Kaebuse taust

1. 12. augustil 2011 esitas kaebuse esitaja Euroopa Keskpangale (edaspidi "EKP") dokumentidele juurdepääsu taotluse. Kaebuse esitaja taotles juurdepääsu kirjale, mille EKP saatis 2011. aasta augusti alguses Itaalia valitsusele seoses teatavaid euroala riike mõjutava riigivõlakriisiga (edaspidi "kiri").

2. 7. septembril 2011 lükkas EKP kaebuse esitaja taotluse tagasi. Ta märkis, et vastavalt EKP otsuse üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele [1] artikli 4 lõike 1 punkti a teisele taandele tuleb kirjale juurdepääsu andmisest keelduda, kuna selle avaldamine kahjustaks avalike huvide kaitset seoses liidu või liikmesriigi raha- ja majanduspoliitikaga. Eelkõige kahjustaks kirja avalikustamine EKP poolt liikmesriikidele edastatavate sõnumite tõhusust vahendina, millega edendada keskkonda, mis soodustab investorite usalduse taastamist finantsturgude vastu. EKP märkis, et see küsimus on rahapoliitika sujuvaks elluviimiseks äärmiselt oluline. Ta teavitas kaebuse esitajat ka sellest, et ta võib esitada juhatusele kordustaotluse.

3. Kaebuse esitaja esitas 28. septembril 2011 EKP juhatusele kordustaotluse. Järgmisel päeval võttis ta EKPga uuesti ühendust, märkides, et kiri avaldati ühes suuremas Itaalia ajalehes.

4. 20. oktoobril 2011 lükkas EKP kordustaotluse tagasi, leides, et varem viidatud erand on kohaldatav. EKP leidis, et kirja „ avaldamine võib mõjutada nende sõnumite tõhusust, mida EKP võib liikmesriikidele edastada, et edendada soodsaid tingimusi rahapoliitika sujuvaks elluviimiseks. Lisaks rõhutas EKP, et tal peab olema võimalik edastada riikide ja Euroopa ametiasutustele asjakohaseid ja siiraid sõnumeid viisil, mida ta peab kõige tõhusamaks, et teenida rahapoliitikaga seotud avalikke huve. Eelkõige võivad asjaolud nõuda mitteametlikku ja konfidentsiaalset teabevahetust. Käesoleval juhul oli konfidentsiaalse teabevahetuse eesmärk edendada keskkonda, mis soodustab investorite usalduse taastamist finantsturgude vastu. EKP teavitas kaebuse esitajat tema käsutuses olevatest õiguskaitsevahenditest vastavalt ELi toimimise lepingu artiklitele 228 ja 263 [2].

5. Kaebuse esitaja pöördus 26. oktoobril 2011 Euroopa Ombudsmani poole.

Uurimise ese

6. Ombudsman algatas uurimise järgmise väite ja nõude kohta.

Väide:

EKP keeldus ebaseaduslikult andmast kaebuse esitajale juurdepääsu taotletud dokumendile.

Nõue:

EKP peaks võimaldama juurdepääsu taotletud dokumendile ja/või esitama kaebuse esitajale oma otsuse piisava põhjenduse.

Uurimine

7. 30. novembril 2011 edastas ombudsman kaebuse EKP presidendile, paludes tal esitada arvamus eespool nimetatud väite ja nõude kohta. Sellega seoses teavitas ombudsman ka EKP presidenti, et ta soovib tutvuda panga toimikuga kaebuse kohta.

8. 1. veebruaril 2012 tutvusid ombudsmani talitused kaebusega seotud EKP toimikutega. Kontrolliaruanne edastati kaebuse esitajale võimalike tähelepanekute tegemiseks. Kaebuse esitaja ei esitanud aruande kohta ühtegi märkust.

9. EKP esitas oma arvamuse kaebuse kohta 28. veebruaril 2012. Ombudsman edastas arvamuse kaebuse esitajale võimalike tähelepanekute esitamiseks, mille ta saatis 10. mail 2012.

