Kaebuse taust

1. Õigusriik on üks ELi alusväärtusi.[1] Euroopa Komisjoni käsutuses on mitu mehhanismi, et tagada õigusriigi põhimõtte austamine ELi liikmesriikides. 2021. aastal lisati nende mehhanismide hulka tingimuslikkuse määrus [2] ehk tingimuslikkuse kord.[3] Tingimuslikkuse kord võimaldab komisjonil teha ELi nõukogule ettepaneku võtta vastu meetmed, mille eesmärk on kaitsta ELi finantshuve õigusriigi põhimõtete rikkumise eest.

2. 2022. aasta detsembris võttis nõukogu komisjoni ettepaneku [4] põhjal tingimuslikkuse määruse alusel esimest korda vastu rakendusotsuse [5]. Konkreetselt otsustas nõukogu peatada ligikaudu 6,3 miljardi euro väärtuses ELi vahendeid, mis eraldati Ungarile ELi eelarve kaitsmiseks, võttes arvesse õigusriigi põhimõtete rikkumist seoses riigihangete ning korruptsioonivastaste uurimiste ja süüdistuste esitamisega.[6] 2023. ja 2024. aasta detsembris otsustas komisjon need meetmed säilitada [7].

3. Üks ELi finantshuvide kaitsmiseks võetud meetmetest [8] on Ungari avalikes huvides tegutsevate usaldusfondide või selliste avalikes huvides tegutsevate usaldusfondide hallatavate üksuste ELi-poolse rahastamise peatamine. Komisjon ja nõukogu on mures läbipaistvuse puudumise pärast ELi vahendite haldamisel nende usaldusfondide poolt ning asjaolu pärast, et nende suhtes ei kohaldata riigihanke- ja huvide konflikti eeskirju [9].

4. 2023. aasta märtsis esitasid kuus Ungari avalikes huvides tegutsevate usaldushalduste hallatavat ülikooli/kõrgharidusasutust Euroopa Liidu Kohtule nõukogu rakendusotsuse asjaomase sätte peale tühistamishagi [10]. Mõned neist institutsioonidest vaidlustasid ka [11] asjaomaste volinike ühisavalduse ja komisjoni samateemalised teatised. Hiljem, 2025. aasta veebruaris pöördus Ungari Euroopa Liidu Kohtusse, et vaidlustada komisjoni 2024. aasta detsembri otsus säilitada avalikes huvides tegutsevate usaldusfondide ELi rahastamise peatamine [12].

5. Seda arvesse võttes esitas kaebuse esitaja 2023. aasta detsembris taotluse üldsuse juurdepääsuks dokumentidele,[13] millele on osutatud tingimuslikkuse määruse kohase komisjoni ettepaneku seletuskirjas või põhitekstis. Täpsemalt palus kaebuse esitaja komisjonilt üldsuse juurdepääsu komisjoni Ungarile saadetud teabenõudele, kirjalikule teatele ja kavatsusavaldusele. Lisaks hõlmas kaebuse esitaja juurdepääsutaotlus Ungari riigihankeandmete uuringut, „kõiki dokumente, mis sisaldavad teavet „teatavate hankeandmete läbivaatamise“ ning „meedia ja sidusrühmade aruannete“ kohta, nagu on osutatud ettepanekus, ning komisjoni asjaomaste auditite ja finantssoovitustega seotud dokumente.

6. Kuna kaebuse esitaja ei saanud komisjonilt vastust, palus ta 2024. aasta veebruaris komisjonil oma taotluse kaudne tagasilükkamine läbi vaadata (esitades „kordustaotluse“).

7. 2024. aasta märtsis saatis komisjon kaebuse esitajale esialgse vastuse nende juurdepääsutaotlusele. Komisjon andis osalise juurdepääsu „teabenõudele“, „kirjalikule teatele“ ja „kavatsuskirjale“. Seejuures tugines ta dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi õigusaktide (määrus 1049/2001) kohastele eranditele, väites, et täielik avalikustamine kahjustaks kohtumenetluste [14] ja selle otsustusprotsessi [15] kaitset.

