Kaebuse taust

1. Käesolev juhtum käsitleb tulemuslikkuse hindamise aruande koostamist töötaja kohta, kes on esitanud ahistamiskaebuse Euroopa Ravimiametile (EMA).

2. Kaebuse esitaja on töötanud EMAs alates 1997. aastast. Kaebuse esitaja märkis, et pärast EMA olulist ümberkorraldamist määrati tema meeskonnale uus järelevaataja. Kaebuse esitaja sõnul hakkas tema juht teda psühholoogiliselt ahistama alates 2011. aasta juunist. Seega esitas kaebuse esitaja 26. jaanuaril 2012 oma juhi vastu psühholoogilise ahistamise kaebuse.

3. 9. märtsil 2012 sai kaebuse esitaja oma PER ajavahemiku 30. juunist 2009 kuni 30. juunini 2011 eest.

4. 14. märtsil 2012 esitas kaebuse esitaja personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel kaebuse oma PER-i kohta.

5. 16. aprillil 2012 teatas EMA kaebuse esitajale, et pärast psühholoogilise ahistamise süüdistuste uurimise tulemuste põhjalikku kaalumist edasisi meetmeid ei võeta ja juhtum lõpetati. EMA teatas kaebuse esitajale, et ta võib esitada selle otsuse peale kaebuse vastavalt personalieeskirjade artikli 90 lõikele 2.

6. Ombudsmani toimikus sisalduvast teabest ilmneb, et kaebuse esitaja oli haiguspuhkusel 30. jaanuarist 2012 kuni 1. maini 2012, põhipuhkusel 2. maist 2012 kuni 25. juunini 2012 ja palgata puhkusel ühe aasta jooksul alates 26. juunist 2012. Kaebuse esitaja sõnul otsustas ta nende sündmuste traumeeriva olemuse tõttu võtta ühe aasta palgata puhkust.

7. Sellega seoses pöördus kaebuse esitaja 21. mail 2012 ombudsmani poole. Eelkõige väitis kaebuse esitaja, et EMA lõpetas tema juurdepääsu tema kutsealasele e-posti kontole, kuigi ta oli kuni 25. juunini 2012 põhipuhkusel. Seetõttu väitis kaebuse esitaja, et ta ei suutnud oma juhtumi kohta tõendeid esitada. Lisaks, kuigi ta oli palunud koopiat lõpparuandest, millel põhines tema psühholoogilise ahistamise kaebuse rahuldamata jätmise otsus, ei olnud ta seda veel saanud.

8. Seda silmas pidades algatasid ombudsmani talitused mitteametliku menetluse, paludes EMA-l lahendada kaebuse esitaja mure seoses juurdepääsuga i) tema ametialasele e-posti kontole ja ii) lõpparuandele, millel põhines EMA otsus kaebuse esitaja juhtumi suhtes edasisi meetmeid mitte võtta.

9. 29. juunil 2012 lükkas EMA tagasi artikli 90 lõike 2 kohase kaebuse kaebuse kaebuse esitaja efektiivse vahetuskursi kohta.

10. EMA esitas 9. juulil 2012 ombudsmanile oma vastuse, millele oli lisatud koopia kaebuse esitajale 22. mail 2012 saadetud e-kirjast, milles teda teavitati, et tal on juurdepääs oma ametialasele e-posti kontole dokumentide printimiseks ja koopiate tegemiseks mõni päev hiljem. Lisaks esitas EMA koopia kaebuse esitajale 29. mail 2012 saadetud kirjast, millele oli lisatud ahistamiskaebust käsitlev lõpparuanne.

11. Ombudsmani talitused edastasid EMA vastuse kaebuse esitajale tema tähelepanekute kohta, mille ta esitas 28. augustil 2013.

12. Ombudsmani talituste taotlusel esitas kaebuse esitaja 4. ja 18. oktoobril 2012 teatavad lisadokumendid.

Uurimise ese

13. 10. detsembril 2012 algatas ombudsman uurimise järgmise väite kohta:

Väide:

Kaebuse esitaja tulemuslikkuse hindamise aruanne oli ebaõiglane.

14. Sellega seoses märkis ombudsman, et ahistamiskaebus esitati enne ahistamiskaebust ja et ahistamiskaebusega otseselt seotud isik (st kaebuse esitaja järelevalveasutus) osales ahistamiskaebuse koostamisel koos kahe teise isikuga, kes olid samuti kaasatud ahistamisuurimisse.

