# Otsus selle kohta, kuidas Euroopa Liidu Nõukogu käsitles taotlust üldsuse juurdepääsuks õiguslikule arvamusele ettepaneku kohta võtta vastu ELi direktiiv piisava miinimumpalga kohta (juhtum 1834/2022/NH)
- Autor: Euroopa Ombudsman
- Kuupäev: 2023-09-27T10:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/et/decision/et/175664)
---
> Juhtum puudutas taotlust üldsuse juurdepääsuks Euroopa Liidu Nõukogu õigustalituse arvamusele piisavat miinimumpalka käsitleva seaduseelnõu kohta.
>
> Nõukogu andis kaebuse esitajale 2021. aasta mais juurdepääsu arvamuse osadele. Ta tugines dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi õigusaktide alusel kahele erandile, et põhjendada dokumendi ülejäänud osade väljajätmist, väites, et täielik avalikustamine võib kahjustada otsustusprotsessi (kuna läbirääkimised seaduse üle olid sel ajal veel pooleli) ja õigusnõustamise kaitset.
>
> Ombudsman leidis, et nõukogu keeldumine anda kinnitava otsuse tegemise ajal üldsusele täielik juurdepääs õiguslikule arvamusele kujutas endast haldusomavoli. Ta soovitas nõukogul anda üldsusele täielik juurdepääs arvamusele.
>
> Vastuseks ombudsmani soovitusele avalikustas nõukogu dokumendi. Ta jäi siiski oma seisukoha juurde, et dokumenti ei oleks tohtinud varem avalikustada ja et tema kinnitav otsus oli selle vastuvõtmise ajal õige. Ombudsman lõpetas uurimise, kinnitades oma järeldust haldusomavoli kohta.
>
> Ta kutsus taas nõukogu üles võimaldama võimalikult laialdast juurdepääsu seadusandlikele dokumentidele ajal, mis võimaldab üldsusel tõhusalt osaleda ELi õigusloomes.
>
Kaebuse taust
-------------
**1.** Kaebuse esitaja, Rootsi ajakirjanik, esitas taotluse üldsuse juurdepääsuks[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} Euroopa Liidu Nõukogu õigustalituse arvamusele miinimumpalka käsitleva direktiivi seadusandliku ettepaneku kohta.[^\[2\]^](#_ftn2){#_ftnref2} Ta esitas oma taotluse 2021. aasta märtsis, kui ELi kaasseadusandjad pidasid direktiivi üle veel läbirääkimisi.
**2.** Nõukogu avalikustas vaid väga väikese osa arvamusest.[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} Ta väitis, et täielik avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset ja käimasolevat otsustusprotsessi[\[4\].](#_ftn4){#_ftnref4}
**3.**Kaebuse esitaja pöördus ombudsmani poole 2022. aasta oktoobris pärast direktiivi vastuvõtmist.
Uurimine
--------
**4.**Ombudsman algatas uurimise seoses nõukogu keeldumisega anda kordusotsuse vastuvõtmise ajal üldsusele täielik juurdepääs arvamusele. Uurimise käigus kontrollis ombudsmani uurimisrühm vaidlusalust dokumenti.
Ombudsmani soovitus
-------------------
**5.**Ombudsman tuletas meelde, et ELi aluslepingute kohaselt on kodanikel õigus osaleda liidu demokraatias, mis tähendab, et ELi otsused tuleks teha nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. ELi kohtupraktika on kinnitanud, et kodanike võimalus kontrollida kogu teavet, mis on ELi seadusandlike meetmete aluseks, on nende demokraatlike õiguste tõhusa kasutamise eeltingimus.
**6.**Ombudsman leidis, et nõukogu ei ole tõendanud, kuidas dokumendi avalikustamine kahjustaks tema otsustamisprotsessi või tema suutlikkust küsida ja saada ausat, objektiivset ja kõikehõlmavat nõu.
**7.** Eelkõige uuritakse õiguslikus arvamuses, kas komisjon valis miinimumpalka käsitleva direktiivi ettepaneku jaoks sobiva õigusliku aluse. Ombudsman leidis, et selline läbivaatamine on standardne ja oodatud küsimus peaaegu igas õigusloomeprotsessis, mis tähendab, et vastupidiselt nõukogu väidetele ei olnud arvamuse sisu „eriti*tundlik".*
**8.**Ombudsman märkis, et seadusandlikud ettepanekud on mõeldud arutamiseks, eelkõige seoses õigusliku aluse valikuga. Õigusliku aluse valiku läbipaistvus ei nõrgenda otsustusprotsessi, vaid tugevdab seda.
**9.**Ombudsmani ei veennud ka nõukogu argument, et õigusnõustamise sisu avalikustamine takistaks nõukogu kaitsmast oma seisukohta mis tahes võimalikus kohtuvaidluses ELi kohtutes. Eelkõige väitis nõukogu, et võttes arvesse mitme liikmesriigi väljendatud arutelusid ja muresid, võivad mõned liikmesriigid õigusakti vaidlustada. Sellega seoses märkis ombudsman, et liikmesriikidel on juba juurdepääs taotletud dokumendile: nõukogu õigustalituse arvamused edastatakse liikmesriikide esindajatele.
