaebuse käesoleva määruse väidetava rikkumise kohta mis tahes lõike 1 alusel määratud asutusele või mis tahes muule liikmesriigi määratud pädevale asutusele [...]”(rõhuasetus lisatud).

19. Ombudsman märgib, et käesolevas kaebuses käsitletakse seda, kuidas tuleks tõlgendada lennureisijate õiguste määruse artiklit 16: kas see tähendab, et riiklikel täitevasutustel peaks olema võimalik käsitleda mõjutatud reisijate individuaalseid kaebusi ja hüvitisenõudeid, või piirdub riiklike täitevasutuste jõustamisülesanne lennuettevõtjate üldise järelevalvega määruse järgimise üle, sealhulgas võimalusega määrata rikkumiste korral trahve? Määruse (EÜ) nr 261/2004 artikkel 16 ei ole selles osas täiesti selge. Ombudsman märgib siiski, et Euroopa Kohus on kõrgeim organ sellistes ELi õiguse tõlgendamise küsimustes nagu käesolev. Euroopa Kohus ei ole siiski veel käsitlenud küsimust, mis on määruse (EÜ) nr 261/2004 artikli 16 kohaselt riiklike täitevasutuste täpne ülesanne.

20. Ombudsman märgib, et lennureisijate õigusi käsitleva määruse artiklis 16 ei ole sõnaselgelt sätestatud, et riiklikud täitevasutused peaksid käsitlema mõjutatud lennureisijate individuaalseid hüvitisnõudeid. Teisest küljest on artikli 16 lõikes 2 sätestatud, et lennureisijad võivad esitada riiklikule täitevasutusele või muule pädevale asutusele kaebuse lennureisijate õigusi käsitleva määruse rikkumise kohta. Võttes arvesse, et riiklikud täitevasutused on täitevasutused, kes vastavalt artikli 16 lõikele 1 „võtavad vajalikud meetmed reisijate õiguste austamise tagamiseks”, on vähemalt võimalik väita, et selline jõustamine tähendab ka seda, et riiklikud täitevasutused tagavad, et reisijatele, kes esitavad kaebuse määruse rikkumise kohta ja nõuavad hüvitist, makstakse hüvitist, kui nad vastavad määruses sätestatud ja kohtupraktikas edasi arendatud hüvitise saamise kriteeriumidele. Hüvitis on tõepoolest üks reisijate õigustest, mis on sätestatud lennureisijate õigusi käsitlevas määruses ja mille järgimise peaksid tagama riiklikud täitevasutused.

21. Lennureisijate määruse artikli 16 praeguse teksti põhjal ei ole ombudsman seega veendunud komisjoni seisukohas, et määruse artikkel 16 ei nõua, et liikmesriik annaks riiklikule täitevasutusele õiguse jõustada reisijate individuaalseid nõudeid lennuettevõtjate vastu, ning et reisijad peaksid selle asemel pöörduma kohtusse või vaidluste kohtuvälise lahendamise mehhanismide poole. Pidades aga silmas juba pikka aega järgitud tava (mille kohaselt komisjon soovitab reisijatel pöörduda kohtu või vaidluste kohtuvälise lahendamise mehhanismide poole, mitte riiklike täitevasutuste poole) [6] ning eelkõige seda, et praegu vaadatakse läbi lennureisijate õigusi käsitlevat määrust, leiab ombudsman, et kaebuse esitaja artikli 16 praeguse sõnastusega seotud väite ja nõude edasine uurimine ei ole praeguses etapis õigustatud.

22. Lennureisijate õigusi käsitlev määrus vaadatakse läbi seadusandliku tavamenetluse kohaselt (Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 294) ja käesoleva kaebuse esemeks olev küsimus - nimelt see, milline asutus peaks tegelema lennureisijate individuaalsete kaebuste või nõuetega - on selle läbivaatamise osa. Komisjon avaldas 13. märtsil 2013 ettepaneku, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 261/2004 [7]. Komisjoni ettepaneku kohaselt peavad lennuettevõtjad tagama reisijatele tõhusad vahendid kaebuste esitamiseks. Seejärel saavad reisijad pöörduda kaebuste kohtuvälise lahendamise organite poole, kes menetlevad kaebusi mõistliku aja jooksul ja tegutsevad riiklike täitevasutuste toetusel [8].

23. Ombudsman märgib, et parlament võttis komisjoni ettepanekut käsitleva seisukoha vastu esimesel lugemisel 5. veebruaril 2014 [9]. Mitmed parlamendi tehtud muudatusettepanekud on suunatud reisijatele nende õiguste rikkumise korral antavate õiguskaitsevahendite tugevdamisele. Näiteks viidatakse mitmes parlamendi muudatusettepanekus direktiivile 2013/11/EL tarbijavaidluste kohtuvälise lahendamise kohta [10]. Parlamendi seadusandlikus resolutsioonis on sätestatud, et lennuettevõtjad peavad teavitama reisijaid asutustest, kes on pädevad reisijate kaebusi menetlema (muudatusettepanek 126). Vastavalt muudatusettepanekule 129 tagavad liikmesriigid, et lennureisijatel on võimalik esitada lennuettevõtjatega tekkinud vaidlused lahendamiseks sõltumatutele ja tõhusatele kohtuvälistele vaidluste lahendamise mehhanismidele. Selleks määrab iga liikmesriik riikliku asutuse või riiklikud asutused, kes vastutavad lennuettevõtjate ja reisijate vaheliste vaidluste kohtuvälise lahendamise eest. Muudatusettepanekus selgitatakse, et need asutused peaksid olema muud kui riiklikud täitevasutused. Lisaks rõhutatakse muudatusettepanekus, et liikmesriigid tagavad, et need kohtuvälised kriisilahendusasutused saavad tegutseda õiguslikult siduvate ja täitmisele pööratavate otsustega.

24. On selge, et see, kas eespool nimetatud muudatusettepanekud jäävad kehtima, sõltub ELi nõukogu seisukohast ja seadusandliku tavamenetluse raames võetavatest edasistest seisukohtadest.

B. Järeldus

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Käesoleva kaebuse kohta ei ole vaja teha täiendavaid uurimisi.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 20. mai 2014

[1] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. veebruari 2004. aasta määrus (EÜ) nr 261/2004, millega kehtestatakse ühiseeskirjad reisijatele lennureisist mahajätmise korral ning lendude tühistamise või pikaajalise hilinemise eest antava hüvitise ja abi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EMÜ) nr 295/91 (ELT 2004, L 46, lk 1; ELT eriväljaanne 07/08, lk 10).