Taustteave

1. Euroopa Komisjoni eksperdirühmade süsteemil on oluline roll komisjoni otsuste tegemisel. Praegu on ligikaudu 660 eksperdirühma ja 460 alarühma, mis hõlmavad mitmesuguseid poliitikavaldkondi, nagu toll, majandus- ja rahandusküsimused, tarbijaküsimused, välis- ja julgeolekupoliitika, rahvatervis ja keskkond. Eksperdirühmad annavad komisjonile nendes valdkondades mittesiduvaid nõuandeid, sealhulgas seoses seadusandlike ettepanekute ja poliitikaalgatuste ettevalmistamisega. On olemas eri liiki eksperdirühmi, mis võivad koosneda ELi valitsuste nimetatud ekspertidest ja/või akadeemilistest ringkondadest, kodanikuühiskonna esindajatest ning asjaomaste tööstus- või majandussektorite esindajatest.

2. Kuigi eksperdirühmad otsuseid ei tee, võib nende panusel olla oluline tähtsus komisjoni otsustes poliitiliste ja seadusandlike ettepanekute kohta ning selles, kuidas neid otsuseid praktikas rakendatakse. Liikmesriikide valitsuste esindajatest koosnevad eksperdirühmad on komisjoni jaoks oluline nõuandekogu, sealhulgas enne delegeeritud õigusaktide vastuvõtmist,[1] arvestades, et ELi nõukogu ja Euroopa Parlament võivad selliste õigusaktide suhtes pärast nende vastuvõtmist vastuväiteid esitada [2].

3. Eksperdirühmad võivad koosneda ka konkreetse valdkonna sõltumatutest ekspertidest (nt teadlased), erahuvide või kodanikuühiskonna esindajatest. Sellised eksperdirühmad toimivad foorumina, kus komisjon kogub välisarvamusi ja -nõuandeid. Selliste rühmade eksperdid valitakse avalike kandideerimiskutsete alusel.

4. 2016. aasta mais vaatas komisjon ombudsmani omaalgatusliku uurimise [4] raames läbi oma eeskirjad komisjoni eksperdirühmade loomise ja toimimise kohta [3].

5. Kodanikuühiskond ^[5] ja teadlased ^[6] on väljendanud muret seoses sellega, kuidas nende eeskirjade läbipaistvussätteid kohaldatakse, samuti seoses ombudsmani avaliku konsultatsiooniga läbipaistvuse ja ELi keskkonnaalaste otsuste tegemises osalemise kohta ^[7]. Ombudsmani uurimises ühe konkreetse eksperdirühma avaldamistavade kohta leiti, et teatavaid eksperdirühma tööga seotud dokumente ei avalikustatud ennetavalt, kuigi seda oleks tulnud teha ^[8].

Uurimine

6. Ombudsman algatas omaalgatusliku uurimise, et võtta järelmeetmeid oma varasemale uurimisele ja hinnata, kuidas komisjon kohaldab oma eeskirju eksperdirühmade suhtes. Eelkõige analüüsiti uurimise käigus, kuidas komisjon tagab nendes eeskirjades sätestatud läbipaistvusmeetmete sisulise järgimise.

7. Uurimise käigus sai ombudsman komisjonilt vastuse mitmele üksikasjalikule küsimusele [9].

Komisjoni argumendid

Eksperdirühma dokumentide avaldamine

8. Komisjon märkis, et tema eksperdirühmade eeskirjades (millele komisjon viitab kui „horisontaalsetele eeskirjadele”)[10] on sätestatud, et kõik aktiivsete eksperdirühmade asjakohased dokumendid peaksid olema kättesaadavad eksperdirühmade registri kaudu [11]. See hõlmab päevakordi, koosolekute protokolle ja osalejate esildisi. Seega väitis komisjon, et see register tagab eksperdirühmade ennetava läbipaistvuse. Komisjon selgitas, et vastutus dokumentide registrisse üleslaadimise eest on detsentraliseeritud ja seda teevad asjaomased osakonnad, kes haldavad konkreetseid eksperdirühmi. Avaldamisel tuleks ette näha erandid üksnes juhul, kui leitakse, et dokumendi avalikustamine kahjustaks avalike või erahuvide kaitset, nagu on määratletud ELi õigusaktides, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu dokumentidele [12].

