Kaebuse taust

1. 2020. aasta detsembris tegi Euroopa Komisjon ettepaneku võtta vastu digiteenuste õigusakt [1] ja digiturgude õigusakt [2]. Nende kahe õigusakti [3] eesmärk on ajakohastada ELis digitaalteenuseid reguleerivaid eeskirju, luues kasutajatele turvalisema digiruumi, kus nende põhiõigused on kaitstud, ning luues võrdsed tingimused edasiseks innovatsiooniks, konkurentsivõimeks ja majanduskasvuks.

2. 2021. aasta septembris taotles kaebuse esitaja, kes on meediakanal, üldsuse juurdepääsu [4] nõukogu õigustalituse, selle sisemiste töörühmade ja Euroopa Komisjoni vahelisele teabevahetusele digiturgude õigusakti eelnõu ja digiteenuste õigusakti eelnõu üle.

3. Nõukogu keeldus juurdepääsu võimaldamisest dokumentidele tervikuna, väites, et nende avalikustamine kahjustaks õigusnõustamise kaitset ja tulevasi kohtumenetlusi [5] ning nõukogu käimasolevat otsustusprotsessi [6].

4. Kaebuse esitaja palus nõukogul oma otsus läbi vaadata (esitades kordustaotluse). Ta leidis, et nõukogu ei ole piisavalt selgitanud, kuidas avalikustamine kahjustaks kaitstud huve, ning et taotletud dokumentide avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.

5. Nõukogu jäi oma esialgse otsuse juurde keelata juurdepääs kõigile dokumentidele tervikuna.

6. Läbivaatamise tulemusega rahulolematu kaebuse esitaja pöördus 2022. aasta aprillis ombudsmani poole.

Ombudsmani lahendusettepanek

7. Ombudsman märkis, et ELi kodanikel on aluslepingul [7] põhinev õigus osaleda liidu demokraatlikus elus ning seetõttu tuleb ELi otsused teha nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik [8]. See on eriti oluline, kui ELi institutsioonid tegutsevad seadusandjana.[9] Seadusandliku läbipaistvuse põhimõte on sätestatud ELi aluslepingutes [10] ja kajastub ELi õigusaktides üldsuse juurdepääsu kohta dokumentidele, milles on sätestatud, et seadusandlikud dokumendid peavad olema üldsusele vahetult kättesaadavad, välja arvatud juhul, kui nende avalikustamine kahjustaks ühte või mitut sõnaselgelt kaitstud huvi [11].

8.  Ombudsman kontrollis 16 vaidlusalust dokumenti ja märkis, et need on selgelt seadusandlikud dokumendid, mille suhtes tuleb kohaldada kõrgeimaid läbipaistvuse standardeid. Seetõttu tuleb erandeid, millele nõukogu tugines üldsuse juurdepääsu keelamisel, kohaldada veelgi piiravamalt.[12]

9. Nõukogu märkis, et vaidlusalused dokumendid on tehnilist ja ettevalmistavat laadi teabevahetus asjaomastes töörühmades. Ta väitis, et nende avalikustamine – kinnitava otsuse tegemise ajal – oleks võinud tõsiselt kahjustada tema toona veel käimasolevat otsustusprotsessi, nõrgendades tema positsiooni eelseisvatel kolmepoolsetel [13] aruteludel Euroopa Parlamendiga. Lisaks leidis nõukogu, et avalikustamine oleks võinud avaldada nõukogu liikmetele ja nõukogu õigustalituse liikmetele põhjendamatut välist survet ning oleks hõlbustanud majanduslike ja/või poliitiliste huvidega kolmandate isikute sihipäraseid katseid liikmesriike mõjutada, kuna see oleks paljastanud nendevahelise (mitte)kokkuleppe punktid.

