Kaebuse taust

1. Kaebuse esitaja juhib Iirimaal arhitektuuribürood. 2020. aasta juunis kutsuti kaebuse esitaja ettevõte osalema Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fondi (Eurofound) korraldatud hankemenetluses arhitektiteenuste osutamiseks ^[1]. Selle lepingu raames püüdis Eurofound viia igal aastal ellu vähemalt ühe ehitus- või renoveerimisprojekti, et parandada kõigi ruumide kasutajate töötingimusi. Õigus- ja haldussuutlikkuse valikukriteeriumina nõudis Eurofound, et lepingu täitmiseks valitud meeskonnas oleks vähemalt üks arhitektuurivaldkonna ekspert, kes tuleks kanda Iirimaa Kuningliku Arhitektide Instituudi (RIAI) arhitektide kohustuslikku registrisse.

2. Pärast seda, kui kaebuse esitaja oli oma pakkumuse esitanud, palus Eurofound tal selgitada, kas RIAIsse on kaasatud keegi tema meeskonnast, ja kui see nii ei ole, siis selle põhjused.

3. Kaebuse esitaja selgitas, et RIAI keeldus teda registrisse kandmast, sest ta ei olnud omandanud Iirimaal piisavalt kogemusi ja välismaal omandatud kogemusi ei olnud võimalik tunnustada.^[2] Kaebuse esitaja väitis, et RIAIs registreerimise nõuded rikuvad teenuste osutamise vabadust Euroopa Liidus ning et varem oli ta esitanud Euroopa Komisjonile rikkumiskaebuse selle küsimuse tõstatamiseks. Ta märkis, et ta on arhitektuuritehnoloog,^[3] registreeritud ehitusinspektor ^[4] ja ehitusinsener ^[5] ning et Eurofound peaks neid muid kvalifikatsioone aktsepteerima.

4. 2020. aasta septembris teatas Eurofound kaebuse esitajale, et lükkas tema pakkumuse tagasi, sest RIAI arhitektide registrisse ei kantud kedagi tema meeskonnast. Ta lisas, et hankemenetluse tulemusel ei sõlmitud ühtegi lepingut.

5. 2021. aasta jaanuaris kutsus Eurofound kaebuse esitajat osalema uues arhitektiteenuste osutamise hankemenetluses,^[6] milles nõuti ka pakkujate või ühe nende meeskonna registreerimist RIAIs. Kaebuse esitaja võttis uuesti ühendust Eurofoundiga, väites, et see nõue on diskrimineeriv. Kuna kaebuse esitaja ei olnud Eurofoundi vastusega rahul, pöördus ta 2021. aasta märtsis ombudsmani poole.

Uurimine

6. Ombudsman algatas uurimise, et selgitada, kas Eurofoundil oli mõistlik nõuda, et pakkujad kaasaksid oma meeskonda RIAIs registreeritud arhitekti.

7. Ombudsman sai Eurofoundilt kaebuse kohta vastuse. Uurimisrühm kohtus seejärel Eurofoundi esindajatega, sai Eurofoundilt veel ühe vastuse ning kaebuse esitaja märkused vastuseks Eurofoundi vastustele ja inspekteerimiskoosoleku aruandele.

Ombudsmanile esitatud argumendid

Kaebuse esitaja argumendid

8. Kaebuse esitaja väidab, et arhitektide registreerimist käsitlevad Iirimaa õigusaktid on vastuolus ELi õigusega ^[7] ning et Eurofoundi korraldatud hankemenetluses eelistatakse ebaõiglaselt teatavat ettevõtjate kategooriat, mis on vastuolus ELi hanke-eeskirjadega.

