Kaebuse taust

1. 29. septembril 2016 algatas Euroopa Komisjon Hispaania suhtes ametliku rikkumismenetluse, [1] väljastades ametliku kirja direktiivi 2002/49/EÜ (müradirektiiv)[2] sätete rikkumise kohta, eelkõige seoses strateegiliste mürakaartide ja mürameetmete puudumisega Hispaanias (INFR(2016)2118).

2. 19. juulil 2018 saatis komisjon Hispaaniale põhjendatud arvamuse [3] [4].

3. 24. aprillil 2024 esitasid kolm Euroopa Parlamendi Hispaania liiget komisjonile parlamendi küsimuse [5] Alicante–Elche ja Valencia–Manisese lennujaama kavandatava laiendamise kohta Hispaanias. Nad väljendasid muret, et pikendamised mõjutaksid mürasaaste taset ja keskkonnareostust asjaomastes piirkondades, ning soovisid teada, kuidas komisjon tagab, et Hispaania täidab sellega seoses ELi õiguse asjakohaseid sätteid.

4. Komisjon vastas parlamendi küsimusele 3. juulil 2024.[6] Komisjon märkis oma vastuses, et hoolimata sellest, et ta oli Hispaaniale seda küsimust meelde tuletanud, ei olnud Hispaania esitanud kõige uuemaid strateegilisi mürakaarte, mille esitamise tähtaeg oli 30. juuni 2022. Komisjon märkis ka, et kahe lennujaama küsimust käsitletakse käimasolevas rikkumismenetluses INFR(2016)2118 Hispaania vastu.

5. 17. veebruaril 2025 pöördus kaebuse esitaja, rühm Hispaania Valencia omavalitsuste elanikke, kes on vastu kahe lennujaama laiendamisele piirkonnas ja pooldab nende ümberpaigutamist, Euroopa Ombudsmani poole.

Uurimine

6. Ombudsman algatas uurimise aja kohta, mis komisjonil kulus kõnealuse rikkumismenetluse lõpetamiseks.

7. Uurimise käigus sai ombudsman komisjoni vastuse kaebusele ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks komisjoni vastusele. Ombudsmani uurimisrühm uuris ka komisjoni toimikut selle juhtumi kohta.

Ombudsmanile esitatud argumendid

Euroopa Komisjonilt

8. Oma vastuses selgitas komisjon, et ametlik rikkumismenetlus algatati omal algatusel pärast EU Piloti [7] uurimist (7743/15/ENVI). Komisjoni sõnul oli seni kulunud ajal kaks peamist põhjust: uurimismenetluse eripära, eelkõige jätkuv teabevahetus Hispaaniaga, mille eesmärk on tagada nõuete vabatahtlik täitmine, ning juhtumi tehniline keerukus. Juhtum puudutab strateegilisi mürakaarte ja müra tegevuskavasid, mida on vaja paljude eri üksuste (lennujaamad, linnastud, põhimaanteed ja põhiraudteed) jaoks, mis suurendab veelgi materjali mahtu, kuluvat aega ja käsitletavate küsimuste tehnilist keerukust. Lisaks on Hispaania ametiasutused menetluse käigus asjaomast üksuste loetelu mitu korda muutnud.

9. Komisjon märkis, et ta on kogu menetluse vältel pidanud Hispaania ametiasutustega pidevat dialoogi, et leida väidetavale rikkumisele lahendus. Sellega seoses on komisjon võtnud arvesse ka juhtumi faktilisi arenguid, eelkõige seoses menetlusega seotud üksuste loeteluga ja Hispaania poolt kõnealusel ajavahemikul tehtud edusammudega.

10. Õigeaegsuse osas juhtis komisjon tähelepanu sellele, et ELi toimimise lepingu artiklis 258 ei ole sätestatud kindlat tähtaega rikkumismenetluse kestusele, ning viitas kohaldatavale ELi kohtupraktikale, milles on sätestatud, et komisjonil on sellistel juhtudel ulatuslik kaalutlusõigus.[8] Lisaks on kohtueelse menetluse eesmärk võimaldada liikmesriigil lõpetada mis tahes väidetav rikkumine, kasutada oma kaitseõigust ja määrata kindlaks vaidluse ese.[9] Rikkumismenetluse eesmärk on seega saavutada nõuete täitmine koostöö, dialoogi ja tehnilise abi kaudu, pöördumata tingimata kohtusse, välja arvatud juhul, kui see on rangelt vajalik.

