Kaebuse taust

1. Igal aastal tuleb täita mitu kolmandatesse riikidesse lähetatud Euroopa Liidu delegatsioonide juhtide (edaspidi „ELi suursaadikud“) ametikohta. ELi suursaadiku ametisse nimetamine on protsess, mis hõlmab mitut ELi institutsiooni ja teatavaid liikmesriike. Protsess viiakse lõpule, kui liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja nimetab ametlikult ametisse ELi suursaadiku, millele järgneb pressiteade ja suursaadiku lühikokkuvõtte avaldamine Euroopa välisteenistuse poolt.

2. 2021. aasta juulis esitas kaebuse esitaja, ajakirjanik ja poliitiline aktivist, Euroopa välisteenistusele taotluse üldsuse juurdepääsuks ^[1] Euroopa välisteenistuse juhtkonna teabedokumentidele, mis käsitlevad ELi Iisraeli suursaadiku hiljutist ametisse nimetamist.

3. Euroopa välisteenistus keeldus võimaldamast juurdepääsu taotletud dokumentidele. Ta väitis, et avalikustamine võib tõsiselt kahjustada dokumentides [2] nimetatud isikute eraelu puutumatust ^{ja isikupuutumatust ning} et valikukomisjoni menetlus on ELi personalieeskirjade ^[3] kohaselt salajane.

4. Seejärel palus kaebuse esitaja Euroopa välisteenistusel oma seisukoht läbi vaadata (esitades nn kordustaotluse)^[4].

5. 2021. aasta oktoobris võttis Euroopa välisteenistus vastu oma lõpliku otsuse. Euroopa välisteenistus selgitas, et ta on kindlaks teinud kuus dokumenti (dokumentide kategooriat), mis kuuluvad taotluse kohaldamisalasse ^[5]. Ta kinnitas oma otsust keelduda nendele dokumentidele juurdepääsu andmisest.

6. Kaebuse esitaja ei olnud selle otsusega rahul ja pöördus 2021. aasta novembris ombudsmani poole.

Uurimine

7. Ombudsman algatas uurimise seoses Euroopa välisteenistuse keeldumisega anda üldsusele juurdepääs ELi suursaadiku ametisse nimetamist käsitlevatele dokumentidele.

8. Ombudsmani uurimisrühm tutvus Euroopa välisteenistuse toimikuga ja kohtus Euroopa välisteenistuse asjaomaste esindajatega, et saada lisaselgitusi selle kohta, miks Euroopa välisteenistus keeldus juurdepääsu andmast. Seejärel jagati koosoleku aruannet kaebuse esitajaga, kes esitas oma märkused.

Esitatud argumendid

Euroopa välisteenistuse esitatud argumendid

9. Euroopa välisteenistus märkis, et „personalieeskirjade III lisa artikli 6 kohaselt on valikukomisjonide menetlused ja seejärel kõik nendega seotud dokumendid konfidentsiaalsed ning seetõttu ei saa neid määruse 1049 kohaselt esitatud taotluse eesmärgil jagada“. Kohtumisel selgitas Euroopa välisteenistus, et vastavalt ELi kohtupraktikale ^[6] tuleb selle kindlaksmääramisel, kas juurdepääs kahjustaks institutsiooni otsuste tegemist,^[8] võtta arvesse ELi personalieeskirjades sätestatud eeskirja, et valikukomisjonide menetlused peavad olema salajased ^[7].

10. Euroopa välisteenistus leidis, et kaebuse esitaja väited ei näidanud, et avalikustamine teeniks ülekaalukaid üldisi huve,^[9] ega suutnud ka ise kindlaks teha, et avalikustamine teeniks ülekaalukaid üldisi huve. Kuigi ELi suursaadiku ametisse nimetamine on oluline, ei ole tema arvates avalikku huvi kandidaatide hindamise avalikustamise vastu. Lisaks rõhutasid esindajad, et ELi suursaadikute ametisse nimetamise suhtes kohaldatakse suhteliselt kõrget kontrollitaset võrreldes samal palgaastmel tööle võetud muude töötajate valimise suhtes kohaldatava kontrollitasemega ^[10].