9. Komisjoni sõnul otsivad paljud sidusrühmad komisjoni spetsiaalsetel veebisaitidel dokumente, mis on seotud eksperdirühmade tegevusega, kui nad otsivad juurdepääsu asjaomast poliitikavaldkonda käsitlevale teabele. Seepärast teevad eksperdirühmade eest vastutavad komisjoni töötajad eksperdirühmade dokumendid kättesaadavaks kas otse eksperdirühmade registris või selle registri lingi kaudu komisjoni asjakohastele veebisaitidele. Ajakohastamiseks saavad sidusrühmad tellida automaatseid teateid, mis saadetakse uute dokumentide üleslaadimisel.

10. Eksperdirühma koosolekute protokollid peaksid olema sisukad ja täielikud ning kajastama igal juhul arutelusid päevakorra iga punkti üle ja rühma arvamusi. Põhimõtteliselt peaksid protokollid võimaldama üksikasjalikult mõista osalejate väljendatud seisukohti ja võimalikke järeldusi. Järjepidevuse tagamiseks esitab komisjon koosolekute protokollide koostamise vormi. 

11. Selleks et tagada asjaomaste dokumentide, näiteks päevakordade kiirem, lihtsam ja õigeaegne avaldamine, on eksperdirühmade register alates 2024. aastast integreeritud komisjoni veebipõhiste vahenditega, mille abil hallata komisjoni koosolekute kutseid ja hüvitamisprotsesse [13].

12. Üksikisikud saavad otsida eksperdirühmade registrist dokumente, mis põhinevad vastavatel eksperdirühmadel või konkreetsetel kohtumistel. Komisjon märkis, et ta on valmis uurima võimalust töötada välja täiendavad otsingufunktsioonid registris avalikustatud dokumentide jaoks, võttes arvesse olemasolevat eelarvet ja tuginedes spetsiaalsele analüüsile, sealhulgas täiendavate otsinguvõimaluste kasulikkuse kohta.

13. Kui eksperdirühmade tegevus lõpetatakse, hoitakse nende dokumente, sealhulgas koosolekute protokolle registris veel viis aastat. Hiljem dokumendid arhiveeritakse, kuid neid on võimalik taotluse korral kätte saada.

Teave eksperdirühma liikmete ja vaatlejate kohta

14. Nii eksperdirühma liikmed kui ka vaatlejad valitakse nende eksperditeadmiste põhjal, võttes arvesse nende rühma ülesandeid. Vaatlejatel ei ole siiski hääleõigust ning nad ei osale eksperdirühma soovituste või nõuannete koostamises. Tavaliselt kutsutakse eksperdirühma koosolekutele kõik liikmed ja vaatlejad. Mõnikord kutsutakse siiski osalema ainult teatavat liiki liikmeid või vaatlejaid, võttes arvesse konkreetseid arutatavaid teemasid.

15. Tavaliselt otsustavad eksperdirühmad oma väljundite [14] üle konsensuse alusel. Hääletamise korral on aga vastu hääletanud või hääletamisest hoidunud ekspertidel õigus lasta oma seisukoht lisada kõnealusele arvamusele, soovitusele või aruandele.^[15] Komisjon ei anna eksperdirühmadele aru selle kohta, kuidas nende nõuandeid on arvesse võetud,[16] kuna nende roll on üksnes nõuandev.

16. Isikuliselt ametisse nimetatud ekspertide (nn A-tüüpi eksperdid) ja sidusrühmade rühma ühiste huvide esindamiseks ametisse nimetatud ekspertide (nn B-tüüpi eksperdid) isikuandmed avalikustatakse komisjoni eksperdirühmade registris. Need andmed ei ole asjaomastes dokumentides anonüümsed, välja arvatud juhul, kui ekspert seda taotleb ja esitab taotluse põhjendused.^[17] Isikuliselt ametisse nimetatud ekspertide huvide deklaratsioonid on kättesaadavad eksperdirühmade tegevuse ajal. Muud liiki ekspertide nimed, nimelt nende ekspertide nimed, kes esindavad konkreetseid organisatsioone, ELi liikmesriike või kolmandaid riike (vastavalt C-, D- ja E-liik), võib registris avalikustada, kui need eksperdid annavad oma nõusoleku ^[18].

