Uurimiste taust

1. Komisjonil on ELi õigusloomeprotsessis keskne roll, kuna tal on põhimõtteliselt ainuõigus esitada seadusandlikke ettepanekuid.^[1] Kasutades oma ulatuslikku kaalutlusõigust selles valdkonnas, peab ta järgima aluslepingul põhinevaid läbipaistvuse ja avatuse põhimõtteid,[2] sealhulgas pidama ulatuslikke konsultatsioone asjaomaste isikutega.[3] Komisjon jõustas need põhimõtted, võttes vastu parema õigusloome eeskirjad (suunised [4] ja töövahendid),[5] mis on sätestatud paremat õigusloomet käsitlevas institutsioonidevahelises kokkuleppes,[6] millega nähakse ette laiaulatuslikud konsultatsioonid sidusrühmadega ja mõjuhinnangud enne seadusandlike ettepanekute ja muude meetmete vastuvõtmist.

2. Ombudsman sai kolm kaebust, milles tõstatati sarnased küsimused seoses komisjoni vastavusega parema õigusloome eeskirjadele ning muudele Euroopa kliimamääruses [7] ja komisjoni kodukorras [8] sisalduvatele eeskirjadele, koostades samal ajal mitu seadusandlikku ettepanekut, mida ta pidas kiireloomuliseks:

• kaebus 983/2025/MIK (edaspidi „koondjuhtum“) – seoses I koonddirektiivi ettepanekuga [9];
• kaebus 2031/2024/VB (edaspidi „rändejuhtum“) – seoses kahe ettepanekuga: i) määrus, mis käsitleb politseikoostöö tõhustamist rändajate smugeldamise ja inimkaubanduse ennetamiseks, avastamiseks ja uurimiseks ning Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ameti (Europol) toetuse suurendamist selliste kuritegude ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks ning millega muudetakse määrust (EL) 2016/794,[10] ja ii) direktiiv, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad liitu ebaseaduslikule piiriületamisele, liidust läbisõidule ja liidus viibimisele kaasaaitamise ennetamiseks ja tõkestamiseks ning asendatakse nõukogu direktiiv 2002/90/EÜ ja nõukogu raamotsus 2002/946 JSK [11];
• kaebus 1379/2024/MIK (edaspidi „ÜPP juhtum“) – ühise põllumajanduspoliitikaga (ÜPP) seotud õigusaktide muutmise ettepaneku kohta [12].

3. Kõigi kolme juhtumi puhul olid kaebuse esitajad mures selle pärast, et komisjon oli rikkunud oma parema õigusloome eeskirju, esitades asjakohased seadusandlikud ettepanekud ilma mõjuhinnanguid tegemata. Kaebuse esitajaid ei veennud komisjoni seisukoht, et ta oli kohustatud tegutsema kiiresti, ja nad võisid seega mõjuhinnangu nõudest kõrvale kalduda.

4. Koondmääruse ja ÜPP juhtumite kaebuse esitajad olid mures ka selle pärast, et komisjon oli rikkunud Euroopa kliimamäärust, jättes läbi viimata ja avaldamata seadusandlike ettepanekute kliimaalase järjepidevuse hindamise [13].

5. Lisaks oli koondmenetluse kaebuse esitaja mures selle pärast, et komisjon oli rikkunud oma kodukorda, korraldades kõnealuse seadusandliku ettepaneku kohta lühendatud talitustevahelise kiirkonsultatsiooni.

6. Ombudsman uuris nendes kaebustes tõstatatud küsimusi, eelkõige:

• kuidas komisjon hindas, kas seadusandlikud ettepanekud olid kiireloomulised ja nõudsid seega erandit parema õigusloome eeskirjade teatavatest nõuetest;
• kas komisjon järgis kohaldatavaid menetlusi, et teha erandeid oma parema õigusloome eeskirjade nõuetest, ja kuidas asjaomased otsused dokumenteeriti;
• kuidas komisjon tagas, et erandist hoolimata oleks seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine kooskõlas läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetega;
• kas komisjon viis kooskõlas Euroopa kliimamäärusega läbi kliimamuutustega seotud järjepidevuse hindamised ja kuidas selliste hindamiste tulemused registreeriti (koondmääruse ja ÜPP juhtumid); ja
• kuidas komisjon viis läbi talitustevahelise konsultatsiooni koondõigusakti ettepaneku kohta.

7. Ombudsman palus komisjonilt kirjalikke vastuseid konkreetsetele küsimustele,[14] kontrollis komisjoni dokumente, mis olid aluseks kõnealuste ettepanekute ettevalmistamisele, ning tema uurimisrühm kohtus komisjoni esindajatega koondõigusaktide ja ühise põllumajanduspoliitika juhtumite puhul.[15] Samuti kutsus ta kaebuse esitajaid üles saatma märkusi komisjoni vastuste ja koosolekuaruannete kohta, mida nad ka tegid.