11. Lisaks väitis Euroopa välisteenistus, et kõik taotluse kohaldamisalasse kuuluvad dokumendid sisaldavad isikuandmeid ja seetõttu peab avalikustamine olema kooskõlas ELi andmekaitse-eeskirjadega ^[11]. Euroopa välisteenistus ei kaalunud kaebuse esitaja argumente, et tõendada talle isikuandmete edastamise vajalikkust konkreetsel avalikes huvides oleval eesmärgil. Samuti väitis ta, et on olemas mõistlik ja prognoositav oht, et kandidaatide isikuandmete avalikustamine kahjustaks nende õigustatud huve.^[12] Seega keeldus Euroopa välisteenistus andmast juurdepääsu isikuandmetele, et kaitsta üksikisiku eraelu puutumatust ja isikupuutumatust ^[13].

Kaebuse esitaja argumendid

12. Kaebuse esitaja ütles, et ta esitas oma taotluse ELi eeskirjade alusel, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu dokumentidele, ning seetõttu ei mõistnud ta, miks Euroopa välisteenistus viitab juurdepääsu keelamisel ELi personalieeskirjadele. Lisaks, kuna ELi suursaadikuks nimetatud isik töötas enne ametisse nimetamist ELi liikmesriigi valitsuse heaks, ei kohaldata tema suhtes ELi personalieeskirju.

13. Kaebuse esitaja leidis, et Euroopa välisteenistus tugines ekslikult üksikisiku eraelu puutumatuse ja isikupuutumatusega seotud erandile. Kaebuse esitaja ütles, et ta ei otsi üksikasju ELi suursaadiku eraelu kohta. Pigem puudutavad taotletud dokumendid ametikohta, mida rahastatakse ELi avaliku sektori vahenditest. 

14. Kaebuse esitaja esitas mitu argumenti selle kohta, miks ta leidis, et avalikustamine teenib ülekaalukaid üldisi huve. Esiteks ütles ta, et ELi kodanikud peaksid teadma, miks isik ELi suursaadikuks nimetati. Ta leidis, et ELi institutsioonidel on kohustus tõendada, et sellistele olulistele ametikohtadele nimetatud isikud on kvalifitseeritud. Lisaks väitis ta, et kodanikelt ei saa eeldada usaldust selliste ametissenimetamiste vastu, välja arvatud juhul, kui on olemas minimaalne läbipaistvuse tase, mis võimaldab avalikku kontrolli. Läbipaistvuse puudumine rikub tema arvates hea haldustava eeskirjas ^[14] sätestatud põhimõtteid. Lõpuks lisas kaebuse esitaja, et ELi suhted lähetava riigiga pakuvad suurt avalikku huvi. Dokumendid tuleks avalikustada, sest üldsusel peaks olema võimalik kontrollida, kas ELi suursaadik täidab oma kohustust austada inimõigusi.

Ombudsmani hinnang

15. Dokumentide kontrollimine näitas, et kõik kaebuse esitaja taotlusega hõlmatud dokumendid olid osa ELi suursaadiku ametisse nimetamisega seotud valikumenetlusest. Seega on need dokumendid hõlmatud valikukomisjoni menetluse konfidentsiaalsusega ^[15].

16. Kui taotletakse üldsuse juurdepääsu valikumenetlusega seotud dokumentidele, peab asjaomane institutsioon hindama, kas avalikustamine kahjustaks tema otsustusprotsessi. Seejuures on oluline arvesse võtta, et konfidentsiaalsuse põhimõte kehtestati eesmärgiga tagada valikukomisjonide sõltumatus ja nende menetluste objektiivsus, kaitstes neid igasuguse välise sekkumise ja surve eest, olenemata sellest, kas see pärineb ELi administratsioonilt endalt, asjaomastelt kandidaatidelt või kolmandatelt isikutelt [16].