15. Mis puudutab väidet ja sellega seotud väidet, et EMA ei käsitlenud nõuetekohaselt kaebuse esitaja taotlust juurdepääsuks i) tema ametialasele e-posti kontole ja ii) lõpparuandele, millel põhines EMA otsus kaebuse esitaja juhtumi puhul edasisi meetmeid mitte võtta, siis leidis ombudsman, et EMA oli neid küsimusi juba käsitlenud. Seega ei olnud kaebuse selle aspekti osas põhjust täiendavaks uurimiseks.

16. Mis puudutab väidet ja sellega seotud väiteid, et EMA ei hoidnud ära kaebuse esitaja psühholoogilist ahistamist, siis järeldas ombudsman, et kaebuse see aspekt on vastuvõetamatu. Selle põhjuseks oli asjaolu, et kaebuse esitaja ei esitanud ahistamist käsitleva uurimise lõpetamise otsuse peale artikli 90 lõike 2 kohast kaebust, kuigi EMA oli teda sellest võimalusest teavitanud.

Uurimine

17. EMA esitas 25. märtsil 2013 eespool nimetatud väite kohta oma arvamuse, mis edastati kaebuse esitajale märkuste esitamiseks.

18. Kaebuse esitaja esitas oma märkused 24. aprillil 2013.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Väide, et kaebuse esitaja PER oli ebaõiglane

Ombudsmanile esitatud argumendid

19. EMA märkis oma arvamuses, et PER kajastas kaebuse esitaja töötulemusi 30. juunist 2009 kuni 30. juunini 2011. Nagu ta oli juba tunnistanud oma otsuses, millega jäeti rahuldamata artikli 90 lõike 2 kohane kaebus, tunnistas EMA, et aastase kuluaruande koostamise ajakavast oleks tulnud paremini kinni pidada. On kahetsusväärne, et PER-i ei viidud lõpule ettenähtud tähtajaks ja kaebuse esitaja vabandas selle eest.

20. Kaebuse esitaja ja tema ülemuse vahel toimusid aga 5. juulil 2011 tulemuslikkuse hindamise arutelud ning talle anti võrdlusperioodil korrapärast tagasisidet tema tulemuslikkuse kohta igakuistel kahepoolsetel kohtumistel või iganädalastel meeskonnakohtumistel. Seetõttu oli EMA arvamusel, et kaebuse esitaja üle järelevalvet teostav asutus tegi kaebuse esitaja tegevuse üle pidevat järelevalvet ja haldas seda piisavalt.

21. Seega, kui EMA hindas kaebuse esitaja artikli 90 lõike 2 kohast kaebust, järeldas ta, et allesjäänud veamäär oli õiglane ja täpne ning ei olnud põhjendamatult negatiivne ega vastumeetmed, nagu kaebuse esitaja väitis.

22. EMA tunnistas, et ahistamisuurimise käigus küsitleti kaebuse esitaja juhti ja teist ülemust. Lisaks oli ahistamisjuhtumi uurija kaebuse esitaja teine ülemus, kes osales ka avaliku hindamisaruande koostamises. EMA rõhutas siiski, et nad valmistasid tulemuslikkuse aruande ette vastutustundlikult ja erapooletult.

23. Lisaks märkis EMA, et ahistamist käsitlev uurimine oli pooleli ajal, mil ettevalmistavad meetmed olid lõpule jõudmas. Need olid kaks eraldi ametlikku menetlust, mis tuli lõpule viia rangete tähtaegade jooksul. Seega ei oleks olnud asjakohane peatada kumbagi neist kuni teise tulemuse selgumiseni.

24. Lisaks lisas EMA koopia oma toimivuse hindamise aruannete juhendist (edaspidi „juhend“). Ta lisas, et tema praktika kohaselt vastutab tulemuslikkuse aruande koostamise eest töötaja järelevalvaja.

25. Oma märkustes lükkas kaebuse esitaja EMA väited tagasi. Sisuliselt oli kaebuse esitaja seisukohal, et nagu on väidetud tema artikli 90 lõike 2 kohases kaebuses, oli tema hüvitisemäär psühholoogilise ahistamise kaebuse tõttu „osaliselt ebaõige, põhjendamatult negatiivne ja kättemaksuhimuline“.

26. Ta märkis, et kõnealune PER on teravas vastuolus tema varasemate PERidega, mis on väga positiivsed ja viitavad suures osas samadele või sarnastele kohustustele. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu ka sellele, et ta sai PER-i kaheksa kuud pärast vaatlusperioodi lõppu, hoolimata arvukatest meeldetuletustest oma järelevaatajale.

Ombudsmani hinnang

27. Lähtepunktina märgib ombudsman, et põhiõiguste harta artikli 41 lõikes 1, millega kehtestatakse õigus heale haldusele, on sätestatud, et:

„Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul.”

