Kaebuse taust

1. 2021. aasta veebruaris algatas ombudsman omal algatusel uurimise seoses Euroopa Kaitseagentuuri (EDA) otsusega lubada selle endisel tegevjuhil asuda lennundus- ja kosmoseettevõttes Airbus kahele kõrgemale ametikohale. 

2. Ombudsman viis läbi uurimise,^[1] mis hõlmas Euroopa Kaitseagentuuri asjaomaste dokumentide kontrollimist.

3. Uurimise käigus leidis ombudsman, et EDA ei olnud hinnanud endise tegevjuhi taotlustega seotud riske nõutava põhjalikkusega, mida oleks temalt mõistlikult võinud eeldada.

4. Konkreetselt tuvastas ombudsman kaks haldusomavoli juhtumit. Esiteks ei kehtestanud Euroopa Kaitseagentuur piisavalt tõhusaid piiranguid, et leevendada Euroopa Kaitseagentuuri tuvastatud tegelike ja tajutavate huvide konfliktide riske.^[2] Teiseks oleks tulnud keelata Airbus Defence and Space’i strateegilise nõustaja töö, kuna see on oma laadilt ja sellega kaasneva ohu tõttu vastuolus Euroopa Kaitseagentuuri õigustatud huvidega.

Ombudsmani soovitused ja parandusettepanekud

5. 2021. aasta juulis esitas ombudsman kaks soovitust, et tulevikus ei tekiks uurimise käigus tuvastatud probleemidega sarnaseid probleeme,^[3] märkides, et Euroopa Kaitseagentuur peaks:

i) Kui see on tulevikus vajalik, keelata oma kõrgematel ametnikel pärast ametiaja lõppu teatavatele ametikohtadele asuda. Iga selline keeld peaks olema ajaliselt piiratud, näiteks kaheks aastaks, ja

ii) Selleks et anda kõrgematele ametnikele selgust, sätestage kriteeriumid selle kohta, millal ta selliseid kolimisi keelab. Euroopa Kaitseagentuuri kõrgematele ametikohtadele kandideerijaid tuleks kandideerimisel kriteeriumidest teavitada.

6. Lisaks tegi ombudsman ühe parandusettepaneku, nimelt: „Euroopa Kaitseagentuur peaks tagama, et konkreetne vorm neile, kes taotlevad luba kavandatavale töökohale kandideerimiseks, koostatakse nii, et (endised) töötajad esitavad asjakohase teabe, mis võimaldab Euroopa Kaitseagentuuril teha sisulist hindamist algusest peale.“

7. 2021. aasta oktoobris saatis Euroopa Kaitseagentuur ombudsmanile oma vastuse. Euroopa Kaitseagentuur nõustus ombudsmani soovitustega ja võttis meetmeid nende rakendamiseks [4].

8. Ombudsmani esimese soovituse kohta ütles EDA, et hinnates töötajate taotlusi alustada pärast teenistusest lahkumist töösuhtejärgset tegevust, kaalub ta alati kõiki tema käsutuses olevaid EDA personalieeskirjade kohaseid võimalusi. Ta oli seda teinud ka käesoleval juhul, ütles ta.

9. Ombudsmani teise soovituse järelmeetmena vaatas EDA põhjalikult läbi oma sise-eeskirjad, juhendmaterjalid ja vormid. Sellega seoses märkis EDA, et kaalub järgmist:

• suunised töösuhtejärgsete piirangute kohta, mida rakendatakse niipea, kui EDA juhtkond on need heaks kiitnud.
• Ajakohastatud vaba ametikoha teade, mis sisaldab sõnastust võimalike töösuhtejärgsete piirangute ja/või keeldude kohta. Näiteks rõhutatakse selles töötajate nõuet taotleda ametilt aegsasti ja enne uue ametikoha loomist eelnevat heakskiitu ning seda, et heakskiidu andmisest võib teatavatel tingimustel keelduda või selle võib anda. Lisaks sätestatakse selles ajavahemik, mille jooksul ei tohi pärast ameti teenistusest lahkumist teha lobitööd kõrgematel ametikohtadel.
• Võimalikud uued sisemenetlused, millega piiratakse veel teenistuses olevate töötajate juurdepääsu konfidentsiaalsele teabele, kui nad teavitavad Euroopa Kaitseagentuuri kavandatavast uuest töökohast. Euroopa Kaitseagentuur ütles siiski, et see sõltub praktilisest teostatavusest. EDA ütles, et arutab seda koos infoturbe juhi ja IT-personaliga.
• võimalus nimetada ametisse EDA eetikaametnik. See nõuab aga lisavahendeid, mida Euroopa Kaitseagentuuri sõnul praegu ei ole.