17. Käesoleval juhul on selge, et avalikustamine võib takistada tulevasi valikumenetlusi, kuna see paljastaks küsimused, millele kandidaadid pidid vastama, ja üldisemalt, kuidas selliseid hindamisi tehakse. Lisaks võib avalikustamine kahjustada menetluse sõltumatust ja panna hindajad välise surve alla.

18. Ombudsman leiab seega, et Euroopa välisteenistusel oli õigus väita, et dokumentide avalikustamine võib kahjustada tema otsustusprotsessi, isegi pärast menetluse lõppu, võttes arvesse eespool esitatud selgitusi.

19. Dokumentidele üldsuse juurdepääsu käsitlevate ELi õigusnormide kohaselt oleks avalikustamine siiski võimalik, kui avalikustamiseks on olemas avalik huvi, mis kaalub üles Euroopa välisteenistuse huvi kaitsta oma otsustusprotsessi. Kuigi ombudsman nõustub, et läbipaistvus nii kõrgetasemeliste ametissenimetamiste puhul kui ka ELi suhetes kolmandate riikidega on oluline, ei ole üldised viited läbipaistvusele piisavad, et põhjendada ülekaalukat avalikku huvi avalikustamise vastu ELi kohtupraktika kohaselt ^[17]. Üldkohus kinnitas ka, et hageja ei saa õiguspäraselt tugineda läbipaistvuse mõistele, et seada kahtluse alla valikumenetluste salajasuse kohaldatavus ^[18].

20. Eespool toodut arvesse võttes peab ombudsman mõistlikuks järeldada, et asjaomaste dokumentide avalikustamiseks puudub konkreetne avalik huvi, mis kaaluks üles avaliku huvi kaitsta Euroopa välisteenistuse otsustusprotsessi.

21. Ombudsmani uurimisrühma kontroll kinnitas ka seda, et dokumendid sisaldavad kogu aeg isikuandmeid. Vastupidiselt kaebuse esitaja väidetele on isikuandmed väga lai mõiste ja hõlmavad nii üksikisiku eraelu kui ka tööeluga seotud teavet.^[19] Sellisena on hindajate nimed, kandidaatide nimed ning nende kokkuvõtted, motivatsioonikirjad ja ametialased hinnangud ^[20] isikuandmed.

22. Kooskõlas ELi andmekaitseõigusega peaks Euroopa välisteenistus enne isikuandmete avalikustamise taotluse rahuldamist läbima kolmeetapilise analüüsi ^[21]. Selleks tuleb kõigepealt uurida, kas taotleja on tõendanud andmete edastamise vajadust konkreetsel avalikes huvides oleval eesmärgil.

23. Ombudsman märgib, et ELi kohtupraktika ^[22] kohaselt ei ole üldine viide läbipaistvusele iseenesest isikuandmete avalikustamiseks vajalik. Seetõttu peab ombudsman mõistlikuks, et Euroopa välisteenistus leiab, et kaebuse esitaja argumendid ei tõenda vajadust avalikes huvides.

24. Seetõttu leiab ombudsman, et Euroopa välisteenistusel oli mõistlik arvata, et dokumentide avalikustamine võib kahjustada kandidaatide ja hindajate eraelu puutumatust ja isikupuutumatust.

25. Eespool toodut arvesse võttes järeldab ombudsman, et Euroopa välisteenistuse otsus keelduda taotletud dokumentidele juurdepääsu andmisest oli põhjendatud.

26. Ombudsman avaldab siiski kahetsust, et Euroopa välisteenistuse otsustes esitatud põhjendused juurdepääsu andmisest keeldumise põhjuste kohta olid väga kokkuvõtlikud. Euroopa välisteenistus ei viidanud kõigile asjakohastele eranditele ega täpsustanud neid ELi eeskirjade alusel, mis käsitlevad üldsuse juurdepääsu dokumentidele. Euroopa välisteenistus ei viidanud ka kohaldatavale kohtupraktikale ja kohaldatavatele ELi andmekaitsealastele õigusaktidele. Lisaks ei käsitlenud Euroopa välisteenistus kaebuse esitaja esitatud väiteid. Seetõttu oli kaebuse esitajal raske mõista Euroopa välisteenistuse keeldumise põhjuseid.