8. Lisaks andis komisjon täieliku juurdepääsu uuringule ja kuuele dokumendile, mis sisaldasid teavet teatavate hankeandmete läbivaatamise kohta. Komisjon andis kaebuse esitajale ka mitu hüperlinki meedia ja sidusrühmade avalikult kättesaadavatele aruannetele. Auditite ja finantssoovitustega seotud dokumentide kohta märkis komisjon, et sellele järgneb eraldi vastus.

9. 2024. aasta aprillis lõpetas komisjon kaebuse esitaja kordustaotluse menetlemise ja teatas kaebuse esitajale, et kui ta soovib komisjoni 2024. aasta märtsi vastuse sisu vaidlustada, võib ta esitada uue taotluse.

10. Kuna kaebuse esitaja ei olnud rahul komisjoni vastusega nende juurdepääsutaotlusele ja komisjoni otsusega kordustaotlus sulgeda, pöördus ta 2024. aasta aprillis ombudsmani poole.

Uurimine

11. Ombudsman algatas uurimise seoses komisjoni keeldumisega anda taotletud dokumentidele määruse 1049/2001 alusel täielik juurdepääs.

12. Uurimise käigus kontrollis ombudsmani uurimisrühm nõutud dokumente ja vaatas läbi komisjoni esitatud täiendavad seisukohad [16]. Ombudsmani uurimisrühm kohtus kahel korral ka komisjoni esindajatega, et saada täiendavaid selgitusi komisjoni keeldumise kohta anda täielik juurdepääs taotletud dokumentidele ja komisjoni otsuse kohta lõpetada kaebuse esitaja kordustaotlus.

13. Seejärel jagas ombudsman kaebuse esitajaga komisjoni täiendavaid seisukohti ja koosolekute aruannet [17]. Kaebuse esitaja esitas märkused mõlema dokumendi kohta.

Ombudsmani lahendusettepanek ja komisjoni vastus

14. Oma uurimise põhjal ei olnud ombudsman veendunud üldsuse juurdepääsu erandite kohaldamises, millele komisjon tugines, et põhjendada nende kustutamist taotletud dokumentidest.

15. Esiteks märkis ombudsman, et ei ole selge, kuidas kogu kohtumenetluse kaitse erandi alusel välja jäetud teabe avalikustamine oleks kahjustanud poolte võrdsuse põhimõtet ja Ungari avalikes huvides tegutsevate usaldushalduste hallatavate ülikoolide/kõrgkoolide algatatud menetluste terviklikkust. Ta leidis, et taotletud dokumentide ja kõnealuse menetluse vahel on asjakohane seos. Komisjon ei tõendanud siiski, kuidas taotletud dokumentide täielik avalikustamine annaks käesoleva kohtumenetluse hagejatele eelisjuurdepääsu asutusesisesele teabele, mis on tihedalt seotud menetluse õiguslike aspektidega [18].

16. Täpsemalt näitas ombudsmani uurimisrühm dokumentide läbivaatamisel, et osa redigeeritud teabest on üldist ja/või faktilist laadi ning et redigeeritud lõigud ei sisalda lahknevaid seisukohti seoses kohtus vaidlustatud õigusküsimusega. Lisaks tähendas asjaolu, et taotletud dokumente vahetati Ungari ametiasutustega ametlike kanalite kaudu ja kooskõlas tingimuslikkuse määrusega, et need ei olnud „puhtalt sisedokumendid“. [19] Lõpuks märkis ombudsman, et varsti pärast seda, kui komisjon oli vastanud kaebuse esitaja juurdepääsutaotlusele, ei olnud ta enam käesolevas kohtumenetluses kostja. 