10. Samuti väitis nõukogu, et vastavalt liidu kohtupraktikale võib ta keelata juurdepääsu seadusandlikes menetlustes antud eriti tundlikele õiguslikele arvamustele. Sellega seoses märkis ta, et vaidlusalused dokumendid sisaldavad õigusnõuandeid, mis on antud esialgsete arutelude raames, et valmistada ette laiemaid arutelusid. Ta väitis, et avalikustamine võib praeguses etapis mõjutada õigusnõustamise koostamise viisi ja kahjustada õigustalituse võimalust väljendada oma seisukohta ilma igasuguse välise mõjuta.

11. Lisaks väitis nõukogu, et ELi kohtupraktikas tunnistatakse institutsiooni õigustalituse poolt kohtumenetlusele avatud küsimustes antud õigusnõustamise eriti tundlikku laadi. Sellega seoses leidis nõukogu, et on väga tõenäoline, et kavandatav tekst vaidlustatakse kohtus. Ta leidis, et seega on mõistlikult ettenähtav, et avalikustamine kahjustaks õigustalituse võimet kaitsta tõhusalt nõukogu otsust nendes tulevastes kohtumenetlustes.

12. Lahendusettepanekus märkis ombudsman, et nõukogus seadusandliku ettepaneku üle peetavate arutelude esialgne laad ei õigusta iseenesest määruse 1049/2001 artikli 4 lõikes 3 sätestatud erandi kohaldamist.[14] Seetõttu ei tõenda arutelude ettevalmistav laad ega asjaolu, et nõukogu ei ole veel oma lõplikku seisukohta võtnud, iseenesest seda, et avalikustamine kahjustaks tõsiselt nõukogu otsustamisprotsessi.

13. Ombudsman tunnistas, et välise surve oht võib olla õiguspärane põhjus üldsuse juurdepääsu piiramiseks. Ta oli siiski seisukohal, et nõukogu ei esitanud mingeid tõendeid selle kohta, et õigusakti eelnõu kohta muudatusettepanekuid esitav seadusandliku organi liige reageeriks rohkem, kui üldsuselt võiks oodata [15].

14. Ombudsman leidis, et lobitöö, olenemata sellest, kas seda teevad kodanikud või majandusliku ja/või poliitilise huviga rühmad, on õigusloomeprotsessi oodatud ja isegi teretulnud osa. Ta oli seisukohal, et avalikustamine parandaks otsustusprotsessi kvaliteeti ja legitiimsust, võimaldades üldsusel, sealhulgas lobistidel ja ajakirjanikel, selles protsessis tõhusamalt ja võrdsetel alustel osaleda.

15. Ombudsman märkis, et vastavalt ELi kohtupraktikale [16] ei sõltu see, kas arvamus on eriti tundlik, sellest, kas tõstatatud õiguslikud küsimused on vastuolulised ja lahkarvamusel. Pigem sõltub see sellest, kas arvamuse enda sisu on eriti tundlik. Ombudsman oli seisukohal, et dokumentides sisalduvat teavet ei saa pidada kogu aeg tundlikuks.

16. Lisaks märkis ombudsman, et vastavalt ELi kohtupraktikale [17] ei ole üldine viide ohule, et kahjustatakse institutsiooni võimet end hüpoteetilistes kohtumenetlustes kaitsta, piisav, et õigustada erandit seadusandlike dokumentide puhul nõutavast kõrgeimast läbipaistvusstandardist.

17. Seda silmas pidades ei veennud ombudsmani nõukogu selgitused, et avalikustamine kahjustaks üldsuse juurdepääsu dokumentidele käsitlevates ELi õigusaktides sätestatud eranditega kaitstud huve. Ta leidis, et nõukogu peaks oma seisukoha läbi vaatama, ja tegi järgmise lahenduse ettepaneku [18]:

Ombudsman teeb ettepaneku, et nõukogu vaataks oma seisukoha läbi, võttes arvesse eespool esitatud tähelepanekuid, et võimaldada üldsusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs taotletud dokumentidele. Kui nõukogu leiab, et juurdepääsu ei saa anda, peaks ta üksikasjalikult ja viitega üksikutele dokumentidele selgitama, kuidas nende dokumentide avalikustamine kahjustaks ühte või mitut määruse 1049/2001 artiklis 4 loetletud avalikku või erahuvi, vajaduse korral konfidentsiaalses lisas.