28. Personalieeskirjade artiklis 43 on sätestatud, et „[i]ga ametniku võimete, tulemuslikkuse ja tööalase käitumise kohta koostatakse korrapäraselt aruanne vähemalt kord kahe aasta jooksul, nagu iga institutsioon on ette näinud”.

29. EMA juhendist nähtub, et hindamisi tehakse iga kahe aasta järel.[1] Juhendis on märgitud, et PER "annab objektiivse kokkuvõtliku hinnangu töötaja töötulemustele ja saavutustele."[2]

30. Tuleb märkida, et ELi institutsioonides valmistavad PER-i tavaliselt ette "aruandeametnik" ja "hindaja". Lisaks võidakse vajaduse korral konsulteerida teiste ülemustega. Sellega seoses on Euroopa Ravimiameti juhendis sätestatud, et „üldpõhimõtte kohaselt on hindaja töötaja järgmine vahetu ülemus või delegeeritud vahetu ülemus ning hindaja on järgmine kõrgema taseme vahetu ülemus”.[3] Juhendis on siiski märgitud, et „hindaja võib hindaja rolli sektsioonis vajaduse korral delegeerida.”[4]

31. Lisaks tuleb „tulemuslikkuse hindamise aruanne koostada selle sissenõutavaks muutumisel isegi juhul, kui töötaja viibib rasedus- ja sünnituspuhkusel, pikaajalisel haiguspuhkusel või palgata puhkusel viibides ametist eemal”.[5]

32. Juhendis on sätestatud, et „tulemuslikkuse hindamise aruanne peaks olema võimalikult objektiivne [...]. Hindaja peaks jälgima erapoolikuse märke ja kontrollima, kas hindaja otsus põhineb ametialastel kaalutlustel.

33. Käesoleva asjaga seoses on ELi kohtud järjepidevalt leidnud, et kuigi hindamisaruandeid on kohtul raske kontrollida, võivad neis esineda menetlusvead, ilmsed sisulised vead ja kaalutlusõiguse kuritarvitamine [7].

34. Lisaks on ombudsman olnud järjekindlalt seisukohal, et hea halduse põhimõte ja eelkõige võrdse kohtlemise põhimõte nõuavad, et ELi institutsioonid tagaksid, et nende tööd ei mõjuta tegelikud, võimalikud või ilmsed huvide konfliktid [8].

35. Sellega seoses on ombudsman pidanud kasulikuks viidata OECD suunistele huvide konflikti haldamise kohta avalikus teenistuses,[9] milles on esitatud järgmine huvide konflikti määratlus:

i) Tegelik huvide konflikt esineb siis, kui
ametiisiku avaliku ülesande ja tema erahuvide vahel on konflikt, näiteks kui ametiisikul on erahuvid, mis võivad sobimatult mõjutada tema ametiülesannete ja -kohustuste täitmist.

ii) Ilmse huvide konfliktiga on tegemist siis, kui hoolimata
tegeliku huvide konflikti puudumisest jääb mulje, et ametiisiku erahuvid võivad
sobimatult mõjutada tema ülesannete täitmist.

iii) Võimalik konflikt tekib siis, kui ametiisikul on erahuvid, mille tõttu tekiks huvide konflikt, kui ametnik hakkaks tulevikus täitma asjaomaseid ametikohustusi.

36. Seoses käesoleva juhtumiga leiab ombudsman, et kaebuse esitaja väide, mille kohaselt PER oli „põhjendamatult negatiivne ja kättemaksuhimuline”, kujutab endast sisuliselt väidet ilmse vea ja/või võimu kuritarvitamise kohta selle koostamisel. EMA väitis seevastu, et tulemuslikkuse aruanne koostati vastutustundlikul ja erapooletul viisil.

37. Ombudsman märgib, et kumbki pool ei ole esitanud tõendeid oma vastavate seisukohtade põhjendamiseks. Sellistel asjaoludel ei ole ombudsmanil piisavat alust teada, kas PER-is oli või ei olnud tehtud ilmset viga või võimu kuritarvitatud. Teisisõnu ei ole võimalik kindlaks teha, kas PER oli täpne ja õiglane, nagu väidab EMA, või ebatäpne, ebaõiglane ja motiveeritud karistuslikest kaalutlustest, nagu väitis kaebuse esitaja.

38. Siiski ei saa vaidlustada, et kaebuse esitaja esitas psühholoogilise ahistamise kaebuse "reporteeriva ametniku" (st tema otsese juhi) vastu. Lisaks nähtub toimiku materjalidest, et PER-i tähenduses "hindaja" osales ka ahistamise uurimises. Kuigi kaebuse esitaja ei süüdistanud seda isikut psühholoogilises ahistamises, eitas ta kindlalt tema otsese juhi vastu esitatud süüdistusi ja toetas kindlalt juhi positsiooni. Lõpuks osales PER-i ettevalmistamisel ka ahistamisjuurdluse läbiviija, kes lõpuks tegi ettepaneku ahistamiskaebus tagasi lükata.