17. Teiseks ei veennud ombudsmani komisjoni argumendid, mis õigustasid tema tuginemist erandile, et kaitsta käimasolevat otsustusprotsessi. Ombudsman leidis, et kõnealune otsustusprotsess tuleks lugeda lõpetatuks, sest taotletud dokumendid on seotud tingimuslikkuse määruse kohase komisjoni ettepanekuga võtta vastu nõukogu rakendusotsus, mis võeti vastu üks aasta enne kaebuse esitaja juurdepääsutaotlust. Asjaolu, et komisjon peab jätkama kehtivate meetmete järelevalvet ja et ta võib menetluse veel hõlmamata küsimustes uuesti algatada, ei tähenda, et tema ettepanekuga seotud otsustamisprotsess on käimas ^[20].

18. Lisaks leidis ombudsman, et komisjoni konkreetsed argumendid, mis toetavad võimalikku ohtu tema otsustusprotsessile, ei olnud piisavalt veenvad järeldamaks, et edasine avalikustamine kujutaks endast sellist välist survet, mis kahjustaks komisjoni suutlikkust kohaldada tingimuslikkuse korda, või et see sekkuks komisjoni võimalustesse põhjendada, kuidas ta kasutab oma vahendeid ELi finantshuvide ja õigusriigi kaitsmiseks. Ta järeldas, et erandit ei saa tõlgendada nii laialt, et see hõlmaks kõiki elemente, mis näitaksid komisjoni „strateegiat“ tingimuslikkuse määruse kohaldamisel.

19. Avalikustamisega seotud ülekaaluka üldise huvi võimaliku olemasolu kohta märkis ombudsman, et võttes arvesse komisjoni vastuse vastuvõtmisega viivitamist, ei olnud kaebuse esitaja teadlik sellest, et komisjon tugineb avalikustamisest keeldumise põhjendamiseks kohtumenetluste ja otsustusprotsessi kaitsega seotud eranditele, mida saab kohaldada üksnes olukorras, kus avalikustamiseks puudub ülekaalukas üldine huvi. Seetõttu ei olnud kaebuse esitajal kordustaotluses võimalust esitada argumente selle kohta, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

20. Eespool öeldut silmas pidades tegi ombudsman lahendusena ^[21] ettepaneku, et komisjon vaataks erandite kohaldamise läbi, et võimaldada laiemat juurdepääsu asjaomastele dokumentidele, ning põhjendaks üksikasjalikult kõiki allesjäänud redigeerimisi. Lisaks tegi ta ettepaneku, et komisjon käsitleks kaebuse esitaja argumente avalikustamise ülekaaluka avaliku huvi olemasolu kohta, mille kaebuse esitaja esitas oma kaebuses ombudsmanile.

21. Oma vastuses ombudsmani ettepanekule lahenduse kohta ^[22] selgitas komisjon, et vastupidiselt ombudsmani ettepanekule lahenduse kohta ei ole ta kohustatud tingimuslikkuse määruse alusel kehtestatud meetmeid igal aastal uuesti hindama. Lisaks teatas ta ombudsmanile, et komisjon taotles menetlusse astujana asjaomase kohtumenetlusega ühinemist ja toetab seega jätkuvalt nõukogu käimasolevas kohtuvaidluses. Lisaks märkis komisjon, et olukord on muutunud ja et komisjon võttis 2024. aasta detsembris tingimuslikkuse määruse alusel vastu uue otsuse [23].

22. Komisjon võttis siiski arvesse ombudsmani lahenduse ettepanekus sisalduvaid tähelepanekuid, samuti aja möödumist ja teabevahetust ombudsmani uurimisrühmaga. Kuigi komisjon taotles asjaomasesse kohtumenetlusse sekkumist, tunnistas ta, et „oma 16. detsembri 2024. aasta otsuse avaldamise tõttu ei ole kaebuse esitaja taotlusele vastuseks tehtud osaline kustutamine enam asjakohane“. Seetõttu hindas komisjon uuesti oma seisukohta üldsuse juurdepääsu taotluse kohta ja otsustas anda kõnealustele dokumentidele täieliku juurdepääsu.

