Kaebuse taust

1. Varjupaigataotlejate saabumisel ELi peavad liikmesriigid tagama neile vastuvõtutingimused. Nende hulka kuuluvad toit, riided, majutus ning alaealiste juurdepääs tervishoiule ja haridusele. Kooskõlas 1951. aasta Genfi konventsiooniga [1] on vastuvõtutingimustel oluline roll selle tagamisel, et pagulastel oleks juurdepääs inimväärsetele elutingimustele.

2. Viimastel aastatel on nii kodanikuühiskond kui ka rahvusvahelised organisatsioonid väljendanud muret vastuvõtutingimuste pärast Küprose rändehaldusasutustes. 2024. aastal kirjeldas Euroopa Nõukogu piinamisvastane komitee elamistingimusi ühes neist asutustest kui „inimväärikuse alandamist, mis võib tähendada ebainimlikku ja alandavat kohtlemist“[2].

3. Küprosel tegutseb Euroopa Liidu Varjupaigaamet (EUAA), kes toetab riiklikke ametiasutusi vastuvõtutingimuste parandamisel kooskõlas ELi varjupaigaalaste õigusaktidega.

4. 2023. aasta septembris taotles kaebuse esitaja, ajakirjanik, üldsuse juurdepääsu [3] EUAA valduses olevatele dokumentidele, mis on seotud Küprose rändehaldus- ja vastuvõtukeskustega. Taotlus hõlmas „kõiki EUAA valduses olevaid koosolekute protokolle ja/või muid dokumente ning kogu kirjavahetust (sealhulgas, kuid mitte ainult, aruanded, kirjad, e-kirjad, koosolekute protokollid ja kõik manused), mida EUAA esindajad ja [Euroopa Komisjoni] rände ja siseasjade peadirektoraadi (HOME) esindajad (sealhulgas kabinetiametnikud) vahetasid seoses esmaste vastuvõtu- ja vastuvõtutingimustega Küprose olemasolevates ja tulevastes rände vastuvõtukeskustes, sealhulgas Limnes, Pournara esmane vastuvõtukeskus ja Kofinou vastuvõtukeskus, või seoses nendega või mainides neid tingimusi“. Taotlus hõlmas ajavahemikku 1. veebruarist 2023 kuni 12. septembrini 2023.

5. Kuna EUAA ei olnud vastanud määruses 1049/2001 sätestatud tähtaja jooksul, palus kaebuse esitaja 2024. aasta jaanuaris EUAA-l kaudse juurdepääsu andmisest keeldumise läbi vaadata (esitades „kordustaotluse“).

6. EUAA märkis oma vastuses, et üldsuse juurdepääsu taotluse kohaldamisalasse kuulub 76 dokumenti, millest valdav enamik oli e-kirjavahetus Euroopa Komisjoniga, ning nende manused. EUAA keeldus andmast juurdepääsu kõigile dokumentidele peale kahe, millele ta andis ulatusliku osalise juurdepääsu, kustutades ainult isikuandmed. Ülejäänud 74 dokumendile juurdepääsu keelamisel tugines EUAA vajadusele kaitsta avalikke huve seoses avaliku julgeoleku,[4] isikuandmete [5] ja otsuste tegemisega (nii käimasolevad kui ka lõpetatud).[6]

7. Kuna kaebuse esitaja ei olnud rahul sellega, kuidas EUAA oli tema juurdepääsutaotlust käsitlenud, ja selle tulemusega, pöördus ta 2024. aasta aprillis ombudsmani poole.

Uurimine

8. Ombudsman algatas uurimise EUAA keeldumise kohta avalikustada vaidlusalused dokumendid, tuginedes vajadusele kaitsta avalikku julgeolekut ja selle otsuste tegemist. Kaebuse esitaja ei vaidlustanud isikuandmete kustutamist ja seetõttu seda uurimises ei käsitletud.

9. Uurimise käigus kontrollis ombudsmani uurimisrühm 74 vaidlusalust dokumenti,[7] mis koosnesid:

i. üheksa EUAA/komisjoni e-kirjavahetust vastuvõtmise kohta;

ii. kaks EUAA/komisjoni vahetust komisjoni külastuse ajal;

iii. kolm muud e-kirja;

iv. komisjonilt saadud 27 e-kirja;

v. 33 komisjonile saadetud e-kirja

10. Ombudsmani uurimisrühm uuris ka kolmandate isikute märkusi, millega EUAA oli juurdepääsutaotluse osas konsulteerinud. Lisaks sai ombudsman uurimise käigus EUAA vastuse kaebuse kohta.