Ombudsmani analüüs ja järeldused

A. Väide, et EKP keeldus ebaseaduslikult andmast kaebuse esitajale juurdepääsu taotletud dokumendile ja sellega seotud nõudele

Ombudsmanile esitatud argumendid

10. Kaebuse esitaja viitas oma kaebuses dokumentidele juurdepääsu käsitlevale Euroopa Kohtu ja Üldkohtu praktikale, väites, et EKP ei põhjendanud nõuetekohaselt oma otsust keelduda kirjale juurdepääsu andmisest. Kaebuse esitaja rõhutas ka, et pärast seda, kui ajaleht oli kirja avaldanud, ei olnud EKP põhjendused juurdepääsu andmisest keeldumise kohta ja eelkõige tema poolt liikmesriikidele saadetavate sõnumite tõhususe kaitse enam kohaldatavad.

11. EKP selgitas oma arvamuses, et kiri saadeti Itaalia valitsusele 2011. aasta augustis. Tegemist on EKP presidendi rangelt konfidentsiaalse teatisega Itaalia peaministrile, milles väljendatakse „EKP muret Itaalia majanduse erakordselt raske ja raske olukorra pärast ning selle tagajärgede pärast euroala stabiilsusele ning kutsutakse Itaalia valitsust üles võtma otsustavalt ja kiiresti vajalikke meetmeid kasvupotentsiaali suurendamiseks ja eelarve konsolideerimise tagamiseks”. Need meetmed peaksid suurendama potentsiaalset majanduskasvu, tagama riigi rahanduse jätkusuutlikkuse ja parandama halduse tõhusust. EKP eesmärk oli kaitsta oma rahapoliitika terviklikkust ja tõhusust euroala kodanike parimates huvides.

12. EKP leidis, et kirja avalikustamine kahjustaks avalike huvide kaitset seoses liidu rahapoliitikaga. Lisaks märkis EKP, et „on äärmiselt oluline, et tal oleks võimalik edastada asjakohaseid ja siiraid sõnumeid euroala Euroopa ja riiklikele asutustele viisil, mida peetakse kõige tõhusamaks avalike huvide teenimisel seoses oma volituste täitmisega”. See hõlmab vajaduse korral võimalust saata mitteametlikke või konfidentsiaalseid sõnumeid.

13. Lisaks märkis EKP, et asjaolu, et kiri avaldati ühes suuremas Itaalia ajalehes, ei ole asjakohane, kuna pank ise ei teinud kirja avalikult kättesaadavaks ega andnud luba selle avaldamiseks, mis oli saadud ilma EKP loata. EKP märkis, et kui ta oleks kohustatud võimaldama üldsuse juurdepääsu konfidentsiaalsele dokumendile, mille kolmas isik on ebaseaduslikult avalikustanud, oleks ta sunnitud dokumendi ebaseadusliku avalikustamise tagantjärele heaks kiitma; selle tulemusena julgustataks kolmandaid isikuid avaldama konfidentsiaalseid dokumente ilma loata ja seejärel taotlema heakskiitu dokumentidele juurdepääsu eeskirjade kaudu. EKP tuletas samuti meelde, et tema seisukoht selles küsimuses on kooskõlas Üldkohtu praktikaga [3].

14. Seoses kaebuse esitaja esialgsete ja kordustaotluste tagasilükkamise avalduses esitatud põhjustega leidis EKP, et need on piisavad. Ta viitas Euroopa Kohtu ja Üldkohtu praktikale, mille kohaselt tuleb põhjendusi hinnata igal üksikjuhul eraldi, „võttes arvesse mitte ainult nende sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme”[4]. Põhjendustes ei pea käsitlema kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid. Kaebuse esitajale saadetud kirjades ei oleks EKP saanud esitada rohkem põhjuseid, miks avalikustamine oleks kahjustanud kaitstud huvi, kuna see oleks tähendanud kirja sisu (osalist) avalikustamist.

15. Lõpetuseks viitas EKP Euroopa Kohtu praktikale, mis käsitleb ELi institutsioonide ulatuslikku kaalutlusõigust selle hindamisel, kas dokumentide avalikustamine kahjustaks määruse 1049/2001 [5] artikli 4 lõike 1 punktiga a kaitstud huve. Sama peaks kehtima EKP suhtes otsuse EKP/2004/3 artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud erandite hindamisel. EKP leidis, et ta „järgis kohaldatavaid menetlusnorme, sealhulgas põhjendamiskohustust, ning et tema hinnang avalikule huvile ei sisalda ilmset hindamisviga ega võimu kuritarvitamist”.