23. Kaebuse esitaja oli tulemusega rahul ega esitanud täiendavaid märkusi.

Ombudsmani hinnang pärast lahenduse ettepanekut

24. Ombudsman tunneb heameelt komisjoni positiivse vastuse üle tema ettepanekule lahenduse leidmiseks ja talle antud täieliku juurdepääsu üle, mis tema arvates on kaebuse lahendanud. Samuti tunnustab ta komisjoni konstruktiivset osalemist kogu selle uurimise vältel.

25. Lisaks taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisele kritiseeris kaebuse esitaja asjaolu, et komisjon käsitles tema 2024. aasta märtsi vastust „esialgse vastusena“, kuigi nad olid esitanud kehtiva kordustaotluse.[24] Nad kritiseerisid ka asjaolu, et komisjoni vastuses ei mainitud võimalust pöörduda oma otsuse vaidlustamiseks Euroopa Liidu Kohtu või ombudsmani poole.

26. Kohtumisel ombudsmani uurimisrühmaga teatasid komisjoni esindajad, et komisjon andis kaebuse esitajale pärast kordustaotluse esitamist esialgse vastuse ning otsustas seetõttu kordustaotluse menetlemise lõpetada. Komisjoni esindajad ütlesid ka, et komisjon palus kaebuse esitajal esitada soovi korral uue kordustaotluse, säilitades seega määruses 1049/2001 sätestatud kaheetapilise menetluse ja andes kaebuse esitajale võimaluse esitada selle vastuse kohta oma märkused.

27. Määruses 1049/2001 on sätestatud, et kui institutsioon ei tee esialgset otsust ettenähtud tähtaja jooksul, võib taotleja esitada kordustaotluse. Kui kinnitava otsuse vastuvõtmise tähtaeg on möödunud, võib taotleja pöörduda Euroopa Liidu Kohtu või ombudsmani poole. Praegu ei teavita komisjon taotlejaid võimalusest pöörduda sellistel juhtudel Euroopa Liidu Kohtu või ombudsmani poole. Sellega üksnes teavitatakse taotlejaid sellest, et nad võivad esitada uue kordustaotluse. Ombudsman tuletab komisjonile meelde oma varasemat järeldust,[25] et selline tava on vastuolus määrusega 1049/2001.

28. Kaebuse esitaja kahtles ka selles, kas komisjon oli tuvastanud kõik dokumendid, mis sisaldasid teavet „teatavate hankeandmete läbivaatamise“ kohta. Nad märkisid, et neile esitati asjakohaste pakkumuste nimekiri ainult siis, kui komisjoni ettepanekust ilmnes, et ta oli ka neid pakkumusi analüüsinud. Lisaks märkisid nad, et üks „kavatsuskirja“ joonealustest märkustest mainib selle kirja lisa.

29. Oma täiendavates seisukohtades kinnitas komisjon, et lisaks sellele, mida komisjon oma vastuses juba tuvastas, ei ole kaebuse esitaja taotlusega hõlmatud täiendavaid dokumente.

30. Ombudsmanile esitatud märkustes kaebuse esitaja seda seisukohta enam ei vaidlustanud. Seetõttu leiab ombudsman, et see küsimus on lahendatud.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Euroopa Komisjon on nõustunud ombudsmani ettepanekuga lahenduse kohta, andes kaebuse esitajale täieliku üldsuse juurdepääsu taotletud dokumentidele.

Kaebuse esitajat ja komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Teresa Anjinho
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 29. oktoober 2025

 

[1] Euroopa Liidu lepingu artikkel 2.

[2] 16. detsembri 2020. aasta määrus (EL) 2020/2092, mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-

sisu/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.LI.2020.433.01.0001.01.ENG&toc=OJ:L:2020:433I:TOC.

[3] Lisateabe saamiseks vt: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/protection-eu-budget/rule-law- conditionality-regulation_en.

[4] 18. septembri 2022. aasta ettepanek: nõukogu rakendusotsus, mis käsitleb meetmeid liidu eelarve kaitsmiseks õigusriigi põhimõtete rikkumise eest Ungaris, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485.

