Kaebuse taust

1. Digiteenuste määruse [1] kohaselt peavad väga suurte digiplatvormide pakkujad igal aastal hindama oma teenustega seotud teatavaid riske, mis on seotud näiteks ebaseadusliku sisu levitamisega või negatiivse mõjuga põhiõiguste kasutamisele või alaealiste kaitsele.[2] Lisaks tuleb teha sõltumatu audit selle kohta, kas need platvormid järgivad digiteenuste määrust.[3] Riskide tuvastamise korral peab asjaomase määratud platvormi pakkuja kehtestama nende riskide maandamiseks leevendusmeetmed.

2. Neid riskihindamisi ja auditeid käsitlevaid aruandeid tuleb jagada Euroopa Komisjoniga, kes jälgib ja tagab, et väga suured digiplatvormid täidavad digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi. Aruanded tuleb samuti avalikustada hiljemalt kolm kuud pärast auditiaruande saamist.[4] Kui leitakse, et platvorm on rikkunud digiteenuste õigusaktist tulenevaid kohustusi, võib komisjon määrata nõuete täitmise tagamiseks trahve [5].

3. 14. septembril 2023 sai komisjon aruande X-i esimese iga-aastase riskihindamise kohta pärast digiteenuste määruse jõustumist ja platvormi määramist väga suureks digiplatvormiks.

4. Kaks nädalat hiljem taotles kaebuse esitaja, ajakirjanik,[6] komisjonilt üldsuse juurdepääsu kõnealusele aruandele.

5. 2023. aasta novembris keeldus komisjon andmast üldsusele juurdepääsu, tuginedes vajadusele kaitsta asjaomase platvormi ärihuve [7].

6. Seejärel palus kaebuse esitaja komisjonil vaadata läbi oma otsus keelduda üldsuse juurdepääsu andmisest (esitades „kordustaotluse“).

7. 2023. aasta detsembris algatas komisjon platvormi riskihindamisaruande (ja muude elementide) hindamise põhjal ametliku uurimise [8] selle kohta, kas platvorm täidab digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi. Täpsemalt leidis komisjon, et platvorm ei olnud hoolsalt hinnanud teatavaid süsteemseid riske ELis, mis tulenevad selle süsteemide ülesehitusest ja toimimisest ning teenuste kasutamisest.

8. 2024. aasta juunis võttis komisjon vastu kinnitava otsuse kaebuse esitaja juurdepääsutaotluse kohta, väites, et riskihindamisaruannet ei olnud võimalik avalikustada. Seda tehes viitas komisjon ka vajadusele kaitsta oma käimasolevat uurimist digiteenuste määruse alusel, väites, et kohaldatakse üldist mitteavalikustamise eeldust ning et kaks erandit ärihuvide kaitsmiseks [9] ja uurimise eesmärgi kaitsmiseks [10] on omavahel tihedalt seotud.

9. 2024. aasta juulis esitas komisjon digiteenuste õigusakti käsitleva uurimise raames esialgsed järeldused nõuete rikkumise kohta, tuues välja kolm kaebust [11].

10. 2024. aasta septembris pöördus kaebuse esitaja ombudsmani poole, olles rahulolematu riskihindamisaruande avalikustamata jätmisega.

11. Ombudsman algatas 2024. aasta septembris uurimise seoses komisjoni keeldumisega anda üldsusele juurdepääs.

12. Pärast riskihindamise aruande ja esitatud argumentide läbivaatamist, sealhulgas komisjoni vastuses kaebusele, jagas ombudsman 2024. aasta novembris komisjoniga oma esialgseid seisukohti [12].

Ombudsmani esialgsed seisukohad

13. Ombudsman asus esialgsele seisukohale, et komisjonil ei ole mõistlik kohaldada digiteenuste määruse alusel koostatud riskihindamisaruande suhtes üldist mitteavalikustamise eeldust.