Ombudsmanile esitatud argumendid

11. Kaebuse esitaja väitis, et EUAA oli kohaldanud üldsuse juurdepääsu erandeid liiga laialt ega olnud tõendanud riske, mida (osaline) avalikustamine tooks kaasa viidatud kaitstud huvidele. Seoses otsuste tegemise kaitsega oli kaebuse esitaja lisaks seisukohal, et dokumentide avalikustamine teenib ülekaalukat avalikku huvi, nimelt vajadust tagada läbipaistvus seoses ELi rahastatud rändehaldustegevusega Küprosel. Ta märkis, et see on nii eelkõige väidetavate õiguste rikkumiste tõttu nendes rajatistes ning pidades silmas Küprose koostööd Kreekaga selles küsimuses, mis tema arvates tekitas lisaprobleeme seoses võimalike põhiõiguste küsimustega, ning kutsus üles veelgi suuremale läbipaistvusele ELi kodanike jaoks. Lõpuks väitis kaebuse esitaja, et EUAA ei andnud dokumentidele osalist juurdepääsu peamiselt halduslikel põhjustel, kuna selline tegevus tekitas väidetavalt ülemäärast halduskoormust.

12. EUAA väitis, et üldsusel ei ole võimalik vaidlusaluste dokumentidega tutvuda, ilma et see kahjustaks avaliku julgeoleku kaitset ja tema otsustamisprotsessi. Mis puudutab konkreetselt avalikku julgeolekut, siis selgitas EUAA, et 12 asjaomast dokumenti sisaldasid mitteavalikku teavet vastuvõtukeskuse omaduste kohta, sealhulgas kolmandatelt isikutelt saadud teavet. Nende avalikustamine kujutaks endast nii füüsilist julgeolekuohtu kui ka ohtu EUAA ja nende kolmandate isikute vahelisele koostööle, mis omakorda takistaks tõsiselt EUAA tegevust Küprosel. Mis puudutab EUAA otsuste tegemist, siis selgitas ta, et kõik 74 dokumenti sisaldasid esialgset teavet ja teabevahetust ning et pärast kolmandate isikutega peetud konsultatsioone ilmnes, et kui amet peaks sellise mitteametliku teabevahetuse avalikustama, tekiks tõsine oht, et asjaomaste kolmandate isikute töötajad lõpetavad EUAA suhtes oma seisukohtade esitamise. See vähendaks teabe liikumist EUAA-le ja avaldaks tõsist negatiivset mõju EUAA üldisele toimimisele.

13.  EUAA tunnistas üldise avaliku huvi olemasolu põhiõiguste, rände haldamise ja vastuvõtmisega seotud küsimustes. Ta rõhutas siiski, et see ei tähenda, et kõigi nende küsimustega seotud dokumentide avalikustamiseks on olemas automaatne ülekaalukas üldine huvi. Käesoleval juhul märkis EUAA, et mitte kõik tuvastatud dokumendid ei käsitlenud neid küsimusi otseselt. Lisaks leidis amet, et kaebuse esitaja ei olnud piisavalt põhjendanud oma väiteid asjaomase avaliku huvi ülekaaluka laadi kohta. Ta järeldas sellest, et kuna vaidlusalused dokumendid ei ole lõplikud, ei näi nende avalikustamine teenivat eriti ilmset üldist huvi.

14. Osalise juurdepääsu kohta väitis EUAA, et isegi teoreetilise stsenaariumi korral, kui juurdepääs oleks väga piiratud, kaotaksid dokumendid vajaliku redigeerimismahu tõttu mõtte. Oma vastuses kaebusele lisas EUAA, et sellistel juhtudel osalise avalikustamisega tekitatud halduskoormuse (eba)proportsionaalsust tuleks hinnata, võttes arvesse ELi ametite suhteliselt piiratud ressursse.

15. Lõpuks vabandas EUAA kaebuse esitaja ees viivituse pärast tema juurdepääsutaotluse menetlemisel. 

Ombudsmani lahendusettepanek

16. Dokumentide kontrollimise põhjal ei olnud ombudsman veendunud, et kaks erandit üldsuse juurdepääsust, millele EUAA tugines, hõlmasid kõiki vaidlusaluseid dokumente. Seega leidis ta, et EUAA peaks andma üldsusele laialdase juurdepääsu nendele dokumentidele.