9. Kaebuse esitaja väidab, et arhitekti kutsenimetus on kaitstud, et seda saavad kasutada ainult need, kes on RIAIs registreeritud, kuid see registreerimine ei ole Iirimaal arhitektiteenuste osutamiseks õiguslik nõue. Ta väidab, et arhitektiteenuseid võivad osutada ka registreeritud ehitusinspektorid ja vannutatud insenerid. Kaebuse esitaja usub, et registreeritud hoonete inspektorid oleksid eriti sobivad Eurofoundile arhitektuuriteenuste osutamiseks, sest nende eriala töötab olemasolevate hoonetega, mida Eurofound nõuab.

Eurofoundi argumendid

10. Eurofound märkis, et ta saab Iiri õigust kohaldada üksnes selle praegusel kujul ja et tema ülesanne ei ole hinnata, kas Iiri õigus rikub ELi õigust. Ta märkis, et ta nõuab, et RIAI-s registreeritaks ainult üks pakkumuse esitanud meeskonnaliige, ning lükkas kaebuse esitaja pakkumuse tagasi, sest ühtegi tema meeskonna liiget ei olnud registrisse kantud. Eurofound väitis, et registreeritud arhitekti olemasolu nõue on kooskõlas ELi finantsmäärusega, mis võimaldab avaliku sektori hankijatel nõuda pakkujatelt lepingu täitmiseks konkreetse loa olemasolu ^[8]. Ta leidis, et selle nõude lisamata jätmine ja selle asemel asjakohase töökogemuse kasutamine ainsa valikukriteeriumina oleks olnud ebapiisav pädevuse näitaja.

11. Uurimise käigus põhjendas Eurofound erinevalt nõuet, et pakkumuses peab olema registreeritud arhitekt. Hanketeates oli märgitud, et leping nõuab kvalifitseeritud arhitekti abistamist sisemistes ja välistes ehitusprojektides ja -projektides. Täpsemalt oli see seotud i) abi osutamisega taotluste kavandamisel, ii) professionaalse nõustamisega sisemiste ja väliste ehitusprojektide puhul, iii) ehitusprojekti tehniliste kirjelduste ja tehniliste joonistega, iv) abiga pakkumuste hindamisel ning iv) ehitus- ja renoveerimisprojektide allkirjastamisega. Oma esialgses vastuses väitis Eurofound, et registreeritud arhitekt on vajalik, kuna tal on teadmised, et juhtida ehitusprojekti algusest lõpuni, ning ta peab järgima eetikakoodeksit, milles on kindlaks määratud kutse-eetika ja -praktika standardid. Eurofound juhtis tähelepanu ka sellele, et registreeritud arhitektide suhtes kohaldatakse halva teeninduse või eeskirjade eiramise kahtluse korral vaidluste lahendamise mehhanismi.

12. Järgnenud teabevahetuses ombudsmani uurimisrühmaga tunnistas Eurofound, et registreeritud ehitusinspektorid ja registreeritud prahitud insenerid võivad samuti tõendada, et tööd vastavad ehituslubadele ja ehituskontrolli eeskirjadele. Eurofoundi sõnul on ehitusinspektorite ja ehitusinseneride koolitus siiski lühem kui arhitektide koolitus ning keskendub hoonete ehitamise praktilistele aspektidele. Eurofound väitis, et ainult arhitektidel on erikoolitus hoone esteetilise või kontseptuaalse komponendi ja selle keskkonna kohta. Eurofound rõhutas, et pakkumiskutsete kohaselt peavad tulevased töövõtjad koostama ja esitama „kokkulepitud projektidega seotud tehnilised ja kontseptuaalsed joonised“. Eurofoundi andmetel võivad registreeritud ehitusinspektorid ja ehitusinsenerid olla võimelised esitama tehnilisi jooniseid, mida saab kasutada ehitamiseks ning tööde osade valmistamiseks või paigaldamiseks. Kuid ainult arhitektid saavad esitada kontseptuaalseid jooniseid hoone projekteerimise kohta.

