Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja on Euroopa Komisjoni töötaja, kellel on puudega laps. Septembris 2018 palus ta komisjonil maksta talle kahekordset ülalpeetava lapse toetust, mis on personalieeskirjades [1] ette nähtud toetus puudega laste hooldamiseks suurte kulutustega. Ta märkis, et tema laps saab iga päev füsioteraapiat, mida teeb lapse ema, kes on spetsiaalselt koolitatud seda liiki hooldust pakkuma.

2. Komisjon lükkas taotluse tagasi ja kaebuse esitaja esitas kaebuse personalieeskirjade artikli 90 lõike 2 alusel. Komisjon lükkas kaebuse esitaja kaebuse tagasi. Komisjon väitis oma otsuses, et lapse puude aste jääb allapoole künnist (20 %), mis on sätestatud ELi haldusasutuste eeskirjades seda liiki toetuse kohta (edaspidi „järeldus 177/87“)[2]. Lisaks märkis ta, et kaebuse esitaja väidetud kulud olid „ainult hüpoteetilised“ ega kujutanud endast puude laadiga seotud konkreetseid kulusid.

Uurimine

3. Ombudsman algatas uurimise ja esitas komisjonile mitu küsimust selle kohta, kuidas ta oli küsimust hinnanud.

4. Uurimise käigus sai ombudsman komisjoni vastuse ja seejärel kaebuse esitaja märkused vastuseks komisjoni vastusele.

Ombudsmanile esitatud argumendid

Kaebuse esitaja

5. Kaebuse esitaja ütles, et ELi haldusasutuste kokkulepitud künnist tuleks pidada suuniseks ja seda ei saa tõlgendada viisil, mis on vastuolus puuetega inimeste õigusi käsitlevate üldiste normidega, näiteks põhiõiguste hartaga. Topeltülalpeetava lapse toetus peaks hõlmama kõiki puuetega lapsi, olenemata nende puude protsendimäärast.

6. Kaebuse esitaja märkis, et kuigi ELi haldusasutuste kokkulepitud lähenemisviis ei sisalda sõnaselgeid sätteid laste kohta, kelle puue on alla 20 %, ei märgita selles ka, et sellised lapsed tuleks kahekordse ülalpeetava lapse toetuse saajate hulgast välja jätta. Kaebuse esitaja juhtis tähelepanu sellele, et personalieeskirjades sätestatud kahekordse ülalpeetava lapse toetuse eesmärk on aidata perekondi, kes seisavad silmitsi puuetega laste „raskete kulutustega“, olenemata nende puude protsendimäärast. Kokkulepitud lähenemisviisiga tuleks ette näha ka toetuse andmine juhtudel, kui alla 20 % puude künnise jäävatele lastele tehakse suuri kulutusi.

7. Kaebuse esitaja leiab, et vanemate pakutaval hooldusel ja ravil on „rahaline väärtus“. Kuigi hooldusega ei kaasne otseseid kulusid, mida peab kandma perekond, on füsioteraapial selgelt väärtus, mida muidu peaks tegema koolitatud füsioterapeut ja mis mõjutab lapse ema ressursse, kes on saanud hoolduskoolituse. Perehoolduse rahalist väärtust on tunnistatud Euroopa Ombudsmani otsustes [3] ja komisjoni poolt uurimise käigus esitatud selgitustes.

Komisjoni poolt

8. Komisjon jättis toetuse taotluse rahuldamata, kuna lapse puudeaste oli alla 20%.

9. Komisjon märkis, et ta võtab tavaliselt arvesse seda, kas vanemate pakutaval hooldusel või ravil on rahaline väärtus. Sellistel juhtudel peaks komisjoni meditsiiniametnik kinnitama, et vanema hooldus on seotud puude laadiga ja sellega seotud. Seejärel arvutaks komisjon välja sellise ravi keskmise maksumuse.

10. Komisjon nõustub arvutama kaebuse esitaja juhtumiga seotud kulud spetsialisti hinnangu alusel, mis sisaldab lapse ravi eest vastutava arsti määratud seansside arvu ja meditsiinitöötaja arvamust, milles kinnitatakse ravi vajalikkust puude korral.

Ombudsmani lahendusettepanek

11. 2022. aasta juunis saatis ombudsman komisjonile lahendusettepaneku. Tunnistades, et komisjon järgis järelduses 177/87 esitatud lähenemisviisi, väljendas ombudsman seisukohta, et see lähenemisviis näib olevat vastuolus personalieeskirjade sätetega, millega kehtestatakse kahekordse ülalpeetava lapse toetus.