17. Alates 2017. aasta detsembrist [19] on toimunud 91 füüsilist koosolekut, mis olid üldsusele avatud, 41 koosolekut kanti veebis otse üle ja 46 koosolekut olid nii avalikud kui ka voogedastatavad.

Komisjoni töötajate toetamine ja juhendamine

18. Eksperdirühmade eest vastutavaid komisjoni töötajaid toetab (toetavad) üks või mitu eksperdirühmade kohalikku koordinaatorit igas komisjoni talituses, eelkõige seoses eksperdirühmade loomise ja toimimisega. Kõigi komisjoni talituste eksperdirühmade koordinaatorid moodustavad spetsiaalse võrgustiku, mis edendab ja jälgib eksperdirühmade eeskirjade järgimist. Komisjoni peasekretariaat pakub tuge, pakkudes nõu ja oskusteavet keerukamates või valdkonnaülestes küsimustes.

19. Komisjon võttis 2022. aasta septembris vastu sisesuunised eksperdirühmade eeskirjade rakendamise kohta ja muutis neid 2023. aasta oktoobris (edaspidi „sisesuunised“).

20. Selleks et suurendada avatust, korraldades eksperdirühmade koosolekuid avalikult, lisas komisjon selle võimaluse eksperdirühmade vormidesse [20] ja komisjoni asjaomastele töötajatele mõeldud koolituskursustesse.

Ombudsmani hinnang

21. Eksperdirühmade ja sarnaste organite töö läbipaistvuse kõrge taseme  tagamine on ELi demokraatliku toimimise jaoks väga oluline, arvestades nende rühmade olulist tööd komisjoni tegevuse kontekstis.

22. Ombudsman tunnustab jõupingutusi, mida komisjon on teinud asjaomastele töötajatele koolituse pakkumisel ja oma osakondade vahelise koordineerimise tagamisel, et edendada ja jälgida eksperdirühmade eeskirjade järgimist. Ombudsman tervitab eelkõige komisjoni algatust luua eksperdirühmade koordinaatorite spetsiaalne sisevõrgustik, mis kohtub korrapäraselt, et jälgida ja edendada eeskirjade nõuetekohast rakendamist komisjoni talituste poolt. Ombudsman võtab teadmiseks ka komisjoni sisesuunised eksperdirühmadega seotud eeskirjade rakendamiseks, mis annavad täiendavaid kasulikke suuniseid eksperdirühmadega töötavatele komisjoni töötajatele.

23. Samal ajal näitas ombudsmani uurimine mitut valdkonda, kus komisjon saaks eksperdirühmade läbipaistvust veelgi parandada.

Eksperdirühma dokumentide avaldamine

24. Eksperdirühmade ja alarühmade tööga seotud dokumentide avaldamine on komisjoni sisesuuniste kohaselt vaikimisi reegel. Kui komisjon otsustab eksperdirühma dokumenti mitte avalikustada, peab see põhinema avalikustamise erandil, mis on sätestatud ELi õigusaktides üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele [21]. Komisjoni sisesuunistes viidatakse võimalusele, et Euroopa Parlamendi liikmed, kodanikuühiskonna organisatsioonid, meediaorganisatsioonid või Euroopa Ombudsman võivad küsida eksperdirühmade dokumentide avaldamata jätmise kohta. Siiski ei kohusta ei eeskirjad ega sisesuunised komisjoni talitusi avalikustama asjaolu, et teatavaid asjakohaseid dokumente ei avaldata. Läbipaistvuse puudumine raskendab avalikku kontrolli.