14. Täpsemalt leidis ombudsman, et riskihindamisaruannete suhtes kohaldatavad eeskirjad erinevad oluliselt asjaoludest, mille puhul ELi kohtud on kehtestanud võimaluse kasutada üldist eeldust. Eelkõige ei ole digiteenuste õigusaktis ette nähtud eelisjuurdepääsu eeskirju riskihindamisaruannetele, vaid nõutakse, et platvormid avaldaksid need aruanded, olenemata sellest, kas komisjon viib praegu läbi digiteenuste õigusakti uurimist.

15. Lisaks leidis ombudsman, et kuigi digiteenuste õigusakt [13] lubab teatavat teavet varjata, kui platvorm lõpuks oma riskihindamisaruande avaldab, ei ole sellest sättest – ja aruande avaldamise kohustust silmas pidades – mõistlik järeldada, et riskihindamisaruanded sisaldavad kogu ulatuses tundlikku äriteavet.

16. Komisjon ei nõustunud ombudsmani esialgse seisukohaga [14].

Ombudsmani soovitus

17. Seetõttu jätkas ombudsman uurimist. Pärast täiendavat hindamist märkis ta, et digiteenuste õigusaktis rõhutatakse internetipõhiste teenuste läbipaistvuse ja aruandekohustuse tähtsust ning tunnistatakse, et väga suurte digiplatvormide puhul on nende erilise rolli ja ulatuse tõttu vaja suuremat läbipaistvust ja avalikku kontrolli [15].

18. Lisaks märkis ombudsman, et kuigi digiteenuste õigusaktis on ette nähtud riskihindamise aruannete avaldamise ajakava, tuleb see avaldada olenemata komisjoni hindamise seisust. See tähendab, et ei ole oluline, kas komisjon on algatanud uurimise selle kohta, kas asjaomane platvorm täidab digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi, kas selline uurimine on pooleli või kas komisjon ei ole veel teinud otsust uurimise võimaliku algatamise kohta.

19. Ombudsman pidas ka tõenäoliseks, et aruanne (või selle redigeeritud versioon) avaldatakse tavaliselt enne, kui komisjon oma uurimise lõpetab, ning seega ei piira tema jõustamisalaste jõupingutuste kaitse riskihindamisaruannete läbipaistvust ja avalikku kontrolli.

20. Seetõttu jäi ombudsman seisukohale, et ei ole mõistlik kohaldada digiteenuste määruse alusel koostatud riskihindamisaruannete suhtes üldist mitteavalikustamise eeldust. Ta leidis, et kui asjaomane platvorm ei ole üldsuse juurdepääsu taotluse esitamise ajal riskihindamisaruannet veel ennetavalt avaldanud, peaks komisjon seda dokumendi hindamisel määruse 1049/2001 alusel arvesse võtma. Kui ei ole selge, kas üldsuse juurdepääsu võib lubada, peaks komisjon konsulteerima asjaomase platvormiga, nagu on sätestatud määruses 1049/2001 [16].

21. Ombudsman kinnitas seega oma esialgset seisukohta, et komisjoni poolt üldise mitteavalikustamise eelduse kasutamine kujutab endast haldusomavoli.

22. Märkides, et asjaomane platvorm on vahepeal avalikustanud kõnealuse riskihindamise aruande redigeeritud versiooni [17] kooskõlas digiteenuste määrusest tulenevate kohustustega ning et kaebuse esitaja ei ole rahul platvormi tehtud redigeerimistega, esitas ombudsman komisjonile järgmise soovituse: Komisjon peaks asjaomast riskihindamisaruannet konkreetselt ja individuaalselt hindama, et anda üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs, sealhulgas aruande nendele osadele, mis on asjaomase platvormi avaldatud versioonist välja jäetud. Kui komisjon jõuab järeldusele, et aruande teatavatele osadele ei saa anda juurdepääsu, peaks ta selgitama, miks konkreetselt ja tegelikult takistatakse nende avalikustamist, pidades silmas määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid [18].