12. Ombudsman tuletas komisjonile meelde, et puuetega inimeste õigus saada kasu meetmetest, mille eesmärk on tagada nende iseseisvus, sotsiaalne ja tööalane integratsioon ning osalemine ühiskonnaelus, on määratletud põhiõiguste hartas [4] ja ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonis, mille osaline EL on [5]. Ombudsman on varem asunud seisukohale, et kahekordse ülalpeetava lapse toetuse eesmärk on just nimelt selle põhiõiguse rakendamine. [6]

13. Komisjoni praegune lähenemisviis tähendab, et lapsed, kelle puudeaste on alla teatava protsendi, loetakse automaatselt toetuse saamise tingimustele mittevastavaks. Ombudsman leidis, et selliste laste automaatne kaalumisest väljajätmine on meelevaldne ja ebamõistlik ega tulene tingimata kohaldatavatest õigusaktidest. Personalieeskirjade artikli 67 lõige 3, mis on kahekordse toetuse õiguslik alus, ei tee vahet erineva puudeastmega lastel. Personalieeskirjade kohaselt on toetuse maksmise tingimused järgmised: a) kas lapsel on puue ja kui on, siis b) kas see puue toob kaasa suuri kulutusi.

14. Ombudsman tuletas komisjonile meelde ka seda, et puuetega inimeste õiguste jõustamisega kaasneb ELi haldusasutuste kui tööandja suurem hoolsuskohustus. Ombudsman võttis teadmiseks komisjoni võetud kohustuse [7] parandada kooskõlas ELi puuetega inimeste õiguste strateegiaga [8] puuetega töötajatele ja puudega ülalpeetava pereliikmega töötajatele antavat toetust. Kõike eeltoodut arvesse võttes tegi ombudsman järgmise lahendusettepaneku:

Komisjon peaks uuesti hindama kaebuse esitaja taotlust kahekordse ülalpeetava lapse toetuse saamiseks.

Komisjon peaks tegema ettepaneku vaadata läbi järeldus 177/87, et näha ette ka võimalus maksta kahekordset ülalpeetava lapse toetust kõigile töötajatele, kes kannavad suuri kulutusi ülalpeetavate puuetega laste eest, mitte ainult neile, kellel on teatavast künnisest suurema puudega lapsed.

15. Ombudsman lisas, et kaebuse esitaja taotluse ümberhindamisel peaks komisjon andma talle selget teavet selle kohta, milliseid tõendavaid dokumente nõutakse, et tõendada tema lapse eest hoolitsemise kulusid, sealhulgas lapse ema pakutava hoolduse rahalist väärtust.

16. Ombudsman märkis ka, et kuna järelduse 177/87 läbivaatamine võib võtta aega, peaks komisjon vahepeal võtma arvesse selle uurimise tulemusi, kui ta kaalub menetluses olevaid ja tulevasi taotlusi kahekordse ülalpeetava lapse toetuse saamiseks. See tähendab, et ta peaks kaaluma kahekordse ülalpeetava lapse toetuse andmist ka töötajatele, kes kannavad suuri kulutusi ülalpeetavate puudega laste eest, olenemata puude protsendimäärast.

Argumendid, mis esitati ombudsmanile pärast lahenduse ettepanekut

Komisjoni poolt

17. Komisjon väitis, et järelduses 177/87 sätestatud künnisepõhine lähenemisviis kahekordse sõltuva mahaarvamise kohaldamisele tagab läbipaistvuse ja prognoositavuse kõrge taseme valdkonnas, kus ELi institutsioonidel on kaalutlusruum. Komisjon lisas, et künnisel põhinev lähenemisviis aitab kaasa artikli 67 lõike 3 kiirele rakendamisele ning finantsmääruses sätestatud säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõtete järgimisele.

18. Komisjon on võtnud kohustuse tagada, et järeldus 177/87 on jätkuvalt eesmärgipärane, mis tähendab, et kahekordse ülalpeetava lapse toetust peaks olema võimalik maksta kõigil juhtudel, kui puudest tulenevad kulud on suured. Seega on oluline tagada, et eeldus, et teatavast puudekünnisest allapoole jäävaid suuri kulutusi ei tehta, põhineb usaldusväärsetel ja ajakohastel meditsiinilistel hinnangutel.

19. Sel eesmärgil teatas komisjon, et teeb ettepaneku, et Euroopa institutsioonide ja asutuste haldusjuhid [9] konsulteeriksid institutsioonidevahelise meditsiinikomisjoniga [10] praeguste künniste asjakohasuse üle. Eelkõige teatas komisjon, et teeb ettepaneku küsida CMI-lt, kas meditsiinilisest seisukohast on asjakohane eeldada, et järelduses 177/87 sätestatud künnistest allapoole jääv puue ei põhjusta suuri kulutusi ega nõua individuaalset hindamist. CMI arvamuse põhjal võib komisjon kaaluda ettepaneku tegemist järelduse 177/87 läbivaatamiseks.