Ombudsmani soovitus

8. Oma soovituses [16] tuletas ombudsman komisjonile meelde oma seisukohta, et ELi institutsioonid ja asutused peavad kohaldama eeskirju, mille nad on enda jaoks kehtestanud, et tagada järjepidevus, läbipaistvus ja vältida omavoli ELi haldusasutuste töös. [17] Ombudsman märkis ka, et ELi kohtupraktika kohaselt kehtestavad ELi institutsioonid sise-eeskirjade avaldamisega oma kaalutlusõiguse kasutamisele piirangu. Seetõttu ei saa nad nendest eeskirjadest kõrvale kalduda õiguspärase ootuse kaitse [18] ja hea halduse üldpõhimõtete alusel.

9. Kõigil kolmel juhul tegi komisjon erandi parema õigusloome eeskirjade nõuetest viia oma ettepanekutega seoses läbi mõjuhinnanguid ja avalikke konsultatsioone, viidates olukorra kiireloomulisusele. Kuigi sellised erandid on eeskirjades põhimõtteliselt lubatud, ei määratleta neis, millest „kiireloomulisus“ koosneb. Seega pidas komisjon oma algatusi väga erinevatel põhjustel kiireloomulisteks, võttes näiteks arvesse komisjoni juhtkonna muutuvaid poliitilisi prioriteete praegustele probleemidele reageerimisel (koondjuhtum), muutuvaid geopoliitilisi suundumusi ja probleeme (rändejuhtum) ning kasvavaid ja intensiivseid sotsiaalseid proteste teatavate ELi poliitikavaldkondade vastu (ÜPP juhtum).

10. Ombudsman leidis, et kuigi komisjonil peab kindlasti olema kaalutlusruum nende asjaolude määratlemisel, mida ta peab „kiireloomulisteks“, võib tema poolt kolmel juhul kasutatud „kiireloomulisuse“ lai tõlgendus muuta parema õigusloome eeskirjade nõuete kohaldamise üldsusele raskesti mõistetavaks ja ennustatavaks. Komisjoni laia tõlgenduse kohaselt võib mis tahes olukorda põhimõtteliselt pidada „kiireloomuliseks“, kui komisjoni poliitiline juhtkond nii otsustab. Seda silmas pidades leidis ombudsman, et mõiste „kiireloomulisus“ määratluse puudumine parema õigusloome eeskirjades õõnestas prognoositavust, järjepidevust ja õiguskindlust.

11. Ombudsman tuvastas täiendavaid puudusi selles, kuidas komisjon oli läbivaadatud juhtumite puhul kohaldanud parema õigusloome eeskirju. Puudused hõlmasid nõuetekohaste dokumentide puudumist seoses menetlusega ja hilisemate otsustega vabastada kõnealused algatused parema õigusloome eeskirjade nõuetest, selliste analüütiliste dokumentide hilist avaldamist, mis asendavad täiemahulisi mõjuhinnanguid kiireloomulistes olukordades, ning komisjoni suutmatust taotleda laiaulatuslikku ja tasakaalustatud konsulteerimist sidusrühmadega ÜPP ja koondõigusaktide juhtumites käsitletavate seadusandlike ettepanekute üle.

12.  Ombudsmani uurimise käigus ilmnesid ka puudused parema õigusloome eeskirjades kui sellistes. Täpsemalt märkis ombudsman, et parema õigusloome eeskirjades puudub menetlus, mis tagaks, et seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine ei nõrgenda läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi olemust. See hõlmas kirjelduse puudumist selle kohta, millist teavet analüütilised dokumendid peaksid sisaldama, ning suuniste puudumist selle kohta, kuidas tuleks sidusrühmadega kiirkorras konsulteerida.

13. Seda silmas pidades soovitas ombudsman komisjonil tagada parema õigusloome eeskirjade prognoositav, järjepidev ja mittemeelevaldne kohaldamine järgmiselt:

• mõiste „kiireloomulisus“ määratlemine parema õigusloome kontekstis, võimaluse korral eeskirjade eelseisva läbivaatamise kontekstis;
• registreerida kõik asutusesisesed otsused vabastada seadusandlikud ettepanekud parema õigusloome eeskirjade nõuetest, sealhulgas see, kes taotles erandit, millistel alustel ja kes selle tegi;
• selgitades seadusandlikele ettepanekutele lisatud seletuskirjas selgelt, miks on vaja erandit.