25. Nagu ombudsman ühes varasemas uurimises leidis,[22] peaks komisjon läbipaistvuse edasiseks suurendamiseks ja vajaduse korral üldsuse juurdepääsu taotlemiseks lisama eksperdirühma koosolekute protokollidesse loetelu dokumentidest, mida arutati, kuid mille puhul komisjon leidis, et neid ei saa ennetavalt avalikustada. Komisjon nõustus kasutama seda tava eespool nimetatud uurimise järelmeetmena konkreetse eksperdirühma raames. Ombudsman soovitab komisjonil kasutada seda tava laiemalt kõigi oma eksperdirühmade puhul ja ajakohastada vastavalt oma sisesuuniseid. Lisaks võis komisjon läbi vaadata eksperdirühma dokumentide avalikustamata jätmise põhjuste juhusliku valimi, et teha kindlaks, kas nende avalikustamata jätmine oli põhjendatud.

Dokumentide õigeaegne avaldamine

26. Päevakorrad ja muud asjakohased taustdokumendid tuleb avalikustada aegsasti enne koosolekuid ning protokollid tuleb avalikustada pärast koosolekut „õigeaegselt“.^[23] Sisesuunistes ei ole siiski kehtestatud dokumentide avaldamisele enne või pärast koosolekuid tähtaegu, mis võimaldab eksperdirühmadel kasutada avaldamise aja osas erinevaid tavasid. Seetõttu soovitab ombudsman komisjonil kehtestada tähtajad eksperdirühma dokumentide avaldamiseks enne ja pärast eksperdirühma koosolekuid, et tagada õigeaegne juurdepääs dokumentidele ja eeskirjade järjepidev kohaldamine.

Avaliku registri otsitavus

27. Praegu peavad kasutajad dokumendi registrist leidmiseks teadma dokumendiga seotud asjaomase eksperdirühma nime ja koosoleku toimumise kuupäeva. Seetõttu on asjakohaste dokumentide leidmine keeruline kõigile, kes ei kuulu eksperdirühma. Samuti võib osutuda vajalikuks teha paralleelne otsing rakendusaktide ja delegeeritud õigusaktide registrites [24] või sõltuvalt eksperdirühmast otsing mõnel muul platvormil, millele eksperdirühma register viitab.

28. Vastuseks ombudsmanile märkis komisjon, et on valmis uurima, kas ta saab parandada eksperdirühmade registris olevate dokumentide otsingufunktsioone. Ombudsman väljendab heameelt valmisoleku üle parandada eksperdirühmade dokumentide kättesaadavust. Ombudsman on seisukohal, et komisjon peaks oma hinnangu andmiseks küsima registri kasutajatelt tagasisidet.

Eksperdirühma koosoleku protokollis sisalduv teave

29. Vastavalt sisesuunistele peaksid eksperdirühma koosolekute protokollid sisaldama sisukalt ja täielikult iga päevakorrapunkti arutelu ning rühma esitatud arvamusi. Ombudsman nõustub, et protokollid tuleks koostada nii, et oleks võimalik saada üksikasjalik ülevaade osalejate väljendatud seisukohtadest ja võimalikest järeldustest, nagu on sätestatud sisesuunistes. Kõik kõrvalekalded sellest standardist tuleb teha vaoshoitult.[25]

30. Ombudsman esitab vastavad parandusettepanekud allpool.

31. Komisjoni esitatud teabe põhjal ei näe ombudsman praegu vajadust täiendavate uurimiste järele.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Täiendavad uurimised ei ole õigustatud.

Komisjoni teavitatakse sellest otsusest.

Soovitused olukorra parandamiseks

Eksperdirühmade läbipaistvuse edasiseks suurendamiseks peaks komisjon:

1. Avaldada käesoleva uurimise raames esitatud sisesuunised, vajaduse korral asjakohaste redigeerimistega, et selgitada, mida üldsus võib eksperdirühmade eeskirjade komisjonipoolsest rakendamisest oodata.

2. a. Lisada eksperdirühma koosolekute protokolli loetelu dokumentidest, mida arutati, kuid mille puhul komisjon leidis, et neid ei saa ennetavalt avalikustada, et võimaldada üldsusel vajaduse korral juurdepääsu taotleda. Sisesuuniseid tuleks selle tava kajastamiseks ajakohastada. 

b. vaatab läbi eksperdirühma dokumentide avalikustamata jätmise põhjuste juhusliku valimi, et kontrollida nende põhjendatust.