27. Kuigi ombudsman leiab, et Euroopa välisteenistuse esindajate poolt koosolekul esitatud selgitused käsitlesid neid muresid asjakohaselt, rõhutab ta, et on väga oluline, et Euroopa välisteenistus esitaks oma otsustes üksikasjalikud põhjendused nii esialgses kui ka kinnitavas etapis, tagamaks, et kodanikud saavad kasutada oma põhiõigust üldsuse juurdepääsule dokumentidele.

28. Sellega seoses tuletab ombudsman meelde oma 2018. aastal vastu võetud otsust Euroopa välisteenistusele,^[23] milles ta tegi ettepaneku, mille kohaselt

Euroopa välisteenistus peaks tagama, et ta põhjendab üksikasjalikult dokumentidele juurdepääsu keelamist, selgitades, kuidas taotletud dokumentide avalikustamine võib konkreetselt ja tõhusalt kahjustada määrusega 1049/2001 kaitstud huve. See hõlmab avalikustamist õigustava ülekaaluka avaliku huvi olemasolu (või puudumise) analüüsi. [...]

29. Euroopa välisteenistus nõustus tollal selle ettepanekuga. Ta kohustus ajakohastama oma sisejuhiseid vastutavatele talitustele, kui nad annavad sissetulevatele dokumentidele juurdepääsu taotlustele juurdepääsu, ning võtma ühendust dokumentidele juurdepääsu taotlustega tegelevate ametnikega, et aidata neil vajaduse korral põhjendusi sõnastada. Euroopa välisteenistus ütles, et see hõlmaks ka järjepidevamalt analüüsi ülekaaluka avaliku huvi olemasolu kohta avalikustamise vastu.

30. Nendele kohustustele vaatamata märgib ombudsman, et Euroopa välisteenistus ei järginud neid antud juhul. Seetõttu teeb ta allpool vastava ettepaneku ja loodab, et Euroopa välisteenistus võtab selle suhtes tulevikus asjakohaseid järelmeetmeid.

31. Lisaks märgib ombudsman, et Euroopa välisteenistus teavitab tavaliselt üldsust ELi suursaadikute taustast, avaldades vastava delegatsiooni veebisaidil lühikese elulookirjelduse, ning et ta peaks kaaluma seda ka käesoleval juhul.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Vaidlusaluste dokumentide avalikustamisest keeldumisel ei esinenud Euroopa välisteenistuse haldusomavoli.

Kaebuse esitajat ja Euroopa välisteenistust teavitatakse sellest otsusest.

Soovitused olukorra parandamiseks

Euroopa välisteenistus peaks tagama, et ta põhjendab üksikasjalikult dokumentidele juurdepääsu keelamist, selgitades, kuidas taotletud dokumentide avalikustamine võib kahjustada määrusega 1049/2001 kaitstud huve.

Lisaks peaks Euroopa välisteenistus avaldama kõnealuse ELi suursaadiku elulookirjelduse delegatsiooni veebisaidil.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 18.2.2022

[1] Vastavalt määrusele 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b.

[3] Nagu on määratletud ametnike personalieeskirjade ja muude teenistujate teenistustingimuste III lisa artiklis 6: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501 #tocId201.

[4] Määruse 1049/2001 artikkel 7.

[5] Tuvastatud dokumendid olid järgmised: 1.Resumés ja motivatsioonikirjad, 2. eelvalikuaruanne, 3. vestluse aruanne, 4. hindamiskeskuse aruanded, 5. lõpparuanne ja 6. Euroopa Komisjoni peasekretärile adresseeritud teade volinike kolleegiumile väljavalitud kandidaatide heakskiitmise kohta 2021. aasta rotatsiooni korras.