[5] Nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsus 2022/2506, mis käsitleb meetmeid liidu eelarve kaitsmiseks õigusriigi põhimõtete rikkumise eest Ungaris, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec_impl/2022/2506/oj/eng.

[6] Lisateabe saamiseks vt: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/12/rule-of-law-conditionality-mechanism/.

[7] Komisjoni 13. detsembri 2023. aasta otsus määruse (EL, Euratom) 2020/2092 artiklis 4 sätestatud tingimuste täitmise ümberhindamise kohta komisjoni algatusel pärast nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsust (EL) 2022/2506 Ungari kohta, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf; Komisjoni 16. detsembri 2024. aasta otsus vastavalt 16. detsembri 2020. aasta määruse (EL) 2020/2092 (mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks) artikli 7 lõikele 2 seoses Ungari kirjaliku teatega nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsuse (EL) 2022/2506 artikli 2 lõike 2 kohta, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en. Kuni Ungari ei ole lahendanud kõiki tingimuslikkuse korra kohaseid õigusriigiga seotud probleeme, ei saa ta taotleda väljamakseid ka taaste- ja vastupidavusrahastust.

[8] Nõukogu rakendusotsuse 2022/2506 artikli 2 lõige 2.

[9] Nõukogu rakendusotsuse 2022/2506 põhjendus 11.

[10] Kohtuasi T-115/23, avaldus on kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=273772&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&tex t=&doclang=EN&cid=13176582; Kohtuasi T-132/23, taotlus on kättesaadav aadressil:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275186&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te

xt=&doclang=EN&cid=13176615; Kohtuasi T-133/23, taotlus on kättesaadav aadressil:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2A7D5D1EB8 D80B6CC4A89430F3E259FA?text=&doci d=275159&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=268780; Kohtuasi T‑138/23, taotlus on kättesaadav aadressil:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=274830&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176662; Kohtuasi T‑139/23, taotlus on kättesaadav aadressil:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275197&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&d ir=& occ=first&part=1&cid=13461926; Kohtuasi T‑140/23, taotlus on kättesaadav aadressil:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=275179&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&te xt=&doclang=EN&cid=13176698.

[11] Hagejad kohtuasjades T-132/23, T-133/23, T‑139/23 ja T‑140/23.

[12] Kohtuasi T-138/25, avaldus on kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/eli/C/2025/2101/oj/eng.

[13] Määrus 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[14] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane.

[15] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik.

[16] Kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199247.

[17] Kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/199246.

[18] 24. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas) vs. komisjon, T-602/22, punkt 58: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-602/22&language=EN; 6. veebruari 2020. aasta kohtuotsus Compañía de Tranvías de la Coruña, SA vs. komisjon, T‑485/18, punkt 42: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018TJ0485_RES.

[19] 26. juuli 2023. aasta kohtuotsus Troy Chemical Company vs. komisjon, T‑662/21, punkt 65: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275848&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1269378.

[20] 14. septembri 2022. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-371/20 ja T-554/20: Pollinis France vs. komisjon, punktid 55–60: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, nagu on kinnitatud 16. jaanuari 2025. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Pollinis France, C-726/22 P: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[21] Kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/212351.

[22] Kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/212352.

[23] Komisjoni 16. detsembri 2024. aasta otsus vastavalt 16. detsembri 2020. aasta määruse (EL) 2020/2092 (mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks) artikli 7 lõikele 2 seoses Ungari kirjaliku teatega nõukogu 15. detsembri 2022. aasta rakendusotsuse (EL) 2022/2506 artikli 2 lõike 2 kohta, kättesaadav aadressil: https://commission.europa.eu/document/8003e1ad-8e79-4238-bf76-af1fcd2b5efe_en.

[24] Selle väite toetamiseks viitas kaebuse esitaja ombudsmani strateegilisele uurimisele OI/2/2022/OAM seoses ajaga, mis kulus Euroopa Komisjonil dokumentidele üldsuse juurdepääsu taotluste käsitlemiseks, vt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[25] Ombudsmani soovitus strateegilise uurimise OI/2/2022/OAM kohta, punktid 51–53, kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.