**10. Lisaks leidis**ombudsman, et on raske mõista, kuidas avalikustamine oleks võinud seada nõukogu õigustalituse põhjendamatu välise surve ohtu.
**11. Eespool toodut** arvesse võttes leidis ombudsman, et nõukogu keeldumine anda kinnitava otsuse tegemise ajal üldsusele täielik juurdepääs õiguslikule arvamusele kujutas endast **haldusomavoli.** Ta esitas järgmise soovituse:
**Nõukogu peaks andma üldsusele täieliku juurdepääsu oma õigustalituse arvamusele.**
**Lisaks kutsus ombudsman taas nõukogu üles tagama, et tulevastes taotlustes, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu õigusloomeprotsessiga seotud dokumentidele, antakse võimalikult laiaulatuslik juurdepääs läbirääkimiste ajal. Õigeaegne juurdepääs seadusandlikele dokumentidele on väga oluline, et kodanikud saaksid kasutada oma aluslepingust tulenevat õigust osaleda liidu demokraatlikus elus.**
### Nõukogu vastus ombudsmani soovitusele
**12.** Vastuseks[\[5\] ombudsmani soovitusele](#_ftn5){#_ftnref5} andis nõukogu üldsusele täieliku juurdepääsu kõnealusele õiguslikule arvamusele.
**13.**Nõukogu selgitas, et kinnitava otsuse tegemise ajal oli nõukogu põhjendanud dokumendi avalikustamisest keeldumist vajadusega kaitsta käimasolevat otsustusprotsessi. Sel ajal olid nõukogu ettevalmistavad organid just alustanud arutelu komisjoni direktiivi ettepaneku üle. Nõukogu rõhutas, et dokumendi enneaegne avalikustamine oleks kinnistanud delegatsioonide seisukohti ja kahjustanud tõsiselt institutsiooni suutlikkust jõuda selle dokumendi suhtes kokkuleppele. Sellest ajast alates on poliitiliste läbirääkimiste tulemusel vastu võetud direktiiv 2022/2041, mis tähendab, et otsustamisprotsess ei vaja enam kaitset.
**14.** Sellega seoses võttis nõukogu arvesse ka Euroopa Liidu Kohtu hiljutist otsust sarnase dokumendi kohta[\[6\].](#_ftn6){#_ftnref6}
**15.** Nõukogu teatas, et on samuti keeldunud dokumendi avalikustamisest, põhjendades seda vajadusega kaitsta õigusnõustamist. Kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal väitis nõukogu, et kohtuvaidluste oht on märkimisväärne. Nõukogu märkis, et liikmesriik on sellest ajast alates esitanud Euroopa Liidu Kohtule hagi piisavat miinimumpalka käsitleva direktiivi tühistamiseks.[\[7\]](#_ftn7){#_ftnref7} Pärast dokumendi hindamist jõudis nõukogu siiski järeldusele, et taotletud arvamuse täielik avalikustamine ei seaks ohtu poolte võrdsust käesoleva menetluse kontekstis ega kahjustaks nõukogu võimalust kaitsta oma seisukohta kõnealuses menetluses.
**16. Seetõttu otsustas**nõukogu kooskõlas ombudsmani soovitusega anda taotletud dokumendile täieliku juurdepääsu.
### Kaebuse esitaja märkused nõukogu vastuse kohta
**17.**Kaebuse esitaja märkis, et nõukogu ei tunnistanud, et ta oleks pidanud dokumendi avalikustama, kui õigustalitus selle 2021. aastal lõplikult vormistas. Selle asemel avalikustas nõukogu dokumendi asjaolude muutumise tõttu, nimelt kõnealuse otsustusprotsessi lõpetamise tõttu.
**18.**Kaebuse esitaja väitis, et nõukogu otsus dokument avaldada, kuna miinimumpalga direktiiv on juba vastu võetud, tähendab, et üldsust takistati osalemast arutelus direktiivi õigusliku aluse üle samadel tingimustel nagu asjaomaseid poliitikuid.
**19.**Kaebuse esitaja väljendas muret, et nõukogu ei muuda oma käitumist tulevikus.
### Ombudsmani hinnang
**20.**Ombudsman väljendab heameelt nõukogu otsuse üle anda üldsusele täielik juurdepääs vaidlusalusele arvamusele.
**21.**Ombudsman märgib siiski, et nõukogu jääb oma seisukoha juurde, et kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal oli tal õigus keelduda taotletud dokumendile juurdepääsu andmisest. Ombudsman nõustub kaebuse esitajaga, et nõukogu ei tunnistanud oma vastuses tema soovitusele, et ta oleks pidanud dokumendi avalikustama varem, kuigi seadusandlik protsess oli veel pooleli.
**22.**Ombudsman kordab oma seisukohta, et põhjendused, millele nõukogu tugines oma kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal oma otsuses keelata juurdepääs asjaomastele seadusandlikele dokumentidele, ei olnud veenvad.