14. Ombudsman soovitas ka, et kui tehakse erandeid, peaks komisjon kehtestama menetluse, millega tagatakse, et seadusandlike ettepanekute kiire ettevalmistamine on endiselt kooskõlas läbipaistva, tõenditel põhineva ja kaasava õigusloomeprotsessi põhimõtetega, nagu on nõutud aluslepingutes ja ELi kohtute kohtupraktikas. Komisjon võiks seda teha parema õigusloome eeskirjade eelseisva läbivaatamise raames. [19]

15. Ombudsman tegi sellega seoses ka järgmised ettepanekud:

• Komisjon peaks tagama, et analüüsidokumendiga, millega asendatakse mõjuhinnang kiireloomulistel juhtudel, teavitatakse kaasseadusandjaid ja üldsust tõenditest, millel seadusandlikud ettepanekud põhinevad, õigeaegselt ja niipea, kui seadusandlik ettepanek on vastu võetud, kajastades seega küsimuse kiireloomulisust. Parema õigusloome eeskirjades tuleks sätestada sisulised miinimumnõuded, millele analüütilised dokumendid peaksid sellega seoses vastama.
• Komisjon peaks selgitama, et sidusrühmadega konsulteerimisel, mis toimub pärast mõjuhinnangu nõudest erandi tegemist, tuleb siiski järgida kõigi avalike konsultatsioonide suhtes kohaldatavaid üldpõhimõtteid ja miinimumstandardeid. Parema õigusloome eeskirjades tuleks anda suuniseid selle kohta, kuidas selliseid konsultatsioone sidusrühmadega kiirkorras läbi viia.

16. Lisaks uuris ombudsman, kuidas komisjon oli kohaldanud Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõiget 4, mis nõuab kõigi komisjoni meetmete eelnõude ja seadusandlike ettepanekute hindamist, pidades silmas ELi kliimaeesmärke. Ombudsmani uurimine näitas, et komisjon ei säilitanud selgeid sisedokumente kliimaga seotud järjepidevuse hindamise kohta, mis viidi tõhusalt läbi enne koondmääruse ja ÜPP juhtumites käsitletavate seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist. Ombudsman leidis ka, et komisjon ei avaldanud asjaomaste seadusandlike ettepanekute vastuvõtmisel selgelt kliimaalase järjepidevuse hindamise tulemusi, nagu on ette nähtud Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõikega 4.

17. Seda silmas pidades tegi ombudsman ettepaneku, et komisjon selgitaks, et kliimaalast järjepidevust tuleb hinnata kõigi seadusandlike ettepanekute puhul, sealhulgas nende puhul, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut, ning et kõik sellised hindamised tuleks asutusesiseselt dokumenteerida. Samuti peaks komisjon täpsustama, millistes dokumentides tuleb avaldada kliimaga seotud järjepidevuse hinnangud ja nende tulemused, kui võetakse vastu seadusandlikke ettepanekuid, millele ei ole lisatud mõjuhinnangut.

18. Lõpuks uuris ombudsman, kuidas komisjon kohaldas oma kodukorda seoses talitustevaheliste konsultatsioonidega koondõigusakti juhtumis. Ombudsman märkis, et talitustevahelised konsultatsioonid tagavad, et komisjon võtab oma poliitikaettepanekute koostamisel selles küsimuses tervikliku ja tasakaalustatud seisukoha. Ta leidis, et lühendades talitustevahelist konsulteerimist nädalavahetuse jooksul vähem kui 24 tunnile, piiras komisjon liigselt oma talituste võimalust anda kõnealuse seadusandliku ettepaneku kohta sisuline panus.

19. Seetõttu tegi ombudsman ettepaneku, et komisjon peaks tagama, et kui ta otsustab, et talitustevahelise konsultatsiooni kestust tuleb lühendada, dokumenteeritakse selle otsuse põhjendused nõuetekohaselt. Ainult kiireloomulistes eriolukordades peaks kestus olema lühem kui kiirmenetluses ette nähtud 48 tundi ja seda tuleks piisavalt põhjendada.

20. Kokkuvõttes leidis ombudsman, et tema tuvastatud erinevad menetluslikud puudused selles, kuidas komisjon kõnealuseid seadusandlikke ettepanekuid ette valmistas, kujutasid endast haldusomavoli.

Komisjoni arvamus ja kaebuse esitaja märkused

Parema õigusloome eeskirjad

21. Oma 2026. aasta veebruari arvamuses ombudsmani soovituse kohta [20] nõustus komisjon kaaluma „läbipaistvamaid parameetreid“, et hinnata vajadust tegutseda parema õigusloome eeskirjade eelseisval läbivaatamisel kiiresti. Ta ütles, et ta teeb seda, tagades samal ajal, et komisjoni kaalutlusõigust kiireloomulistele olukordadele reageerimisel ei takistata. Samuti rõhutas ta vajadust olla võimeline tegema otsuseid kiiresti ning et tal on kaalutlusruum nende asjaolude määratlemisel, mille puhul ta leiab, et meetmeid tuleks võtta kiiresti.