13. Ombudsmani uurimisrühmaga toimunud kontrollkohtumisel rõhutas Eurofound ka asjaolu, et hoone, mida ta Iirimaa valitsuselt üürib, on kaitstud ehitis. Ta selgitas, et üürnikuna on tal mitu rendilepinguga kehtestatud hoolduskohustust, sealhulgas piirangud nende tööde laadile, mida ta saab teha. See hõlmab nõuet, et kohalik looduskaitseametnik peab heaks kiitma kõik hoone muudatused. Lisaks väitis Eurofound, et arhitektidel on paremad võimalused tagada, et võimalikud ehitusprojektid vastavad nendele piirangutele. Ta möönis siiski, et Iiri õigus ei nõua, et töid tehtaks arhitekti järelevalve all, kellel on konserveerimisalane kvalifikatsioon. Konkreetse vajaduse korral märkis Eurofound, et ta võib kasutada kohaliku omavalitsuse looduskaitseametniku tasuta nõuandeid.

14. Mis puudutab lepingu enda laadi, siis märkis Eurofound, et nad otsustasid hankida teenuseid raamlepingu, mitte otselepingu alusel, kuna nad ei teadnud hanke väljakuulutamise ajal tööde täpset ulatust ja laadi. Raamleping oleks võimaldanud neil sõlmida lepingu, mida kasutada siis, kui töid oli vaja. Kummagi hankemenetluse [9] raames ei ole siiski lepingut sõlmitud ^ja sellest tulenevalt ei ole kaebuse esitajale kahju tekitatud.

Kaebuse esitaja märkused

15. Kaebuse esitaja väitis, et teistel spetsialistidel, sealhulgas ehitusinseneridel ja arhitektuuritehnoloogidel, on pakkumiskutses kirjeldatud teenuste osutamiseks vajalikud oskused ja teadmised, nende suhtes kohaldatakse käitumisjuhendit ja vaidluste lahendamise mehhanisme.

16. Kaebuse esitaja märkis, et tema pakkumuses esitatud meeskonnas oli kaks inimest (sealhulgas tema ise), kellel oli arhitektuuri ja esteetilise disaini alane koolitus ja/või välismaal omandatud arhitekti kvalifikatsioon. Lisaks peavad nii arhitektid kui ka ehitusinspektorid läbima viis aastat õpinguid ja kaks aastat praktilist kogemust, et registreeruda oma vastavates esindusorganites.

17. Kaebuse esitaja väitis ka, et RIAIs registreeritud arhitektid, kes on spetsialiseerunud looduskaitsele, ei ole Iirimaa ainsad spetsialistid, kes saavad pakkuda kaitstud ehitistele projekteerimis- ja projektijuhtimisteenuseid. Ehitusinspektorid võivad töötada projektijuhtidena/juhtivate projekteerijatena restaureerimisel või muude kaitstud ehitistega seotud tööde tegemisel ^[10]. Lisaks on mõned prahitud arhitektuuritehnoloogid spetsialiseerunud ka konserveerimistöödele ja kaitstud struktuuridele.

Ombudsmani hinnang

18. ELi institutsioonide, organite ja asutuste korraldatavate riigihankemenetluste õiguslik alus on ELi finantsmäärus. ELi finantsmääruses on sätestatud, et kõik ELi eelarvest rahastatavad lepingud peaksid olema kooskõlas läbipaistvuse, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise põhimõtetega. Kõik teenuslepingud peaksid olema avatud võimalikult laiale võimalike teenuseosutajate rühmale ^[11]. See tähendab, et hankemenetluse valikukriteeriumid peavad olema mittediskrimineerivad, proportsionaalsed ja mitte tarbetult piiravad.