20. Komisjon märkis siiski, et ta hindab kaebuse esitaja kahekordse ülalpeetava lapse toetuse taotlust uuesti alles siis, kui järeldust 177/87 on muudetud. Uue hindamise läbiviimine enne järelduse 177/87 läbivaatamist rikuks võrdse kohtlemise põhimõtet.

Kaebuse esitaja

21. Kaebuse esitaja nõustub ombudsmani pakutud lahendusega. Kaebuse esitaja on valmis uuesti läbima menetluse, et teha kindlaks, kas tal on õigus saada kahekordset ülalpeetava toetust.

Ombudsmani hinnang pärast lahenduse ettepanekut

22. Ombudsman jääb seisukohale, et järelduses 177/87 sätestatud künnisel põhinev lähenemisviis ei tulene ELi personalieeskirjade sätetest kahekordse ülalpeetava lapse toetuse kohta ning näib olevat vastuolus ELi haldusasutuste kohustustega, mis tulenevad ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonist.

23. Ombudsman tervitab komisjoni avaldust, et järeldus 177/87 peaks olema eesmärgipärane ja et komisjon on alustanud protsessi järelduse 177/87 võimalikuks läbivaatamiseks.[11] Ta tunnistab, et mis tahes võimalik läbivaatamine ei ole üksnes komisjoni otsus, vaid seda teevad haldusjuhid. Võttes aga arvesse käesoleva uurimise järeldusi, tuleks järelduses 177/87 esitatud künnisel põhinevat lähenemisviisi muuta, et tagada personalieeskirjade artikli 67 lõike 3 sätete täpne rakendamine, nimelt et ülalpeetava lapse kahekordset toetust tuleks maksta juhul, kui lapsel on puue - olenemata tema puude astmest -, mis toob töötajale kaasa „suured kulutused“. See tagaks ka, et ELi haldusasutused täidavad ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonist tulenevaid kohustusi.

24. Järeldust 177/87 ajakohastati viimati 2004. aastal, enne kui EL ühines ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga [12]. ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni kohaselt on puuetega inimestel määratletud õigused, sealhulgas õigus saada kasu meetmetest, mille eesmärk on tagada nende iseseisvus, sotsiaalne integratsioon ja osalemine ühiskonnaelus. Asjaolu, et järeldus 177/87 välistab automaatselt teatavate puuetega laste võimaluse saada kahekordset ülalpeetava lapse toetust, näib seega olevat vastuolus ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonist tulenevate ELi kohustustega. Kuna EL ise on ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni osaline, peavad ELi haldusasutused ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni lähenemisviisi ja standardeid ühtlustama kõigis meetmetes. Selleks oleks tulnud järeldus 177/87 palju varem läbi vaadata. Komisjonil on eriline kohustus juhtida neid reformipüüdlusi ja olla eeskujuks, sest komisjon on ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni alusel määratud ELi kontaktisik [13].

25. Ombudsman võtab teadmiseks komisjoni väite, et järeldus 177/87 kajastab mitmeid olulisi põhimõtteid, nagu läbipaistvus, kiire rakendamine ja tõhusus. Siiski tuleb nõuetekohaselt arvesse võtta järelduse 177/87 esmast eesmärki, milleks on personalieeskirjade artikli 67 lõike 3 rakendamine. Seega on kiirel rakendamisel, tõhususel ja läbipaistvusel mõtet ainult siis, kui järeldus 177/87 kajastab õigesti sätet, mida sellega soovitakse rakendada, st anda rahalist abi puuetega laste töötajatele, kelle hooldamisega kaasnevad suured kulutused.

26. Nüüd on olemas keerukad lahendused ja ravimeetodid, mis võivad oluliselt mõjutada inimese täielikku integreerumist ühiskonda, isegi kui puuet peetakse madalaks. Nende lahenduste ja raviga kaasnevad sageli märkimisväärsed lisakulud. Kuna tegemist on dünaamilise valdkonnaga, peaksid kõik eeskirjad, millega kehtestatakse kahekordse ülalpeetava lapse toetus, olema eesmärgipärased ka edaspidi. Selleks on vaja lähenemisviisi, mille kohaselt hinnatakse iga taotlust ja juhtumit eraldi.