22. Pärast ombudsmanile arvamuse saatmist võttis komisjon 2026. aasta aprillis vastu teatise „Lihtsam, selgem ja paremini jõustatud ELi reeglistik“,[21] milles ta viitas ombudsmani soovitusele ja esitas lisateavet selle rakendamise kohta. Kiireloomulisuse hindamise parameetrite kohta loetles komisjon järgmised elemendid: i)„šokkide või kriiside prognoosimine, sealhulgas liidu välissuhetes“, ii) „võimalikud tagajärjed viivitamatute meetmete puudumise korral“, iii) „õiguslikud tähtajad“ja iv) „poliitiline kontekst, mis tekitab vajaduse kiireloomuliste meetmete järele“.   

23. Samal ajal kordas komisjon oma arvamuses ombudsmanile, et koondõigusaktide, ühise põllumajanduspoliitika ja rändejuhtumite puhul on objektiivsed põhjused tegutseda kiiresti ja kasutada parema õigusloome eeskirjadega ette nähtud paindlikkust.

24. Komisjon tunnistas ka parema õigusloome eeskirjadest tehtavate erandite nõuetekohase registreerimise ja avaliku selgitamise tähtsust, et tagada maksimaalne läbipaistvus. Ta märkis, et asjaomased talitused peavad edastama oma eranditaotlused komisjoni peasekretariaadile algatuste ettevalmistamise protsessi võimalikult varases etapis. Nendele taotlustele lisatakse üksikasjalik põhjendus, sealhulgas selge selgitus kiireloomulisuse kohta. Komisjon peab ka arvestust tehtud erandite üle ning tagab, et asjaomaste ettepanekute seletuskirjades kirjeldatakse selgelt erandeid ja esitatakse nende põhjendused.

25. Komisjon lisas, et püüab avaldada analüüsidokumendid, mis asendavad mõjuhinnanguid kiireloomulistes olukordades, võimalikult kiiresti ja hiljemalt kolm kuud pärast ettepaneku vastuvõtmist, nagu on ette nähtud kehtivates parema õigusloome eeskirjades. Analüütilised dokumendid hõlmavad tulevikus vähemalt järgmisi elemente: i) probleemi määratlus, ii) algatuse jaoks kindlaks määratud lähenemisviis ja meetmed, iii) algatuse peamiste mõjude hindamine, iv) sidusrühmade panuse kokkuvõte, v) kliimaga seotud järjepidevuse hindamine ja selle tulemused. Komisjon ei maininud oma 2026. aasta aprilli teatises siiski enam neljandat elementi, st sidusrühmade panuse kokkuvõtet.

26. Selleks et tagada kiireloomulisusest hoolimata maksimaalne kaasatus, püüab komisjon koostada sidusrühmadelt tagasisidekorje, viia läbi tegelikkuse kontrolli või muid sihipäraseid konsultatsioone. Teatises täpsustas komisjon, et tagasisidekorje on peamine vahend sidusrühmade sisulise kaasamise säilitamiseks kiirendatud menetluse raames, andes sidusrühmadele võimaluse kujundada komisjoni algatusi. Suunatud konsultatsioone nimetatakse ka vabatahtliku elemendina, sealhulgas tegeliku olukorra kontrollimise kontekstis.

27. Oma märkustes komisjoni arvamuse kohta leidsid kaebuse esitajad, et komisjoni pakutud meetmed ei ole ombudsmani soovituse rakendamiseks piisavad.

28. Nad juhtisid tähelepanu sellele, et oma arvamuses ombudsmani soovituse kohta kohustus komisjon üksnes kaaluma mõistet „kiireloomulisus“, kuid mitte seda määratlema, samas kui komisjoni teatises esitatud parameetrid on liiga ebamäärased. Kaebuse esitajad olid mures ka selle pärast, et komisjon võib lisada kiireloomulisuse mõistesse „poliitilised prioriteedid“, kuna see jätaks komisjonile piiramatu kaalutlusõiguse pidada mis tahes algatusi kiireloomulisteks ning kalduda ettearvamatult, ebajärjekindlalt ja meelevaldselt kõrvale parema õigusloome eeskirjadest. Kaebuse esitajate arvates peab komisjon tagama, et kiireloomuline õigusloome erandina parema õigusloome eeskirjadest jääb absoluutseks erandiks. Üldiselt leidsid kaebuse esitajad, et kiireloomulisus peaks piirduma täpselt määratletud olukordadega (nt loodusõnnetused ja rahvatervise hädaolukorrad) ning et tuleks kehtestada kindlad kaitsemeetmed, et tagada õigusloomeprotsessis täielik läbipaistvus ja vastutus. Nad juhtisid tähelepanu sellele, et sellised poliitilised eesmärgid nagu lihtsustamine või haldustõhusus ei tohiks olla kiireloomulisuse põhjuseks.