19. ELi finantsmäärus võimaldab avaliku sektori hankijal nõuda ettevõtjalt „konkreetset luba, mis tõendab, et tal on õigus täita lepingut oma asukohariigis või olla konkreetse kutseorganisatsiooni liige“^[12]. Selline nõue peab siiski olema kõnealuse lepingu täitmiseks vajalik ja proportsionaalne. Konkreetse spetsialistide kategooria eelistamine peab olema põhjendatud, võttes arvesse osutatava teenuse eripära, nagu on kirjeldatud hankedokumentides. Need dokumendid peavad sisaldama lepingu eseme täielikku, selget ja täpset kirjeldust ^[13].

20. Eespool öeldu kehtib ka raamlepingute kohta, võttes arvesse nende eripära. Raamlepinguid ei tohi kasutada nõuetevastaselt ega viisil, mille eesmärk või tagajärg on takistada, piirata või moonutada konkurentsi. See tähendab, et raamlepingu sõlmimise menetluse hankedokumentides tuleb täpsustada lepingu ese ja vajalike teenuste maksimaalne ulatus, kuid hilisemas etapis võib neis kindlaks määrata vajaminevate teenuste täpse koguse ^[14].

21. Ombudsmani uurimise käigus esitas Eurofound erinevaid põhjendusi selle kohta, miks ta oli lisanud pakkumiskutsesse RIAIs registreeritud arhitekti nõude, millest osa vaidlustas kaebuse esitaja õiguspäraselt ^[15]. Siiski näib olevat kaks keskset põhjust: a) selle hoone kaitsestaatus, kus tööd eeldatavasti tehakse, ja b) vajadus ehitusprojekti ja esteetika eksperdi järele. Kummaski hankemenetluses ei pöörata neile kahele elemendile erilist tähelepanu.

22. Avaliku sektori hankijad vastutavad selle eest, et pakkumiskutsed põhineksid nõuetekohastel valikukriteeriumidel, mille alusel määratakse kindlaks lepingu täitmiseks vajalik kutsekvalifikatsioon. Selleks peavad ELi asutused olema teadlikud asjaomastest kohalikest sätetest, mis käsitlevad teenuseid, mida nad oma korraldatavates hankemenetlustes vajavad. Kuid nagu eespool märgitud, nõutakse finantsmääruses ka seda, et nad tagaksid, et pakkumismenetlus oleks mittediskrimineeriv ja avatud võimalikult paljudele rahastamiskõlblikele teenuseosutajatele.

23. Teabe põhjal, mille ombudsmani uurimisrühm uurimise käigus läbi vaatas, ei pruugi RIAIs registreeritud arhitekt olla ainus spetsialist, kes saab täita kavandatavas raamlepingus nõutud ülesandeid. Seega näib, et nõue, et pakkumuses peab olema vähemalt üks RIAIs registreeritud arhitekt, ei pruugi olla lepingu eset arvestades vajalik ega proportsionaalne.

24. Kuna Eurofound on mõlemad hankemenetlused tühistanud, teeb ombudsman ettepaneku edasisi uurimisi mitte läbi viia. Hankija võib hankemenetluse tühistada, ilma et pakkujatel oleks õigus nõuda hüvitist ^[16]. Ombudsman peab siiski asjakohaseks teha Eurofoundile parandusettepanekuid, et tagada, et tulevased arhitektiteenuste osutamise hankemenetlused põhineksid asjakohastel kriteeriumidel ja sisaldaksid võimalikele pakkujatele piisavalt selget teavet.

25. Lähtepunktina peaks Eurofound tehnilises kirjelduses üksikasjalikumalt kirjeldama töid, mida ta soovib töövõtjalt teha, ja mõju, mida hoone kaitstud olemus avaldaks tööde tegemisele. See ei takista teda valimast konkreetse lepingu asemel raamlepingut, kui tal on korduv vajadus teha töid või renoveerimisprojekte. Raamlepingu valimine ei vabasta teda siiski kohustusest esitada selgelt ja täpselt oma vajadused ning juhul, kui sellega kaasneb muidu konkurentsi piirava nõude kehtestamine, selgitada ka selle nõude vajalikkust ja proportsionaalsust. Samuti oleks parem, kui Eurofound esitaks esialgsete tööde ligikaudse ajakava.