11. Lõpuks teatas komisjon, et püüab jõuda võimalikult kiiresti otsuseni menetluse järgmise etapi kohta.

Kaebuse esitajalt

12. Kaebuse esitaja jäi oma märkustes seisukohale, et menetlus võtab ebamõistlikult kaua aega. Lisaks väljendas kaebuse esitaja muret selle pärast, et Hispaania ei esita jätkuvalt komisjoni nõutud strateegilisi mürakaarte ning et teemast mõjutatud kodanikud kannatavad jätkuvalt tõsiste müra- ja õhusaasteprobleemide all, mis tulenevad nende kodu kohal lendavatest lennukitest.

Ombudsmani hinnang

13. Ombudsmani roll rikkumiskaebuste valdkonnas hõlmab eelkõige rikkumisjuhtumite halduslikku ja menetluslikku käsitlemist komisjonis, näiteks viivituste aega ja põhjuseid. Ombudsman on järjekindlalt tunnistanud, et komisjonil on rikkumisjuhtumite käsitlemisel kaalutlusõigus.[10] Kui aga aeg, mille komisjon on juhtumi käsitlemiseks võtnud, on komisjoni hooletuse või põhjendamatu edasilükkamise tõttu tarbetult pikenenud, võib see kujutada endast haldusomavoli.[11] Sama kehtib ka meetmete võtmata jätmise kohta ilma mõjuva põhjenduseta.

14. Ombudsman tunnistab, et keskkonnaküsimustega seotud rikkumismenetlused võivad oma keeruka ja areneva olemuse tõttu sageli võtta palju aega. Keskkonnamüra vastu võitlemine on otseselt seotud keskkonnamüra käsitlevate strateegiliste mürakaartide ja tegevuskavade olemasoluga, kuna see hõlmab üldise müraga kokkupuute mõõtmist konkreetses piirkonnas, tuginedes erinevatele müraallikatele, sealhulgas õhusõidukite mürale. Ombudsman on nõustunud, et kui menetluse kestus on tingitud hindamise põhjalikkusest, võib lisaaeg olla avalikes huvides [12].

15. Käesoleval juhul on rikkumismenetlus olnud avatud juba üle üheksa aasta. Nii pikk aeg rikkumismenetlusega tegelemiseks näib objektiivselt võttes pikk. Seda enam, et keskkonnamüra võib keskkonda ja rahvatervist tõsiselt kahjustada. Ombudsman tuletab meelde, et kõrgetasemeline keskkonnakaitse on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas,[13] samas kui Euroopa Inimõiguste Kohus on tunnistanud keskkonnamüra tõsidust, järeldades, et see võib isegi mõjutada isiku õigust eraelu austamisele [14]. Seega on kõnealune küsimus üldsuse jaoks väga huvipakkuv.

16. Komisjon selgitas oma repliigis kokkuvõtlikult, et menetluse kestus tuleneb peamiselt juhtumi keerukusest ja vajadusest jätkata selles küsimuses teabevahetust Hispaaniaga. Ombudsmanil ei ole põhjust nendes väidetes kui sellistes kahelda. Kuigi miski ei viita sellele, et komisjon oleks olnud toimikus passiivne kogu rikkumismenetluse algatamisest alates, ei nähtu kontrollitud dokumentidest, et komisjon oleks 2021. aasta juunist kuni 2024. aasta juunini analüüsinud midagi või võtnud sisulisi meetmeid. Meetmete puudumine selle kolmeaastase perioodi jooksul on eriti murettekitav, kuna oma 3. juuli 2024. aasta vastuses parlamendi küsimusele märkis komisjon, et Hispaania ei olnud talle iga viie aasta järel edastanud kõige uuemaid strateegilisi mürakaarte ja tegevuskavasid, mida nõutakse müradirektiivis [15]. Need tuli esitada 30. juuniks 2022 ja komisjon oli Hispaaniale seda meelde tuletanud.[16] Komisjoni toimikus ei ole siiski jälgi selliste meeldetuletuste saatmisest.