29. Kaebuse esitajad väljendasid muret ka komisjoni teatises esitatud avalduste pärast, mis käsitlesid sihipäraseid algatusi ja mõju hindamise nõuet. Nende arvates näitavad need avaldused, et kuigi komisjon püüab koostada rohkem mõjuhinnanguid, käsitlevad need mõjuhinnangud kavandatud algatuste väiksemat arvu olulisi mõjusid, sealhulgas mõju keskkonnale, tervisele, sotsiaalvaldkonnale ja põhiõigustele.

30. Lisaks olid kaebuse esitajad mures komisjoni erandite tegemise menetluse erapooletuse pärast. Seda seetõttu, et rakendamise ja lihtsustamise eest vastutav volinik vastutab ka erandite tegemise eest, samas kui eeskirjades ei nähta ette alternatiivset otsustajat juhul, kui sama volinik vastutab ka selle seadusandliku ettepaneku sisu eest, mille suhtes erandit taotletakse.

31. Kaebuse esitajad väljendasid heameelt selle üle, et komisjon on täpsustanud analüütilistes dokumentides sisalduvaid miinimumelemente. Nad kordasid siiski, et ombudsmani uurimiste raames uuritud juhtumite puhul ei lisanud komisjon piisavaid tõendeid, mis toetaksid tema seadusandlikke ettepanekuid.[22] Lisaks leidsid kaebuse esitajad, et analüütilised dokumendid peaksid osutama ka sellele, milline teave puudub, kui täielikku mõjuhinnangut ei ole tehtud. Samuti ütlesid nad, et kolmekuuline tähtaeg analüütiliste dokumentide esitamiseks pärast seadusandlike ettepanekute vastuvõtmist on liiga pikk, arvestades, et mõned kiireloomulised õigusaktid võidakse vastu võtta mõne kuu jooksul.

32. Kaebuse esitajad leidsid, et komisjon ei selgitanud, kuidas ta kavatseb konkreetselt tagada sidusrühmade piisava kaasamise kiireloomulistel juhtudel. Nende arvates peaks komisjon võtma endale kohustuse määrata kodanikuühiskonna organisatsioonid asjaomasteks sidusrühmadeks isegi kiireloomulistel juhtudel ning parema õigusloome eeskirju tuleks täiendada lisateabega selle kohta, kuidas sidusrühmad sihipärasteks konsultatsioonideks tulemuslikult kaardistatakse. Lisaks väitsid kaebuse esitajad, et „tegelikkuse kontrollid“, mida komisjon loetles kui näidet sihipärastest konsultatsioonidest sidusrühmadega, on piiratud ulatusega ega hõlma tavaliselt muid sidusrühmi kui äriühingute esindajad, jättes seega välja kodanikuühiskonna, kodanikud ja teadlased.

Euroopa kliimamäärus

33. Komisjon kordas oma arvamuses ombudsmani soovituse kohta, et ta oli teinud koondmääruse ja ÜPP juhtumite puhul nõutavad kliimaalase järjepidevuse hindamised, kuid kohaldatavate eeskirjade kohaselt ei olnud analüüsi vaja analüüsidokumentides ega muus konkreetses vormingus korrata. Sellegipoolest võttis komisjon nende hinnangute järeldused kokku analüütilistes dokumentides ja vaidlusalustele seadusandlikele ettepanekutele lisatud memorandumites.

34. Komisjon tagab siiski, et kliimaga seotud järjepidevuse hindamistest antakse aru mitte ainult mõjuhinnangutes, vaid ka mõjuhinnanguid asendavates analüütilistes dokumentides, ning et nende tulemustest antakse selgelt aru ka asjaomastele seadusandlikele ettepanekutele lisatud seletuskirjades.

35.  Kaebuse esitajad väitsid, et komisjoni seisukoht ei olnud selge selles osas, kas ta avaldab üksnes oma kliimaga seotud järjepidevuse hindamiste tulemused või nende tulemusteni viinud täieliku analüüsi ning mil määral avaldatakse kliimaga seotud järjepidevuse hindamised või vähemalt nende tulemused analüütilistes dokumentides.

Komisjoni kodukord talitustevaheliste konsultatsioonide kohta

36. Komisjon märkis, et kui peasekretariaat nõustub erandkorras talitustevahelise konsultatsiooniga, mis kestab vähem kui 48 tundi, esitab ta selle kohta põhjenduse.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

37. Ombudsman tervitab komisjoni üldist konstruktiivset arvamust tema soovituse kohta. Ta hindab eriti seda, et komisjon mainis meetmeid, mida ta kavatseb võtta seoses iga soovituse ja parandusettepanekuga.

38. Samal ajal tunneb ombudsman muret selle pärast, et arvamuses kirjeldatakse meetmeid, mida komisjon kavatseb võtta ainult üldiselt, sageli ilma konkreetsuse ja konkreetsete kohustusteta. Esitatud teabe põhjal ei ole ombudsmanile selge, kuidas komisjon täpselt kõrvaldab tuvastatud puudused ja kas komisjon suudab seega saavutada oma soovituse kavandatud eesmärgi, milleks on tagada piisavalt läbipaistev, tõenditel põhinev ja kaasav õigusloomeprotsess kiireloomulistes olukordades. Teatis ei ole hajutanud ka ombudsmani kahtlusi.