26. Kindlaksmääratud vajaduse alusel saab Eurofound seejärel kaaluda, millised kvalifikatsioonid on vajalikud hangitud tööde tegemiseks õiguslikust ja tehnilisest seisukohast. Kui ta on kindlaks teinud, millistel kutsetöötajate kategooriatel on seaduslik õigus osutada teatavat liiki teenust (näiteks kas nad vajavad konkreetset luba või peavad olema kutseliidu liikmed), saab ta seejärel kaaluda, millist tehnilist suutlikkust kutsetöötaja teenuse osutamiseks vajaks (näiteks koolitus ja/või konkreetne kogemus). Ombudsman sõnastab vastavalt parandusettepaneku.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman käesoleva juhtumi järgmise järeldusega ^[17]:

Täiendavad uurimised ei ole põhjendatud.

Kaebuse esitajat ning Euroopa Elu- ja Töötingimuste Parandamise Fondi (Eurofound) teavitatakse sellest otsusest.

Soovitused olukorra parandamiseks

Igas tulevases arhitektiteenuste osutamise hankemenetluses peaks Eurofound täpsustama oma vajadusi üksikasjalikumalt ja kirjeldama selgelt kavandatavaid töid, võttes arvesse hoone laadi. Selle põhjal peaks Eurofound määratlema, milline luba on vajalik teenuse seaduslikuks osutamiseks, ja tehnilisest seisukohast, milline eelnev kogemus võimaldaks pakkujal teenust osutada, leides samal ajal tasakaalu vajadusega tagada võimalikult lai konkurents. See teave võimaldab potentsiaalsetel pakkujatel otsustada, kas ja kuidas pakkumus esitada.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 22. juuni 2022

 

[1] Menetlus 171902/5443, Läbirääkimistega menetlus seoses arhitektuuriteenuste ja nendega seotud teenuste osutamisega Eurofoundis.

[2] See oli kooskõlas Iirimaa 2007. aasta ehituskontrolli seaduse paragrahvidega 21 ja 22.

[3] Arhitektuuritehnoloogide Chartered Institute of Architectural Technologists (CIAT) liige.

[4] Organisatsiooni Society of Chartered Surveyors Ireland (SCSI) liige.

[5] Ehitusinseneride kutseühingu CABE liige.

[6] 211012/5782 Arhitektuuri- ja sellega seotud teenuste osutamine Eurofoundis.

[7] Kaebuse esitaja esitas Euroopa Komisjonile selle kohta mitu rikkumiskaebust, näiteks CHAP(2010)02912 ja CHAP(2013)03587, mille järel palus komisjon Iirimaa ametiasutustelt selgitusi.

[8] Finantsmääruse I lisa punkti 18 lõike 3 alapunkt b.

[9] Vastavalt finantsmääruse artiklile 171.

[10] https://scsi.ie/wp-content/uploads/2021/01/SCSIPR1.pdf

[11] Vt finantsmääruse artikli 160 lõiked 1 ja 2.

[12] Finantsmääruse I lisa artikli 18 lõike 2 punkt b.

[13] 6. mai 2013. aasta otsus kohtuasjas T-288/11: Kieffer Omnitec vs. komisjon, punkt 25, kättesaadav siin.

[14] Finantsmääruse artikli 160 lõige 3.

[15] Näiteks viitas kaebuse esitaja hoonete ja tööde kontrollimise ja sertifitseerimise tegevusjuhisele, milles selgitatakse, et ehitusprojekti võivad algusest lõpuni jälgida muud kutsekategooriad kui RIAI sertifikaadiga arhitektid.

[16] Finantsmääruse artikkel 171.

[17] Seda kaebust on käsitletud delegeeritud juhtumite käsitlemise raames vastavalt Euroopa Ombudsmani otsusele, millega võeti vastu rakendussätted.