16. Kaebuse esitaja märkis oma märkustes, et ta on juba esitanud oma argumendid ja usaldab ombudsmani otsust.

Ombudsmani hinnang

17. Otsuse üldsuse juurdepääsu kohta EKP dokumentidele artikli 4 lõike 1 punkti a teises taandes on sätestatud: „EKP keelab juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks: a) avalik huvi seoses järgmisega: ... ühenduse või liikmesriigi finants-, raha- või majanduspoliitika”. See erand üldsuse dokumentidele juurdepääsu üldreeglist on identne määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a neljandas taandes sätestatud erandiga.

18. Seega tuleb hinnata, kas kordustaotluse rahuldamata jätmise ajal oli EKP-l õigus asuda seisukohale, et tema otsuse artikli 4 lõike 1 punkti a teises taandes ette nähtud majandus- ja rahapoliitikat kaitsev erand oli kohaldatav; ning ii) edastas kaebuse esitajale nõuetekohaselt oma seisukoha, esitades asjakohased põhjendused.

19. Seoses EKP viidatud erandi kohaldatavusega tuletab ombudsman meelde Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikat, mis käsitleb määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud avaliku huviga seotud sisuliste erandite kohaldamist:  „institutsioonile tuleb anda ulatuslik kaalutlusõigus otsustamaks, kas nende eranditega hõlmatud valdkondadega seotud dokumentide avalikustamine võib kahjustada avalikku huvi”, arvestades, et „selline keeldumisotsus on keerukas ja delikaatne, mis nõuab erilist hoolsust, ning et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud kriteeriumid on väga üldised”[6].

20. Pärast kirja läbivaatamist võib ombudsman kinnitada, et EKP kirjeldas oma arvamuses selle sisu täpselt. Lisaks on ta seisukohal, et kiri sisaldas teavet, mis näis olevat väga tundlikku laadi, juhtides tähelepanu mitmele Itaalia majanduse tõsisele nõrkusele ja nende võimalikele tagajärgedele; kõige haavatavamate piirkondade kindlaksmääramine; ning teha ettepanekuid meetmete kohta, mida võiks nende puuduste kõrvaldamiseks ette näha.

21. Keeruline majanduslik ja turuolukord, mis valitses Itaalias asjaomasel ajal (st kordustaotluse tagasilükkamise kuupäev), on üldsusele teada. Kirja kontrollimise põhjal on ombudsman seisukohal, et EKP üksikasjaliku analüüsi avalikustamine Itaalia majanduse raskuste kohta asjaomasel ajal oleks võinud ohustada selle riigi (ja selle kodanike) huve, ohustades spekulatiivselt finantsturge, kahjustades seeläbi riigi majanduspoliitikat.

22. Lisaks tunnistab ombudsman EKP ja liikmesriigi valitsuse vahelise avameelse suhtluse tähtsust, mida pank ise on rõhutanud. Kuigi see huvi ei ole iseenesest piisav, et välistada üldiselt ja igal juhul selline üldsusele teadaolev edastamine, on see siiski asjaolu, mida tuleb arvesse võtta teatise konkreetsel hindamisel, et teha kindlaks, kas selle avalikustamine kahjustaks tegelikult õigustatud huve, mida kaitseb EKP otsus üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele [7].

23. Neil asjaoludel möönab ombudsman, et ei olnud ebamõistlik asuda seisukohale, nagu EKP seda kaebuse esitaja kordustaotluse tagasilükkamise ajal tegi, et kirja kas või osaline avalikustamine võis tõsiselt kahjustada huve, mida kaitsevad EKP otsuse üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele artikli 4 lõike 1 punktis a sätestatud erandid.

24. Ombudsman juhib tähelepanu sellele, et seda järeldust ei mõjuta asjaolu, et kiri avaldati ühes suuremas Itaalia ajalehes varsti pärast seda, kui kaebuse esitaja oli esitanud oma juurdepääsutaotluse. Ta leiab, et kohtupraktika, millele EKP oma arvamuses viitab (eespool punkt 13), ei näi olevat käesolevas asjas otseselt asjakohane, kuna see käsitleb eraõiguslike isikute huvi esitada tühistamishagi dokumentidele juurdepääsu keelamise otsuse peale ja välistab eelkõige võimaluse, et taotletud dokumendi avaldamine kolmanda isiku poolt võiks sellist huvi mõjutada. EKP väitis siiski ka seda, et kui ta oleks kohustatud andma üldsusele juurdepääsu konfidentsiaalsele dokumendile, mille kolmas isik on ebaseaduslikult avalikustanud, oleks ta sunnitud ebaseadusliku avalikustamisega tagantjärele nõustuma. See julgustaks kolmandaid isikuid avaldama konfidentsiaalseid dokumente ilma loata. Ombudsman peab seda seisukohta mõistlikuks.

25. Erinevalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikest 2 ei näe artikli 4 lõige 1 ette võimalust, et avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Euroopa Kohus on öelnud, [8] et „määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a sõnastusest tuleneb selgelt, et [...] institutsiooni keeldumine juurdepääsu andmisest on kohustuslik, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks huve, mida see säte kaitseb, ilma et sellisel juhul [...] oleks vaja tasakaalustada nende huvide kaitsega seotud nõudeid muudest huvidest tulenevate nõuetega”(kohtujuristi kursiiv). See kohtupraktika on analoogia alusel täielikult kohaldatav EKP otsuse üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele artikli 4 lõike 1 punktile a, mille sisu on identne määruse artikli 4 lõike 1 punkti a sisuga. Seega ei näe määrus 1049/2001 ega EKP otsus dokumentidele juurdepääsu kohta ette kodanike õigustatud demokraatlikku huvi olla teavitatud meetmetest, mida EKP Itaaliale soovitas, pidades silmas selle otsuse artikli 4 lõike 1 punkti a teises taandes sätestatud huvide kaitsmise vajaduse ületamist.

26. Mis puudutab põhjendusi, mille EKP esitas kaebuse esitajale nii tema esialgsete kui ka kordustaotluste tagasilükkamisel, siis on EKP-l õigus, kui ta märgib, et „põhjendamise nõue sõltub iga juhtumi asjaoludest” ning et põhjendustes ei tohi kahjustada tundlikke huve, mida kaitseb just kohaldatav erand. Käesoleval juhul leiab ombudsman siiski, et pelk viide huvidele, mida kahjustatakse, ilma et oleks esitatud ühtegi selgitust, mis seoks nende huvide võimaliku kahjustamise dokumendi konkreetse sisuga, ei ole piisav, et vastata põhjendamise nõutavale tasemele.

27. Ombudsman märgib siiski, et selle kaebuse uurimise käigus vaatas EKP läbi seisukoha, mille ta oli võtnud vastuseks esialgsetele ja kordustaotlustele, ning ühtlustas oma esialgsed põhjendused nõutava tasemega. Nimelt andis EKP oma arvamuses kirja sisule konkreetse hinnangu ja kirjeldas seda piisavalt üksikasjalikult, et anda aimu selle sisu tundlikkusest. EKP selgitas ka Itaalia ametiasutustele kirja saatmise põhjuseid ja selle aluseks olevaid kavatsusi. EKP selgitas ka, miks asjaolu, et kirja väidetav koopia oli juba avaldatud, ei tähendanud, et pank oli kohustatud asjaomase dokumendi avaldama. See teave koos panga esialgsetes vastustes kaebuse esitajale sisalduva hinnanguga ohtude kohta, mida avalikustamine võib kaitstud huvidele kaasa tuua, võimaldab kaebuse esitajal objektiivselt kindlaks teha, miks käesoleval juhul avalikustamisest keelduti.

28. Kohtumenetluses, mis on algatatud dokumendiga tutvumise võimaldamisest keeldumise otsuse peale, on Euroopa Kohtul küsimus, kas kõnealune otsus tühistada või mitte. Sellega seoses on Üldkohus otsustanud, et „[k]ui otsus sisaldab teatavat liiki põhjendusi [...], ei saa seda arutluskäiku esimest korda tagantjärele kohtus välja töötada ja selgitada, välja arvatud erandlikel asjaoludel.[9] Kuna ombudsmanil ei ole õigust otsust tühistada, vastab ombudsmani menetlus kohtumenetlusest erinevatele kriteeriumidele ja sellel ei ole tingimata sama eesmärki kui kohtumenetlusel. Käesoleval juhul ei pea ombudsman vajalikuks kritiseerida EKP esialgset põhjendust kordustaotluse rahuldamata jätmise otsuse kohta. Ombudsman teeb siiski allpool täiendava märkuse, julgustades EKPd juurdepääsutaotlustele vastates keskenduma oma põhjenduste kvaliteedile.