39. Täpsemalt tunnustab ombudsman seoses oma soovitusega määratleda mõiste „kiireloomulisus“ komisjoni kaalutlusõigust hädaolukordadele, kriisidele ja uutele probleemidele kõige tõhusamal viisil reageerimisel. Samas ei leevenda komisjoni arvamus ega teatis piisavalt ohtu, et „kiireloomulisest“ õigusloomest võib saada ELi õigusloome peamine viis.

40. Komisjon märkis oma teatises, et poliitiline kontekst võib olla üks parameetreid, mis tekitab vajaduse kiireloomuliste meetmete järele. Ombudsman leiab, et see on liiga ebamäärane avaldus. Sellega seoses on ta jätkuvalt mures selle pärast, et poliitiliste prioriteetide elluviimist võiks kasutada selleks, et õigustada kiireloomulist õigusloomet. Seega, ilma et ombudsman oleks näinud „läbipaistvamate parameetrite“lõplikku loetelu ja sõnastust, et hinnata vajadust tegutseda kiiresti komisjoni parema õigusloome eeskirjade eelseisval läbivaatamisel, ning ilma et ta oleks näinud nende parameetrite praktilist kohaldamist, ei ole ombudsmanil võimalik hinnata, kas komisjon muudab parema õigusloome eeskirjade nõuete kohaldamise prognoositavamaks.

41. Lisaks eristab komisjon teatises „olulisi uusi seadusandlikke algatusi või läbivaatamist“ ja „sihtalgatusi“ning näib, et parema õigusloome nõuete kohaldamine võib nende kahe kategooria puhul erineda.[23] Sihtalgatuste all mõistetakse algatusi, mis ei muuda märkimisväärselt kehtivate õigusaktide poliitilisi eesmärke ega paku välja muudatusi, mille eesmärk on optimeerida nende tulemuslikkust ja tõhusust. Kuna aga komisjoni lähenemisviisi „sihtalgatustele“üksikasjad on praegu ebaselged, sealhulgas mõju, mida avaldavad algatused, mida peetakse parema õigusloome eeskirjade kohaldamisel sihtalgatusteks, ei ole ombudsmanil praeguses etapis võimalik võtta lõplikku seisukohta ka selle hiljuti kehtestatud eristamise kohta.

42. Seoses parema õigusloome eeskirjadest tehtavate erandite registreerimise ja avaldamisega väljendab ombudsman heameelt komisjoni võetud kohustuse üle parandada oma sellealaseid tavasid. Ta märgib siiski, et need kohustused näivad kehtivat üksnes alt üles suunatud eranditaotluste suhtes, st taotluste suhtes, mille on esitanud asjaomaste algatuste eest vastutavad peadirektoraadid. Ombudsmani uuritud juhtumite puhul esitati eranditaotlused ülalt-alla põhimõttel, kuna need pärinesid asepeasekretärilt ja komisjoni poliitiliselt tasandilt.[24] Ombudsman märgib, et komisjoni arvamuses ei ole esitatud ühtegi meedet, mis käsitleks konkreetselt seda, kuidas komisjon selliseid ülalt-alla eranditaotlusi registreerib. Ombudsman loodab, et komisjon tagab ka nende taotluste, sealhulgas nende põhjenduste nõuetekohase registreerimise.

43. Seoses analüütiliste dokumentidega tunneb ombudsman heameelt asjaolu üle, et komisjon on nüüd määratlenud nende minimaalsed elemendid, kuigi teatises esitatud nende elementide loetelu ei sisalda sidusrühmade panuse kokkuvõtet, mida komisjon oma arvamuses tema soovituse kohta konkreetselt mainis. Igal juhul, nagu kaebuse esitajad märkisid, ei pruugi analüütiliste dokumentide avaldamise kolmekuuline tähtaeg olla piisav, et saavutada nende eesmärk, st anda teavet avalikuks aruteluks enne õigusakti vastuvõtmist, eriti kui seadusandlik menetlus viiakse lõpule vaid mõne kuu jooksul. Ombudsman kutsub komisjoni üles seda küsimust oma parema õigusloome eeskirjade eelseisva läbivaatamise käigus täiendavalt kaaluma.