3. Määrata tähtajad eksperdirühma dokumentide avaldamiseks enne ja pärast eksperdirühma koosolekuid, et tagada õigeaegne juurdepääs dokumentidele ja eeskirjade järjepidev kohaldamine.

4. Parandada eksperdirühmade töö jaoks oluliste registrite otsingufunktsioone. Seda tehes võiks komisjon küsida eksperdirühmade registri kasutajatelt tagasisidet, et saada oma hinnangu jaoks teavet.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 21. veebruar 2025

 

[1] Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel sõlmitud institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe, ELT L 123, 12.5.2016, lk 1–14, punkt 28, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32016Q0512%2801%29

[2] Kui sellised delegeeritud õigusaktid on vastu võetud, võib nõukogu neile ELi toimimise lepingu artikli 290 lõike 2 kohaselt veto panna, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E290:en:HTML.

[3] Vt: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=C(2016)3301&lang=en.

[4] Euroopa Ombudsmani otsus strateegilise uurimise OI/6/2014/NF kohta, mis käsitleb Euroopa Komisjoni eksperdirühmade koosseisu ja läbipaistvust, vt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/86030.

[5] Vt näiteks: https://corporateeurope.org/en/expert-groups/2017/02/corporate-interests-continue-dominate-key-expert-groups ja https://eeb.org/wp-content/uploads/2023/06/NGO-Letter-on-the-functioning-of-the-Expert-Group-on-Carbon-Removals-and-its-Meetings-June-2023.pdf.

[6] Vt näiteks: Radulova jt (2021), „The European Commission's Expert Groups: Adapting to the Contestation of Expertise in the EU, lk 91–121.

[7] Avalik konsultatsioon läbipaistvuse ja ELi keskkonnaga seotud otsuste tegemises osalemise kohta (SI/5/2022/KR). Vt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/168767.

[8] Vt näiteks juhtumi 2132/2022/KR punkt 13 selle kohta, kuidas Euroopa Komisjon tagab meditsiiniseadmete koordineerimisrühma läbipaistvuse: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/185429.

[9] Vt: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/188875.

[10] Vt joonealune märkus 3.

[11] https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/home?lang=en

[12] 30. mai 2001. aasta määruse (EÜ) nr 1049/2001 (üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele) artikkel 4, kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[13] See tähendab näiteks, et eksperdirühma uue koosoleku korraldamisel eksporditakse koosolekukutsega saadetud asjakohased dokumendid automaatselt portaalist „Advanced Gateway for Meetings“ eksperdirühmade registrisse.

[14] Dokumendid, milles esitatakse eksperdirühma hinnang, nõuanded, arvamused, soovitused jne konkreetsetes poliitikaküsimustes.

[15] Vastavalt eeskirjade artikli 13 lõikele 8.

[16] Vastupidiselt sidusrühmadega konsulteerimise tavale, mille puhul komisjon vastab märkustele.

[17] Nagu on sätestatud eeskirjade artikli 11 lõikes 6 ja artiklis 23.

[18] Vastavalt eeskirjade artikli 23 lõike 1 punktidele c ja d.

[19] Enne seda kuupäeva ei registreeritud statistilisi andmeid avalike koosolekute kohta.

[20] Näiteks on see esitatud komisjoni otsuste vormides ja eksperdirühmade moodustamise volitustes.

[21] Kõnealuse ennetava avaldamise suhtes kohaldatakse määruses (EÜ) nr 1049/2001 sätestatud erandeid.

[22] Vt joonealune märkus 8.

[23] Vt komisjoni eeskirjade artikli 26 lõige 1, mis on esitatud joonealuses märkuses 1.

[24] Vt: https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home.

[25] Näiteks on ombudsman teadlik praktikast Global Gateway ettevõtluse nõuanderühmas, kus koostatakse protokolle, et kajastada kõrgetasemelist arutelu, kuid mitte üksikute liikmete seisukohti. See piirab üldsuse teavitamist eksperdirühma aruteludest ja seisukohtadest. Rühma koosoleku protokolliga saab tutvuda siin: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/meetings/consult?lang=en&meetingId=50256&fromExpertGroups=3898.