29. Eespool öeldut arvesse võttes leiab ombudsman, et juhtumi edasiseks uurimiseks puudub alus.

B. Järeldused

Kaebuse uurimise põhjal lõpetab ombudsman uurimise järgmise järeldusega:

Juhtumi edasiseks uurimiseks puudub alus.

Kaebuse esitajat ja EKPd teavitatakse sellest otsusest.

Täiendav märkus

Ombudsman julgustab Euroopa Keskpanka pidama dokumentide avalikustamist ja avalikustamisest keeldumise otsuste põhjendusi jätkuvalt mitte ainult õiguslikeks kohustusteks, vaid ka võimaluseks näidata oma pühendumust läbipaistvuse põhimõttele ja seeläbi suurendada oma legitiimsust kodanike silmis.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Strasbourg, 19. detsember 2012

---

[1] Euroopa Keskpanga 4. märtsi 2004. aasta otsus 2004/258/EÜ üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Keskpanga dokumentidele, ELT L 80, lk 42.

[2] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikliga 228 antakse Euroopa Ombudsmanile õigus võtta Euroopa kodanikelt vastu kaebusi haldusomavoli juhtude kohta ELi institutsioonide, organite või asutuste tegevuses. ELi toimimise lepingu artiklis 263 on sätestatud üksikisikute õigus esitada teatavatel tingimustel tühistamishagi ELi institutsioonide õigusaktide peale, mida peetakse ELi õigust rikkuvaks.

[3] EKP viitas kohtuasjale T-233/09: Access Info Europe vs. nõukogu (EKL 2011, lk II-1073, punkt 36) ja kohtuasjale T-174/95: Svenska Journalistförbundet vs. nõukogu (EKL 1998, lk II-2289, punkt 69), kinnitades mõlemad, et üldsuse juurdepääsu taotlust ei mõjuta asjaolu, et dokumendi on avaldanud kolmas isik.

[4] EKP viitas järgmistele juhtumitele: kohtuasi C-122/94: komisjon v. nõukogu, EKL 1996, lk I-881, punkt 29; otsus kohtuasjas C-41/00 P: Interporc vs. komisjon (EKL 2003, lk I-2125, punkt 55); otsus kohtuasjas T-188/98: Kuijer vs. nõukogu (EKL 2000, lk II-1959, punkt 36); ja liidetud kohtuasjad T-355/04 ja T-466/04: Co-Frutta vs. komisjon (EKL 2010, lk II-1, punkt 100).

[5] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).

[6] kohtuasi C‑266/05 P: Sison vs. nõukogu, EKL 2007, lk I‑1233, punktid 34–36; ja 13. jaanuari 2011. aasta otsus kohtuasjas T‑362/08: IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH vs. komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 104).

[7] Euroopa Liidu Kohus on nimelt selgelt otsustanud, et dokumentidele juurdepääsu taotluse menetlemisel peavad institutsioonid iga asjaomast dokumenti eraldi analüüsima. Ainuüksi asjaolust, et dokument puudutab erandiga kaitstud huvi, ei piisa iseenesest selle erandi kohaldamise põhjendamiseks. Vastupidi, asjaomane institutsioon peab põhimõtteliselt selgitama, kuidas dokumendi avalikustamine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada viidatud erandiga kaitstud huve. Lisaks peab kaitstud huvide kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik. 21. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C-506/08 P: Rootsi vs. MyTravel ja komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 76); 24. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas T‑250/08: Bachelor vs. komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 78); märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas T-166/05: Borax Europe vs. komisjon (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 88); Liidetud kohtuasjad C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P: Rootsi jt vs. API ja komisjon (EKL 2010, lk I-8533, punkt 72); liidetud kohtuasjad C‑39/05 P ja C‑52/05 P: Rootsi ja Turco vs. nõukogu, EKL 2008, lk I-4723, punkt 43; otsus kohtuasjas T-2/03: Verein für Konsumenteninformation vs. komisjon (EKL 2005, lk II-1121, punkt 69); Eespool 6. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Sison vs. nõukogu, punkt 75.

[8] Eespool 6. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Sison vs. nõukogu, punkt 46; Liidetud kohtuasjad T-3/00 ja T-337/04: Pitsiorlas vs. nõukogu ja EKP (EKL 2007, lk II-4779, punkt 227).

[9] Vt eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Pitsiorlas vs. nõukogu ja EKP, punkt 278.