39. Ombudsman märgib, et EMA valik avaliku hindamisaruande koostanud töötajate hulgast oli kooskõlas ameti juhendis kehtestatud üldpõhimõtetega (punkt 30 eespool). Kuid nagu juhendis endas tunnistatakse, on tulemuslikkuse hindamise aruande eesmärk anda objektiivne hinnang töötaja töötulemustele. Lisaks tunnistatakse juhendis, et asjaomaseid rolle võib vajaduse korral delegeerida.

40. Võttes arvesse käesolevaid asjaolusid, kus psühholoogilise ahistamise uurimine viidi läbi samal ajal ja selles osalesid samad isikud, kes vastutavad personalieeskirjade ettevalmistamise eest, leiab ombudsman, et hea halduse põhimõtete kohaselt oleks EMA pidanud usaldama personalieeskirjade ettevalmistamise teistele töötajatele, keda ahistamisjuurdlus ei puuduta ega ole sellega seotud.

41. See oleks ära hoidnud vähemalt ilmse huvide konflikti tekkimise. Nimelt on raske hajutada muljet, et asjaomaste töötajate samaaegne kaasamine ahistamisjuurdlusse oleks võinud kahjustada nende ülesannete täitmist, eelkõige nende objektiivsust ja õiglust PER-i ettevalmistamisel.

42. Veenev ei ole EMA argument, et ahistamise uurimine ja PER-i ettevalmistamine olid kaks eraldi ametlikku menetlust, mis tuli lõpule viia rangete tähtaegade jooksul. Ombudsman nõustub EMAga, et kumbagi neist ei oleks olnud asjakohane peatada kuni teise tulemuse selgumiseni. Praktikas oleks EMA pidanud kooskõlas hea halduse põhimõtetega ja vastavalt EMA juhendile usaldama tulemuslikkuse aruande koostamise teistele töötajatele, kes ei ole seotud ahistamise uurimisega.

43. Eespool öeldut arvesse võttes järeldab ombudsman, et EMA on käesoleval juhul toime pannud haldusomavoli juhtumi. Sellisel juhul võiks ombudsman kaaluda sõbraliku lahenduse väljapakkumist või soovituse projekti adresseerimist asjaomasele institutsioonile. Tuleb siiski märkida, et kaebuse esitaja ei väitnud, et EMA peaks koostama uue PER-i, mis ei ole eeskirjadevastane. Seda ei ilmnenud ka kaebuse esitaja märkustest. Samuti tuleb kaebuse esitaja esitatud teabe kohaselt märkida, et ta on vahepeal EMA-st lahkunud. Neil asjaoludel leiab ombudsman, et ei ole asjakohane pakkuda välja sõbralikku lahendust ega koostada soovituse projekti. Seetõttu teeb ombudsman selle asemel kriitilise märkuse.

44. Seoses kaebuse esitaja väitega, et tulemuslikkuse aruannet ei koostatud õigel ajal, märgib ombudsman, et EMA juhend on selles osas selge, kuna selles on märgitud, et tulemuslikkuse aruanne tuleb koostada selle sissenõutavaks muutumisel (st iga kahe aasta järel). Lisaks on Euroopa Kohus otsustanud, et viivitused efektiivsete vahetuskursside ettevalmistamisel ei ole kooskõlas hea halduse põhimõtetega [10].

45. Ombudsman märgib, et EMA on seda punkti tunnistanud ja selle eest vabandanud. Lisaks ei nähtu ombudsmani toimikust, et kaebuse esitajat oleks kahjustanud (näiteks seoses edutamisega) ligikaudu kaheksakuuline viivitus. Sellises olukorras on ombudsman seisukohal, et kaebuse selle aspekti suhtes ei ole vaja võtta täiendavaid meetmeid.

B. Järeldused

Ombudsman lõpetab selle kaebuse uurimise järgmise kriitilise märkusega:

Hea haldustava kohaselt tuleb tagada, et tulemuslikkuse hindamise aruandeid koostavad töötajad, kellel ei ole tegelikku, võimalikku või ilmset huvide konflikti. Käesoleval juhul ei hoidnud EMA ära ilmset huvide konflikti. Tegemist on haldusomavoliga.

Kaebuse esitajat ja Euroopa Ravimiametit teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly

Strasbourg, 28. jaanuar 2014