23. Vastuses [19] väitis komisjon, et aruande avalikustamata jätmise üldise eelduse kohaldamine oli põhjendatud.

24. Eelkõige kordas komisjon, et riskihindamise aruanded muutuvad nende kättesaamisel osaks tema juhtumitoimikust, mis käsitleb asjaomase platvormi vastavust digiteenuste määrusele. Need aruanded ei ole seega kaitstud mitte ainult ametisaladuse hoidmise kohustusega, vaid nende suhtes kohaldatakse ka komisjoni haldustoimikule kohaldatavat juurdepääsu erikorda.[20]

25. Lisaks väitis komisjon, et sellise riskihindamisaruande (osaline) avalikustamine, mida asjaomane platvorm ei ole digiteenuste määruse alusel veel avalikustanud, jätaks platvormi ilma õigusest redigeerida konfidentsiaalset teavet. Lisaks, isegi kui komisjon konsulteeriks asjaomase platvormiga, oleks ta vastuse puudumisel kohustatud hindama väga tundlikku teavet, et otsustada, kas avalikustamine võib põhjustada kaitstud huvide „märkimisväärset haavatavust“. See omakorda ohustaks asjaomase platvormi õiguslikke probleeme ning kahjustaks riskihindamise aruandluse ja platvormiga peetava dialoogi eesmärki. Komisjon väitis ka, et avalikustamine kahjustaks tema kontrolli- ja järelevalverolli ning platvormi õigust olla ära kuulatud.

26. Mis puudutab võimalikku ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu, siis leidis komisjon, et huvi kontrollida, kas väga suured digiplatvormid täidavad digiteenuste määrusest tulenevaid kohustusi, ja mõista platvormi teenuste kasutamisega seotud riske, on erahuvid, mis sarnanevad üksikisiku huviga kasutada oma kaitseõigust nende vastu algatatud kohtumenetlustes.

27. Komisjon märkis ka, et juurdepääsuõigust ei saa tuletada tema tavast avalikustada teavet, mis on seotud tema järelduste ja digiteenuste õigusakti uurimise käigus tehtud edusammudega.

28. Lõpuks märkis komisjon, et ta ei vaidlustanud konfidentsiaalset teavet, mida platvorm varjas, kui ta avaldas vaidlusaluse riskihindamise aruande redigeeritud versiooni.

29. Oma märkustes komisjoni vastuse kohta kordas kaebuse esitaja, et tema arvates on komisjoni poolt avalikustamata jätmise üldise eelduse kohaldamine peaaegu kõigi käimasolevate digiteenuste õigusakti uurimistega seotud dokumentide suhtes ülemäärane.

30. Kaebuse esitaja väitis ka, et komisjon „näib kõrvalejätvat” igasuguse ülekaaluka üldise huvi avalikustamise vastu.

31. Lisaks leidis kaebuse esitaja, et kui komisjon peaks üldiselt keelduma üldsuse juurdepääsust riskihindamisaruannetele määruse 1049/2001 alusel, takistaks see üldsusel kontrollida ja vaidlustada platvormide endi tehtud redigeerimisi.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

32. Ombudsman ei ole endiselt veendunud, et digiteenuste määruse alusel koostatud riskihindamisaruannete suhtes võib kohaldada üldist mitteavalikustamise eeldust.

33. Kuigi digiteenuste õigusaktis nõutakse ametisaladust, ei saa määratud platvormid õiguspäraselt eeldada, et kogu teave, mille nad esitavad riskihindamisaruandes (mis on mõeldud avalikustamiseks), jääb konfidentsiaalseks.

34. Pigem võib õiguspäraselt varjata üksnes teavet, mida võib mõistlikult pidada tundlikuks. Samuti ei tundu mõistlik, et avalikustamine määruse 1049/2001 alusel võtaks asjaomaselt platvormilt õiguse redigeerida konfidentsiaalset teavet või õiguse olla ära kuulatud. Määruses 1049/2001 on ette nähtud võimalus konsulteerida kolmandast isikust autoriga, kui ei ole ilmne, kas dokumenti või selle teatavaid osi saab või ei saa avalikustada.