**23.** Ombudsman tuletab meelde, et *õigeaegne* juurdepääs seadusandlikele dokumentidele, sealhulgas institutsioonide õigusteenistuste koostatud dokumentidele, mis on seotud seadusandliku menetlusega,[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8} on väga oluline selleks, et kodanikud saaksid kasutada oma aluslepingust tulenevat õigust osaleda liidu demokraatias. Õigusloomeprotsessi kuuluvate dokumentide puhul tuleb määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid tõlgendada ja kohaldada veelgi rangemalt; juurdepääsu sellistele dokumentidele võib keelata üksnes „nõuetekohaselt*põhjendatud juhtudel"* [\[9\].](#_ftn9){#_ftnref9}
**24.**Ombudsman kutsub nõukogu veel kord üles tegema seadusandlikud dokumendid kättesaadavaks ajal, mis võimaldab üldsusel käimasolevas otsustusprotsessis tõhusalt osaleda.
**25.** Nõukogu seisukoht on eriti murettekitav, arvestades Euroopa Kohtu hiljutist otsust kohtuasjas *nõukogu* vs. *Pech.* Selles kohtuotsuses kordas kohus oma seisukohta, et määrusega 1049/2001 kehtestatakse põhimõtteliselt kohustus avalikustada nõukogu õigustalituse arvamused õigusloomeprotsessi kohta. Eelkõige märkis Euroopa Kohus, et ainuüksi asjaolu, et nõukogu õigustalituse arvamus koostati vaidlusaluse otsustusprotsessi varajases etapis, ei saa õigustada käimasoleva otsustusprotsessi kaitseks erandi kohaldamist. Samuti ei piisa pelgast võimalusest, et huvitatud isikud võivad menetlust mõjutada, tõendamaks, et taotletud dokumendi avalikustamine kahjustaks oluliselt otsustamisprotsessi \[10\].{#_ftnref10}
**26. Eespool öeldut**arvesse võttes kinnitab ombudsman oma järeldust haldusomavoli kohta kõnealuses juhtumis.
Järeldus
--------
Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:
**Nõukogu reageeris ombudsmani soovitusele positiivselt ja andis üldsusele täieliku juurdepääsu vaidlusalusele dokumendile. Kuna aga nõukogu jääb oma seisukoha juurde, et dokumendi avalikustamine kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal, mil seadusandlik menetlus oli veel pooleli, ei olnud võimalik, kinnitab ombudsman oma järeldust haldusomavoli kohta. Ombudsman kutsub taas nõukogu üles võimaldama võimalikult laialdast juurdepääsu seadusandlikele dokumentidele ajal, mis võimaldab üldsusel seadusandlikes menetlustes tõhusalt osaleda.**
Kaebuse esitajat ja nõukogu teavitatakse sellest otsusest.
Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman
Strasbourg, 25.9.2023
[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049>
[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Euroopa Komisjon avaldas 2020. aasta oktoobris ettepaneku võtta vastu direktiiv piisava miinimumpalga kohta ELis (dokument COM(2020) 682 final). Pärast kaks aastat kestnud läbirääkimisi Euroopa Parlamendi ja nõukogu vahel kiitsid mõlemad kaasseadusandjad direktiivi heaks ning nõukogu võttis lõpliku teksti vastu 4. oktoobril 2022: <https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/10/04/council-adopts-eu-law-on-adequate-minimum-wages/>
[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Dokument, mis avaldati osaliselt 31. mail 2021, on kättesaadav siin: <https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6817-2021-INIT/en/pdf>
[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Vastavalt määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teisele taandele ja artikli 4 lõikele 3.
[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Kooskõlas Euroopa Ombudsmani põhikirja artikli 4 lõikega 2.
[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Euroopa Kohtu 8. juuni 2023. aasta otsus kohtuasjas C-408/21 P: *Euroopa Liidu Nõukogu* vs. *Laurent Pech,* kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408. [](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408) Kohtuasi puudutab määruse 1049/2001 artikli 4 tõlgendamist seoses üldsuse juurdepääsuga nõukogu õiguslikele arvamustele seadusandlikes menetlustes. See kinnitab Üldkohtu varasemat, 2021. aasta otsust (kohtuasi*T-252/19: Pech* vs. *nõukogu),* mille nõukogu edasi kaebas. Varasemas kohtuotsuses leiti, et ükski põhjendus, millele nõukogu tugines oma õigustalituse arvamusele täieliku juurdepääsu andmisest keeldumise põhjendamiseks, ei olnud põhjendatud.
[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Vt 18. jaanuaril 2023 esitatud hagi -- *Taani Kuningriik* versus *Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu,* kohtuasi C-19/23, kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-19/23. [](https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-19/23)
[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Vt Euroopa Kohtu 8. juuni 2023. aasta otsus kohtuasjas *nõukogu* vs.*Pech,* C-408/21 P, punktid 92 ja 93; kättesaadav aadressil [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408.](https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0408)
[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Vt Üldkohtu 22. märtsi 2018. aasta otsus kohtuasjas *Emilio De Capitani* vs.*Euroopa Parlament,* T-540/15, punkt 112, kättesaadav aadressil [https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15.](https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15)
[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} Vt kohtuotsus *nõukogu* vs.*Pech,* punktid 42, 81 ja 88.