17. Täpsemalt leidis ombudsman seoses avaliku julgeoleku kaitsega, et kui üks dokument välja arvata,[8] oli enamik dokumentides sisalduvast teabest nii üldist laadi kui ka suures osas juba üldsusele kättesaadav, väga sageli EUAA enda veebisaidil. Seega ei olnud selge, kuidas nende dokumentide avalikustamine võib ohustada avalikku julgeolekut.

18. Otsuste tegemise kaitse osas tuletas ombudsman meelde, et dokumendi esialgne laad iseenesest ei ole piisav, et õigustada selle avalikustamata jätmist. Pigem peab üldsuse juurdepääsu keelamine põhinema selle dokumendi konkreetsel sisul. Samuti ei välista asjaolu, et dokument ei ole lõplik, ülekaaluka üldise huvi olemasolu avalikustamiseks.

19. Ombudsman kordas oma tähelepanekut, et mõned käesolevas asjas kõne all olevad dokumendid sisaldasid elemente, millele EUAA oli juba mitmel viisil üldsuse juurdepääsu võimaldanud. Laiemas plaanis näis suurem osa dokumentides sisalduvast teabest olevat üldist laadi, üldsusele teada ja/või tõenäoliselt aegunud. Ombudsman pidas seega ebausutavaks väidet, et töötajad lõpetaksid sellise teabevahetuse, kui nad teaksid, et seda saab avalikustada. Seetõttu ei olnud selge, kuidas enamiku nende dokumentide avalikustamine võib tõsiselt kahjustada EUAA otsuste tegemist.

20. Lõpuks ei nõustunud ombudsman sellega, et kaebuse esitaja argumendid, mis toetavad ülekaalukat üldist huvi avalikustamise vastu, olid liiga üldised. Rõhutades Euroopa Nõukogu piinamisvastase komitee asjaomaseid järeldusi, ebainimliku ja alandava kohtlemise keelu absoluutset olemust, kodanikuühiskonna raskusi Küprose rajatiste olukorra jälgimisel ja - viimasena, kuid mitte vähem tähtsana - asjaolu, et need rajatised saavad ELi rahalisi vahendeid, asus ombudsman seisukohale, et kõik see viitab ülekaalukale üldisele huvile avalikustada kõik dokumendid või nende osad, mis ei ole hõlmatud avaliku julgeoleku erandiga.

21. Kõige selle põhjal tegi ombudsman lahendusena [9] ettepaneku, et EUAA peaks oma otsuse üldsuse juurdepääsu taotluse kohta uuesti läbi vaatama, et anda üldsusele märkimisväärselt parem juurdepääs kõnealustele dokumentidele.

EUAA vastus ja ombudsmani hinnang pärast lahenduse ettepanekut

22. Oma vastuses [10] nõustus EUAA andma kaebuse esitajale väga laialdase juurdepääsu 74 dokumendist 64-le, jättes välja ainult isikuandmed ja ühes dokumendis piiratud teabe, et kaitsta avalikke huve seoses avaliku julgeolekuga.

23. Kaebuse esitaja oli tulemusega rahul ega esitanud täiendavaid märkusi.

24. Ombudsman tunneb heameelt EUAA positiivse vastuse üle tema lahenduse ettepanekule ja antud laialdase juurdepääsu üle, mis tema arvates on kaebuse lahendanud. Ombudsman hindab EUAA konstruktiivset osalemist kogu selle uurimise vältel.

25. Seda silmas pidades lõpetab ombudsman juhtumi menetlemise.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Euroopa Liidu Varjupaigaamet nõustus ombudsmani lahenduse ettepanekuga, andes kaebuse esitajale laia üldsuse juurdepääsu vaidlusalustele dokumentidele.

Kaebuse esitajat ja EUAAd teavitatakse sellest otsusest.

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 21. veebruar 2025

[1] Kättesaadav aadressil: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Aruanne Küprose valitsusele piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa komitee visiidi kohta Küprosele 9.–17. mail 2023, punkt 209, kättesaadav aadressil: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkti a esimesele taandele.

[5] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punktile b.

[6] Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõikele 3.

[7] Kontrolli käigus ja pärast ombudsmani uurimisrühmalt selgituste küsimist tuvastas EUAA 14 täiendavat dokumenti. EUAA tegi ettepaneku võtta nende dokumentide asjus kaebuse esitajaga ühendust ja hinnata neid seejärel uue juurdepääsutaotluse raames. 14 täiendavat dokumenti ei kuulu seega käesoleva uurimise alla.

[8] Dokument 56, mis sisaldas laagri paigutuse üksikasjalikku kaarti.

[9] Lahenduse ettepanek on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Lahenduse vastus on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; parandus on kättesaadav aadressil: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730