35. Lisaks on ombudsman mures selle pärast, et komisjon keeldus riskihindamisaruannet individuaalselt hindamast, kuna kolmanda isiku vastuse võimalik puudumine nõuaks, et ta otsustaks ise, millised osad avalikustada.

36. Kui seda argumentatsiooni järgida, ei saaks kolmanda isiku koostatud dokumenti kunagi avalikustada, kuna kolmanda isikuga konsulteerimisele ei pruugita vastata.

37. Lisaks ei saa liidu institutsioonid kunagi tugineda üksnes kolmanda isiku hinnangule, isegi kui nad vastavad konsultatsioonile. Nad peavad alati ise hindama, võttes arvesse kolmanda isiku seisukohti. Komisjoni seisukoht näib olevat vastuolus määrusest 1049/2001 tuleneva kohustusega viia läbi konkreetne ja individuaalne hindamine, sealhulgas juhul, kui taotletakse juurdepääsu dokumendile, mis sisaldab võimalikku tundlikku äriteavet.

38. Ombudsman ei nõustu ka komisjoni seisukohaga, et väga suure digiplatvormi digiteenuste määrusest tulenevate kohustuste täitmise kontrollimine, et mõista tema teenuste kasutamisega kaasnevaid võimalikke tõsiseid riske ning seda, kas ja kuidas platvorm selliseid riske maandab, kujutab endast erahuvi. Nagu nähtub komisjoni enda tegevusest,[21] võivad väga suurte digiplatvormide pakutavad teenused võimaldada raskeid põhiõiguste rikkumisi, nagu identiteedivargus, seksuaalvägivald ja lapse õiguste rikkumine. Selliseid tõsiseid seaduserikkumisi, mida mõnes jurisdiktsioonis on pealegi väga raske menetleda ja mille vastu ohvritel on väga raske end kaitsta, ei saa vaevalt pidada üksikute ohvrite riigisiseseks või eraküsimuseks. Vastupidi, need võivad tekitada väga tõsiseid ühiskondlikke probleeme ning seega ohustada demokraatiat ja ühiskonda laiemalt. Võttes arvesse ka uute tehisintellektivahendite väljatöötamise kiiret tempot ja nende pakutavaid uusi tehnilisi võimalusi, on üldsuse huvi saada õigeaegselt juurdepääs teabele, mis on seotud riskidega, mida väga suurte digiplatvormide pakutavad teenused (võivad) kaasa tuua. Selline läbipaistvus võimaldab kasutajatel teha teadlikke otsuseid selle kohta, kas platvormi teenuste kasutamine on ohutu, ning annab teavet paljudes ELi liikmesriikides käimasoleva avaliku arutelu jaoks selle kohta, kas ja milliseid regulatiivseid muudatusi võib olla vaja selliste riskidega tegelemiseks.

39. Nagu komisjon ise märkis oma vastuses ombudsmani soovitusele, on digiteenuste õigusakti üks eesmärke tõhusalt kaitsta põhiõigusi.[22] Õigeaegne teave selle kohta, kuidas väga suured digiplatvormid püüavad vältida põhiõiguste rikkumisi oma teenustes, aitab seda eesmärki saavutada. Lisaks muutub läbipaistvus veelgi olulisemaks, kui platvorm ei täida oma kohustust anda teadlastele juurdepääs teabele, „kahjustades seega tõhusalt mitme süsteemse riski uurimist Euroopa Liidus“[23].

40. Seetõttu leiab ombudsman, et komisjon oleks pidanud hindama kaebuse esitaja esitatud argumente, et teha kindlaks, kas need õigustavad avalikustamist ülekaaluka avaliku huviga.