[6] Vt näiteks Üldkohtu (neljas koda) 23. septembri 2020. aasta otsus kohtuasjas T-596/18: ZL vs. EUIPO, punktid 45–48: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=1049%2BEPSO&docid=231529&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=183081#ctx1.

[7] Personalieeskirjade III lisa artikkel 6 (vt joonealune märkus 3).

[8] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teine taane.

[9] Kooskõlas määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teise taandega.

[10] Näiteks koosnevad valikukomisjonid Euroopa välisteenistuse, komisjoni, nõukogu peasekretariaadi ja mitme liikmesriigi esindajatest. Ametisse nimetamisele järgneb pressiteade ja suursaadiku lühikokkuvõte. Lisaks võib Euroopa Parlament otsustada vahetada eduka kandidaadiga arvamusi enne tema ametlikku ametisse asumist, tagades demokraatliku kontrolli.

[11] Eelkõige kooskõlas määruse 2018/1725 (mis käsitleb füüsiliste isikute kaitset isikuandmete töötlemisel liidu institutsioonides, organites ja asutustes ning isikuandmete vaba liikumist) artikli 9 lõike 1 punktiga b: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1725. Selles artiklis sätestatakse kolmeetapiline analüüs, mille käigus asutused kaaluvad, kas nad saavad isikuandmeid edastada. Esiteks peab vastuvõtja tõendama vajadust edastada isikuandmeid konkreetsel avalikes huvides oleval eesmärgil. Teiseks ei tohi olla põhjust arvata, et selline edastamine võib kahjustada andmesubjekti õigustatud huve. Kolmandaks peab vastutav töötleja kindlaks tegema, et isikuandmete edastamine sellel konkreetsel eesmärgil on proportsionaalne, kaaludes erinevaid konkureerivaid huve.

[12] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b koostoimes määruse 2018/1725 artikli 9 lõike 1 punktiga b.

[13] Määruse 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b.

[14] Euroopa Komisjoni töötajate üldsusega suhtlemise hea haldustava eeskiri: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/20131125-code-good-administrative-behaviour-en_1.pdf.

[15] Nagu on määratletud personalieeskirjade III lisa artiklis 6.

[16] Esimese Astme Kohtu 14. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas T-371/03: Le Voci vs. nõukogu, punkt 123: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62003TJ0371&from=EN.

[17] Euroopa Kohtu (teine koda) 16. juuli 2015. aasta otsus kohtuasjas C-612/13 P: ClientEarth vs. komisjon, punkt 93: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-612/13&language=EN.

[18] Üldkohtu (viies koda) 23. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas T-53/00: Angioli vs. komisjon, punkt 84: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-53/00.

[19] Üldkohtu 27. novembri 2018. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-314/16 ja T-435/16: VG vs. komisjon, punkt 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016TA0314.

[20] Euroopa Kohtu (teine koda) 20. detsembri 2017. aasta otsus kohtuasjas C-434/16: Nowak vs. andmekaitsevolinik: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=nl&td=ALL&num=C-434/16.

[21] Kooskõlas määruse 2018/1725 artikli 9 lõike 1 punktiga b peab vastuvõtja esiteks tõendama, et tema edastamine on vajalik avalikes huvides oleval konkreetsel eesmärgil. Teiseks ei tohi olla põhjust arvata, et selline edastamine võib kahjustada andmesubjekti õigustatud huve. Kolmandaks peab vastutav töötleja (Euroopa välisteenistus) pärast erinevate konkureerivate huvide kaalumist kindlaks tegema, et isikuandmete edastamine sellel konkreetsel eesmärgil on proportsionaalne.

[22] Üldkohtu (viies koda laiendatud koosseisus) 25. septembri 2018. aasta otsus kohtuasjas Psara vs. Euroopa Parlament, T-639/15, punkt 74: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62019TJ0185.

[23] Otsus juhtumi 620/2017/TE kohta, mis käsitleb Euroopa välisteenistuse keeldumist anda üldsusele juurdepääs kahele aruandele Albaanias asuvas ELi delegatsioonis tehtud kontrollide kohta: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/94052.