44. Ombudsman võtab teadmiseks ka komisjoni kohustused seoses sihipäraste konsultatsioonidega, mis on esitatud komisjoni arvamuses ombudsmani soovituse kohta. Komisjon märkis oma teatises siiski, et peamine vahend sidusrühmade kaasamiseks kiirendatud menetlusse on tagasisidekorje. Ombudsman mõistab, et tagasisidekorje võimaldab sidusrühmadel esitada komisjonile teavet oma kavandatud algatuste kohta poliitikakujundamise protsessi alguses, st siis, kui komisjoni kavandatud poliitikavalikute kohta on kättesaadav vaid suhteliselt piiratud teave. Komisjon leiab, et tagasisidekorje võimaldab sidusrühmadel algatuse kujundamisele kaasa aidata. Ombudsman on siiski seisukohal, et komisjon peaks andma sidusrühmadele võimaluse kommenteerida komisjoni eelistatud poliitikavalikuid, kui need on täielikult välja arendatud. Seetõttu ei ole ombudsman veendunud, kas tagasisidekorje on piisav vahend sidusrühmade kaasamiseks kiirendatud menetluse raames.

45. Sellega seoses märgib ombudsman, et teatise kohaselt ei ole selge, kas konkreetsete poliitikavariantide kohta korraldatakse alati sihipäraseid konsultatsioone, kuna komisjon kavatseb kaasata sidusrühmad rakendamisdialoogide või tegeliku olukorra kontrollide kaudu. Samuti ei ole selge, kas sidusrühmade kaasamise viimane vorm seisneb konsulteerimises komisjoni täiemahuliste poliitiliste algatuste üle ja kas see võimaldab kõigi sidusrühmade tasakaalustatud esindatust.

46. Nagu on märgitud ombudsmani soovituses, usub ombudsman, et kõik sihipärased konsultatsioonid, mida komisjon oma kiireloomulise õigusloometegevuse raames korraldab, peaksid vastama teatavatele miinimumnõuetele, mida komisjon peaks täpsustama parema õigusloome eeskirjades. Sihipäraste konsultatsioonide võimalik asendamine tõendite esitamise üleskutsetega või muude sidusrühmade kaasamise vormidega, mis ei ole samaväärsed poliitikaalgatuste täielike sihipäraste konsultatsioonidega, ei näi minevat ombudsmani soovitatud suunas.

47. Lisaks peab komisjon Euroopa kliimamääruse artikli 6 lõike 4 kohaselt lisama oma seadusandlikele ettepanekutele lisatud mõjuhinnangusse „kliimaühtsuse hinnangu“ ja tegema selle hindamise tulemuse vastuvõtmise ajal üldsusele kättesaadavaks.[25] Sättes ei täpsustata, kuhu tuleks kliimaühtsuse hinnang lisada, kui mõjuhinnang puudub. Seetõttu väljendab ombudsman heameelt komisjoni võetud kohustuse üle avaldada „kliima järjepidevuse hinnangud“ mitte ainult mõjuhinnangute aruannetes, vaid nende puudumisel ka analüütilistes dokumentides. Lisaks võtab ombudsman teadmiseks komisjoni võetud kohustuse viidata oma ettepanekute seletuskirjades sõnaselgelt kliimaga seotud järjepidevuse hindamise tulemustele. Ta jälgib selle kohustuse täitmist, tuginedes võimalikele tulevastele kaebustele.

48. Seoses talitustevaheliste kiirkonsultatsioonidega võtab ombudsman teadmiseks komisjoni võetud kohustuse esitada põhjendused erandlikes olukordades, kus talitustevahelised konsultatsioonid tuleb lõpule viia vähem kui 48 tunni jooksul. Ta juhib siiski tähelepanu ka sellele, et komisjon peab tagama, et talitustevaheliste konsultatsioonide lühendamisega ei piiraks ta liigselt oma talituste võimalust anda sisuline panus kõnealustesse seadusandlikesse ettepanekutesse, näiteks andes neile märkuste esitamiseks vaid mõne tunni nädalavahetusel.

49. Eespool öeldut arvesse võttes ei ole ombudsmanil veel võimalik teha lõplikke järeldusi selle kohta, kas meetmed, mida komisjon lubas võtta, vastavad täielikult ja asjakohaselt tema soovitusele. Ombudsman saab selle kohta seisukoha võtta alles siis, kui komisjon on oma parema õigusloome eeskirjad läbi vaadanud ja kohaldanud neid tulevaste seadusandlike ettepanekute ettevalmistamisel. Võimalike tulevaste kaebuste põhjal jälgib ombudsman tähelepanelikult läbivaadatud eeskirjade asjakohasust ja rakendamist. Kuni seda ei ole tehtud, järeldab ombudsman, et edasised uurimised ei ole selles küsimuses õigustatud, ja lõpetab seetõttu juhtumid.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Arvestades komisjoni üldist nõusolekut rakendada ombudsmani soovitusi ja parandusettepanekuid, ei ole edasised uurimised praeguses etapis õigustatud. Siiski tuleb veel hinnata komisjoni poolt sel eesmärgil võetavate konkreetsete meetmete tõhusust. Ombudsman jälgib seega nende rakendamist tulevaste kaebuste kontekstis ja pärast seda, kui komisjon on viinud lõpule parema õigusloome eeskirjade läbivaatamise.