27. Arvestades, et järelduse 177/87 läbivaatamine võib võtta aega, avaldab ombudsman kahetsust, et komisjon ei ole veel valmis uuesti hindama kaebuse esitaja taotlust kahekordse ülalpeetava lapse toetuse saamiseks ega võtma arvesse selle uurimise tulemusi muude menetluses olevate või tulevaste taotluste puhul. Ta mõistab, et mis tahes otsuse lähenemisviisi muutmise kohta peavad tegema haldusjuhid, kuid on siiski seisukohal, et selle uurimise tulemuste põhjal peaksid komisjon ja teised institutsioonid kaaluma järelduse 177/87 paindlikumat kohaldamist edaspidistele taotlustele.

28. Nagu eespool märgitud, leiab ombudsman, et järeldus 177/87 oleks tulnud läbi vaadata palju varem. Seetõttu kutsub ombudsman komisjoni üles võtma läbivaatamise edenemise suhtes järelmeetmeid kolme kuu jooksul ja kavatseb küsimuse uuesti läbi vaadata, kui läbivaatamise tulemus ei ole asjakohane või võtab liiga kaua aega. Ombudsman juhib sellele ka teiste ELi institutsioonide haldusjuhtide tähelepanu.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmiste järeldustega:

Ombudsman väljendab heameelt selle üle, et komisjon on algatanud järelduse 177/87 läbivaatamise protsessi.

Ombudsman väljendab kahetsust, et komisjon ei soovinud nüüdsest uuesti läbi vaadata oma lähenemisviisi kahekordse ülalpeetava lapse toetusele. Ta kordab oma seisukohta, et ta peaks kohaldama eeskirju paindlikumalt, tuginedes käesoleva uurimise tulemustele ja oodates järelduse 177/87 läbivaatamist. Ombudsman juhib sellele küsimusele teiste ELi institutsioonide tähelepanu, kes vastutavad ka järelduse 177/87 läbivaatamise ja rakendamise eest.

Sellest otsusest teavitatakse kaebuse esitajat ja Euroopa Komisjoni.

 

Emily O'Reilly

Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 23. veebruar 2023

 

 

[1] Määruse nr 31 (EMÜ), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused, artikli 67 lõige 3:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20160101

[2] Haldusjuhtide järeldus 177/87 personalieeskirjade artikli 67 lõike 3 kohase kahekordse ülalpeetava lapse toetuse kohta, mida viimati ajakohastati 2014. aastal, sisaldab toetuse andmise tingimusi. Toetust makstakse automaatselt, kui vastavalt füüsiliste ja vaimsete häirete Euroopa hindamistabelile on puue üle 50 %. Vaimse puude korral, mis on suurem kui 20 %, või füüsilise puude korral, mis on suurem kui 30 %, ja kui tasud ületavad standardhüvitist, võib maksta kahekordset hüvitist. Sellises olukorras peavad kulud olema konkreetsed ja tõendatud.

[3] Kohtuasi 1804/2009/MHZ

[4] Harta artiklis 26 on sätestatud: „Liit tunnustab ja austab puuetega inimeste õigust saada kasu meetmetest, mille eesmärk on tagada nende iseseisvus, sotsiaalne ja tööalane integratsioon ning osalemine ühiskonnaelus.“

[5] Lisateave puuetega inimeste õiguste konventsioonist tulenevate ELi kohustuste kohta: https://fra.europa.eu/en/cooperation/eu-partners/eu-crpd-raamistik. 

[6] Vt kohtuasi 899/2011/TN, punkt 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11111

[7] 2022. aasta aprillis vastu võetud uues personalistrateegias https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/c_2022_2229_2_en_act_part1_v12.pdf. 

[8] https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1484

[9] Haldusjuhid on foorum, mis toob kokku ELi institutsioonide, organite ja asutuste igapäevase haldusjuhtimise eest vastutavad töötajad. Komitee tuleb kokku korrapäraselt ja võib võtta vastu „järeldusi“, milles esitatakse lähenemisviis ELi personalieeskirjade aspektide praktiliseks kohaldamiseks või jõustamiseks.

[10] Institutsioonidevaheline meditsiinikomisjon annab ELi institutsioonidele, organitele ja asutustele nõu meditsiini-, tervishoiu- ja sellega seotud küsimustes.

[11] Ombudsman on teadlik, et see ettepanek esitati 1. detsembri 2022. aasta koosolekul ja et see küsimus on praegu CMI menetluses. Siiski ei ole kehtestatud konkreetset ajakava meditsiinilise nõuande saamiseks ega võimalike järelmeetmete võtmiseks.

[12] ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni ratifitseerimine ELi poolt jõustus 2011. aastal.