41. Lõpuks peab ombudsman ebatõenäoliseks, et riskihindamise aruannete (osaline) avalikustamine määruse 1049/2001 alusel kahjustaks vastastikust usaldust, millel põhineb komisjoni ja määratud platvormide vaheline dialoog. Väga suured digiplatvormid on õiguslikult kohustatud tegema komisjoniga koostööd ja esitama talle teavet, mis on vajalik, et hinnata nende vastavust digiteenuste määrusele. Komisjon võib määrata trahve, kui määratud platvorm ei täida oma kohustusi. Igal juhul, nagu eespool märgitud, kui komisjonil oleks olnud kahtlusi riskihindamise aruande teatavate osade avalikustamise suhtes, oleks ta saanud juurdepääsutaotluse osas platvormiga konsulteerida.

42. Mis puudutab ombudsmani varasemat viidet teabele komisjoni digiteenuste õigusakti uurimise kohta seoses kõnealuse platvormiga, mille ta oli avaldanud enne asjaomase auditi lõpuleviimist, siis selle ainus eesmärk oli rõhutada ombudsmani seisukohta, et avalikustamine ei kahjusta tõenäoliselt auditit. Kuigi ombudsman märgib, et komisjon ei viita enam vajadusele kaitsta sõltumatu auditi eesmärki, leiab ta, et asjaolu, et komisjon oli kinnitava otsuse tegemise ajal teatava teabe juba avalikustanud, on asjaolu, mida oleks tulnud kaebuse esitaja üldsuse juurdepääsu taotluse hindamisel arvesse võtta, nagu komisjon ise märkis oma vastuses ombudsmani soovitusele.

43. Eespool öeldut arvesse võttes kinnitab ombudsman oma järeldust haldusomavoli kohta.

Järeldused

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmiste järeldustega:

Avalikustamata jätmise üldise eelduse kasutamine ja seega keeldumine hinnata asjaomast riskihindamisaruannet konkreetselt ja individuaalselt kujutab endast Euroopa Komisjoni haldusomavoli.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 7. mai 2026

 

[1] Määrus (EL) 2022/2065, mis käsitleb digiteenuste ühtset turgu (digiteenuste õigusakt): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] Digiteenuste määruse artikkel 34.

[3] Digiteenuste määruse artikkel 37.

[4] Digiteenuste määruse artikli 42 lõige 4.

[5] Digiteenuste määruse artikkel 73f.

[6] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, komisjoni ja nõukogu dokumentidele: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[7] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 esimesele taandele.

[8] Digiteenuste määruse artikli 66 lõike 1 kohaselt – uurimise toimiku number: DSA.100.100.

[9] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 esimene taane.

[10] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane.

[11] Vt: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Ombudsmani esialgsete seisukohtade täistekst on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[13] Digiteenuste määruse artikli 42 lõige 5.

[14] Ombudsmani esialgsele seisukohale antud komisjoni vastuse täistekst on kättesaadav aadressil:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[15] Vt näiteks digiteenuste määruse põhjendused 65 ja 100.

[16] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 4.

[17] Aruande avaldatud versioon on kättesaadav aadressil: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/dsa-brings-transparency#ecl-inpage-lsets8qr.

[18] Ombudsmani soovituse täistekst on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/214486.

[19] Ombudsmani soovitusele antud komisjoni vastuse täistekst on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/223606

[20] Vastavalt digiteenuste määruse artiklile 84 ja artikli 79 lõikele 4.

[21] Näiteks on komisjon loonud lastele turvalisema interneti eksperdirühma, kes hindab, kuidas kõige paremini kaitsta alaealisi kahjuliku veebisisu eest, sealhulgas selliseid lähenemisviise nagu sotsiaalmeedia vanuse alampiir (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/expert-group-safer-internet). Lisaks on komisjon algatanud uurimised mitme väga suure digiplatvormi vastavuse kohta digiteenuste määrusele, sealhulgas seoses lastekaitse, sõltuvusttekitava disaini, ebaseadusliku sisu ja valimisriskidega (https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses).

[22] Vt näiteks digiteenuste määruse põhjendus 9.

[23] Vt: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_2934.