18. Vastuseks nõustus nõukogu ombudsmani ettepanekuga lahenduse kohta ja andis üldsusele juurdepääsu taotletud dokumentidele, jättes välja ainult isikuandmed.

19. Nõukogu jäi siiski seisukohale, et kinnitava otsuse tegemise ajal oli otsustamisprotsess algusjärgus ning institutsioonidevahelised arutelud parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel olid algamas. Kuna institutsioonidevahelised arutelud on lõppenud ja kaks õigusakti on vastu võetud, ei kahjusta taotletud dokumentide avalikustamine enam õigusnõustamise ja tulevaste kohtumenetluste kaitset ega käimasolevat otsustusprotsessi.

Ombudsmani hinnang pärast lahenduse ettepanekut

20. Kuigi ombudsman tervitab nõukogu positiivset vastust tema lahenduse ettepanekule ja otsust anda üldsusele laialdane juurdepääs kõnealustele dokumentidele, märgib ta, et nõukogu jääb oma seisukoha juurde, et kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal oli juurdepääsu keelamine põhjendatud. Ainult aja möödumine ning asjaolu, et institutsioonidevahelised arutelud on lõppenud ja mõlemad seadusandlikud tekstid on vastu võetud, viis selleni, et nõukogu nõustus taotletud dokumentide avalikustamisega.

21. Ombudsman kordab oma seisukohta, et põhjendused, millele nõukogu tugines oma kinnitava otsuse vastuvõtmise ajal oma otsuses keelata juurdepääs asjaomastele seadusandlikele dokumentidele, ei olnud veenvad.

22. Ombudsman tuletab meelde, et õigeaegne juurdepääs seadusandlikele dokumentidele, sealhulgas institutsioonide õigustalituste koostatud dokumentidele, mis on seotud seadusandliku menetlusega,[19] on väga oluline selleks, et kodanikud saaksid kasutada oma aluslepingust tulenevat õigust osaleda liidu demokraatlikus elus.

23. Kuna kaebuse esitaja taotluse esmakordsest esitamisest on möödunud rohkem kui aasta, ei saa kaebuse esitaja kasutada praegu avalikustatud teavet kavandatud eesmärgil, nimelt selleks, et teavitada kodanikke kahest käimasolevast seadusandlikust protsessist.

24. Ombudsman kutsub nõukogu veel kord üles tegema seadusandlikud dokumendid kättesaadavaks ajal, mis võimaldab üldsusel käimasolevas otsustusprotsessis tõhusalt osaleda.

25. Sellega seoses märgib ta, et Euroopa Kohus on hiljuti kinnitanud, et kui dokumendid on osa seadusandlikust protsessist, tuleb määruse 1049/2001 artiklis 4 sätestatud erandeid kohaldada veelgi rangemalt.[20] Kohus märkis lisaks, et ainuüksi asjaolu, et nõukogu õigustalituse arvamus koostati kõnealuse otsustusprotsessi varajases etapis, ei õigusta erandi kohaldamist.[21] Samamoodi ei piisa pelgast võimalusest, et huvitatud isikud võivad menetlust mõjutada, tõendamaks, et taotletud dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt otsustusprotsessi.[22]

26. Lisaks kinnitas Euroopa Kohus, et selle hindamisel, kas taotletud arvamus on eriti tundlik, tuleb arvesse võtta selle sisu.[23] Seega, kui õiguslik arvamus ei sisalda lisaks õiguslikele hinnangutele tundlikku teavet või ei viita konfidentsiaalsetele faktidele, ei saa asuda seisukohale, et õiguslikke hinnanguid ei tohi iseenesest avalikustada pelgalt seetõttu, et need puudutavad vastuolulist seadusandlikku algatust.[24]

27. Euroopa Kohus kordas, et avatus võimaldab ELi institutsioonidel omada suuremat legitiimsust ning olla ELi kodanike ees tõhusam ja vastutustundlikum. Eri seisukohtade lahknevuste avaliku arutelu võimaldamine aitab suurendada kodanike usaldust institutsioonide vastu [25].