17. Hea halduse huvides peaksid ELi institutsioonid haldusmenetlusi piisavalt dokumenteerima. Käesoleval juhul aga ei näidanud kontrollitud dokumendid, et komisjon jälgis juhtumit 2021. aasta juunist 2024. aasta juunini tähelepanelikult ja hoolikalt. Selliste tõendite puudumisel ei saa ombudsman kinnitada, kas komisjon võttis meetmeid ja kas ta tegeles rikkumismenetlusega aktiivselt ja tarbetute viivitusteta selle kolmeaastase perioodi jooksul [17].

18. Ombudsman saab seega ainult järeldada, et komisjon ei võtnud juhtumi suhtes meetmeid kolme aasta jooksul, mis on märkimisväärne ajavahemik. See on kahetsusväärne.

19. Olukord muutus siiski 2024. aasta juunis, kui komisjon pidas Hispaania ametiasutustega kohtumise, millele järgnes Hispaania esitatud ajakohastatud teave edusammude kohta selles küsimuses. Ombudsmani uurimine näitab, et 2024. aasta juuni seisuga on komisjon saanud Hispaanialt korrapäraselt ajakohastatud teavet ja pidanud täiendavaid kohtumisi Hispaania ametiasutustega. Neil asjaoludel leiab ombudsman, et komisjon jätkab nüüd aktiivselt uurimist. Seetõttu järeldab ta, et antud juhul ei oleks soovituse esitamine kasulik.

20. Eespool öeldut silmas pidades järeldab ombudsman, et asjaolu, et komisjon ei võtnud kolme aasta jooksul juhtumi suhtes meetmeid ega esitanud tõendeid, mis õigustaksid tema tegevusetust kõnealusel ajavahemikul, kujutab endast haldusomavoli. Arvestades müradirektiivi liikmesriigipoolse rikkumise suurt avalikku mõju, ootab ombudsman, et komisjon käsitleks rikkumismenetlust esmajärjekorras.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Euroopa Komisjoni suutmatus võtta meetmeid ja esitada tõendeid, mis õigustaksid tema tegevusetust juhtumis kolme aasta jooksul, kujutab endast haldusomavoli. Arvestades müradirektiivi liikmesriigipoolse rikkumise suurt avalikku mõju, ootab ombudsman, et komisjon käsitleks rikkumismenetlust esmajärjekorras.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 12. detsember 2025

[1] Ametlik kiri on rikkumismenetluse esimene ametlik etapp, millele asjaomane liikmesriik peab saatma üksikasjaliku vastuse tavaliselt kahe kuu jooksul. Üksikasjalikum teave ELi rikkumismenetluste kohta on esitatud komisjoni veebisaidil: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en.

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2002. aasta direktiiv 2002/49/EÜ, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Kui komisjon jõuab järeldusele, et riik ei ole täitnud ELi õigusest tulenevaid kohustusi, võib ta saata põhjendatud arvamuse: ametlik taotlus ELi õiguse järgimiseks.

[4] https://ec.europa.eu/komisjon/presscorner/detail/en/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_EN.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_EN.html

[7] EU Pilot on esimene mitteametlik dialoog komisjoni ja rikkumiskaebusega seotud liikmesriigi vahel.

[8] Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-226/01, komisjon vs. Taani: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas C-33/04, komisjon vs. Iirimaa, punkt 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Vt ombudsmani otsus juhtumis 4/2024/JN, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/195058.

[11] Vt ombudsmani otsused juhtumites 369/2018/JAP, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020 ja 2029/2022/EIS, kättesaadav aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/179452.

[12] Vt ombudsmani otsus juhtumi 950/2023/EIS kohta, punkt 22, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/197517.

[13] Vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 37.

[14] Vt muu hulgas Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuseid kohtuasjas 16798/90, López Ostra/Hispaania, kättesaadav aadressil: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} ja kohtuasjas 2345/06, Deés/Ungari, kättesaadav aadressil: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] See nõue sisaldub müradirektiivi artiklis 7.

[16] Vt joonealune märkus 6.

[17] Vt ka ombudsmani otsus juhtumi 1171/2023/JN kohta, punktid 18 ja 19, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479.