Kaebuse esitajaid ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 23. juuni 2026

 

[1] Euroopa Liidu lepingu artikli 17 lõige 2.

[2] ELi lepingu artikkel 1 ja artikli 10 lõige 3 ning Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 15 lõige 1.

[3] Euroopa Liidu lepingu artikli 11 lõige 3.

[4] Euroopa Komisjon, parema õigusloome suunised, komisjoni talituste töödokument SWD(2021) 305 final, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/download/d0bbd77f-bee5-4ee5-b5c4-6110c7605476_en?filename=swd2021_305_en.pdf.

[5] Euroopa Komisjon, parema õigusloome vahendid, juuli 2023, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/download/9c8d2189-8abd-4f29-84e9-abc843cc68e0_en?filename=BR%20toolbox%20-%20Jul%202023%20-%20FINAL.pdf.

[6] ELi toimimise lepingu artikli 295 kohaselt võivad institutsioonidevahelised kokkulepped olla „siduvad“. Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel sõlmitud institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe (ELT 2016, L 123, lk 1), https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng.

[7] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. juuni 2021. aasta määrus (EL) 2021/1119, millega kehtestatakse kliimaneutraalsuse saavutamise raamistik ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 401/2009 ja (EL) 2018/1999 (Euroopa kliimamäärus) (ELT L 243, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32021R1119).

[8] Komisjoni 4. detsembri 2024. aasta otsus 2024/3080, millega kehtestatakse komisjoni kodukord, https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[9] COM(2025) 81 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52025PC0081.

[10] COM(2023) 754 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0754.

[11] COM(2023) 755 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52023PC0755.

[12] COM(2024) 139 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024PC0139.

[13] Euroopa kliimamäärusega kehtestati komisjonile nõue kontrollida nii kehtivate ELi õigusaktide kui ka uute seadusandlike ettepanekute kooskõla kliimapoliitika eesmärkidega (artikli 6 lõige 4).

[14] Vt https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/211281; https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/67546; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/201482.

[15] Vt https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/208118; https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/215918.

[16] Soovitus selle kohta, kuidas Euroopa Komisjon järgib parema õigusloome eeskirju ja muid menetlusnõudeid selliste seadusandlike ettepanekute ettevalmistamisel, mida ta peab kiireloomuliseks (983/2025/MAS – koondjuhtum, 2031/2024/VB – rändejuhtum ja 1379/2024/MIK – ÜPP juhtum), https://www.ombudsman.europa.eu/et/recommendation/et/215920.

[17] Otsus juhtumi 1474/2018/TE kohta, mis käsitleb väidetavaid puudusi ja erapoolikust Euroopa Komisjoni ühekordselt kasutatavate plasttoodete vähendamist käsitleva poliitika- ja seadusandliku ettepaneku ettevalmistamisel, punktid 28–30, kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/111569.

[18] 28. juuni 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-189/02 P, C-202/02 P, C‑205/02 P kuni C‑208/02 P ja C‑213/02 P, Dansk Rørindustri A/S vs. komisjon, punktid 209–211, kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=59846&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=11937880.

[19] Vastavalt Euroopa Komisjoni teatisele Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Komisjoni 2026. aasta tööprogramm“, COM(2025) 870 final, 21. oktoober 2025, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52025DC0870.

[20] Vt komisjoni arvamus siin: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/220471.

[21] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele „Lihtsamad, selgemad ja paremini jõustatud ELi eeskirjad“, COM(2026) 380 final, https://commission.europa.eu/document/download/75b997e8-ebe0-4954-9705-6b61bdb05b87 _en?filename=com-2026-380 _en.pdf.

[22] Eelkõige rändejuhtumi puhul juhtisid kaebuse esitajad tähelepanu sellele, et Euroopa Parlament pidas vajalikuks viia läbi alternatiivsed mõjuhinnangud, vt https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765787; vt https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2025)765777.

[23] Õiguskontrollikomitee jätkab märkustega arvamuste esitamist „oluliste uute seadusandlike algatuste või läbivaatamiste“ kohta, samas kui sihipäraste algatuste puhul esitab ta „parandussoovitusi, millest teavitatakse läbipaistvalt ja mida võetakse arvesse“.

[24] Soovitus, joonealune märkus 16, punkt 57.

[25] „Komisjon hindab enne meetme eelnõu või seadusandliku ettepaneku, sealhulgas eelarveettepanekute vastuvõtmist nende kooskõla artikli 2 lõikes 1 sätestatud kliimaneutraalsuse eesmärgiga ning liidu 2030. ja 2040. aasta kliimaeesmärkidega ning lisab selle hinnangu nende meetmete või ettepanekutega kaasnevasse mõjuhinnangusse ja teeb selle hindamise tulemuse vastuvõtmise ajal üldsusele kättesaadavaks“(rõhuasetus lisatud).