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Nõukogu nõustus ombudsmani lahenduse ettepanekuga ja andis taotletud dokumentidele võimalikult laialdase üldsuse juurdepääsu.

Ombudsman kutsub nõukogu veel kord üles tegema seadusandlikud dokumendid kättesaadavaks ajal, mis võimaldab üldsusel käimasolevas otsustusprotsessis tõhusalt osaleda.

Kaebuse esitajat ja nõukogu teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 26. juuni 2023

 

[1] Kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] 2021. aasta novembris võttis nõukogu vastu üldise lähenemisviisi kahe seadusandliku akti suhtes ja jõudis 2022. aasta kevadel Euroopa Parlamendiga poliitilisele kokkuleppele. Mõlemad õigusaktid jõustusid 2022. aasta novembris. Lisateave on kättesaadav aadressil https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Vastavalt määrusele (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane.

[6] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik.

[7] Euroopa Liidu lepingu artikkel 10; kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Euroopa Liidu lepingu artikkel 1 ja artikli 10 lõige 3.

[9] Määruse 1049/2001 põhjendus 6.

[10] Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 15 lõige 2; kättesaadav aadressil https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Määruse 1049/2001 artikli 12 lõige 2 ja põhjendus 6.

[12] Vt Euroopa Kohtu 4. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas ClientEarth vs. komisjon, C-57/16, punkt 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=et

[13] Kolmepoolne kohtumine viitab parlamendi, nõukogu ja komisjoni mitteametlikele kohtumistele. Nende kohtumiste eesmärk on jõuda kokkuleppele parlamendile ja nõukogule vastuvõetavates muudatusettepanekutes konkreetse seadusandliku ettepaneku kohta. Kolmepoolsed kohtumised ei ole avalikud.

[14] Vt Üldkohtu 25. jaanuari 2023. aasta otsus kohtuasjas De Capitani vs. nõukogu, T-163/21, punkt 78: https://curia.europa.eu/juris/document/jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&dir=&occ=first&part=1&cid=6000; 22. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas Access Info Europe vs. nõukogu, T-233/09, punkt 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; ning Euroopa Kohtu 17. oktoobri 2013. aasta otsus kohtuasjas nõukogu vs. Access Info Europe, punkt 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN=EN

[15] Vt Üldkohtu 25. jaanuari 2023. aasta otsus kohtuasjas De Capitani vs. nõukogu, T-163/21, punkt 85, ja 22. märtsi 2018. aasta otsus kohtuasjas Emilio de Capitani vs. Euroopa Parlament, T-540/15, punkt 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15.

[16] Üldkohtu 21. aprilli 2021. aasta otsus kohtuasjas Pech vs. nõukogu, T-252/19, punkt 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=et

[17] Vt Üldkohtu 6. aprilli 2017. aasta otsus kohtuasjas Prantsuse Vabariik vs. komisjon, T-344/15, punkt 76, ja Üldkohtu 21. aprilli 2021. aasta otsus kohtuasjas Pech vs. nõukogu, T-252/19, punkt 89.

[18] Lahenduse ettepaneku terviktekst ja selleni viinud hinnang on kättesaadavad aadressil https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465.

[19] Vt Euroopa Kohtu 8. juuni 2023. aasta otsus kohtuasjas nõukogu vs. Pech, C-408/21 P, punktid 92 ja 93; kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=et

[20] Vt Euroopa Kohtu 8. juuni 2023. aasta otsus kohtuasjas nõukogu vs. Pech, C-408/21 P, punkt 82; kättesaadav aadressil https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=et

[21] Samas, punkt 88.

[22] Samas, punkt 81.

[23] Samas, punkt 61.

[24] Ibidem, punkt 67.

[25] Samas, punkt 31.