10. Euroopa Kaitseagentuur nõustus ombudsmani soovitusega olukorra parandamiseks ja vaatas läbi vormi, mis anti (endistele) töötajatele loa taotlemiseks kavandatavale töökohale.

11. EDA ei nõustunud ombudsmani tähelepanekuga, et ta ei hinnanud endise tegevjuhi taotlustega seotud riske nõutava põhjalikkusega, mida võis ametiasutuselt mõistlikult eeldada. EDA märkis seega, et ta ei nõustu täielikult ombudsmani järeldustega haldusomavoli kohta.

12. Kuigi Euroopa Kaitseagentuur tunnustas ombudsmani tähelepanekuid ja järeldusi, millele ta oma uurimises jõudis, ütles ta, et tervitaks põhjalikumat ja konkreetsemat põhjendust seoses künnise kindlaksmääramisega, mille alusel kehtestatakse ajutine keeld tulevasele töökohale asumiseks.

13. Samuti ütles EDA, et ta tervitaks praktilisi nõuandeid i) selle kohta, mida tõhus järelevalve- ja jõustamissüsteem konkreetselt tähendaks, võttes arvesse EDA ressursse ja näiteks asjaolu, et EDA ei saa kehtestada karistust pensioniõiguste vähendamise eest, ning ii) selle kohta, kuidas lobitöö keeld võiks hõlmata ka teiste ELi institutsioonide töötajaid, nagu soovitas ombudsman oma soovituses (vt joonealune märkus 2), mis on eraldiseisvad juriidilised isikud.

Ombudsmani hinnang pärast soovitust

14. Ombudsman tervitab Euroopa Kaitseagentuuri (EDA) ´s järelmeetmeid tema soovitustele. Kuna kõik väljakuulutatud meetmed ei olnud EDA vastuse saamise ajaks veel lõpule viidud, palub ombudsman EDA-l teavitada teda mis tahes edasistest meetmetest, mida ta võtab seoses oma soovitustega, eelkõige seoses EDA suunistega töösuhtejärgsete piirangute kohta.

15. Ombudsman märgib, et hoolimata tema soovituste konstruktiivsetest järelmeetmetest seab Euroopa Kaitseagentuur kahtluse alla tema järeldused haldusomavoli kohta ja mõned tema soovituse aluseks olevad argumendid.

16. Esimene järeldus haldusomavoli kohta põhines EDA kehtestatud piirangute üksikasjalikul hindamisel. Selle hinnangu põhjal leidis ombudsman, et mõned piirangud ei ole piisavad, et maandada riski, et endine tegevjuht tegeleb EDA töötajate ja teiste ELi institutsioonide töötajate suhtes otsese või kaudse lobi- ja toetustegevusega küsimustes, millega ta oli tegelenud oma viimase kolme teenistusaasta jooksul. Ombudsman seadis kahtluse alla ka Euroopa Kaitseagentuuri suutlikkuse jälgida ja jõustada mõningaid piiranguid, mida ta kohaldas.

17. Teine järeldus haldusomavoli kohta, nimelt et ebapiisavalt maandatud riskid olid Airbus Defence and Space’i strateegilise nõustaja rolli seisukohast eriti problemaatilised, põhines selle ametikoha kirjeldusel, mis hõlmas „kogemuste [kaasaaitamist] strateegia tegevussuuniste analüüsimisele ja määratlemisele nii kogu maailmas kui ka NATOs, ELis või üksikutes riikides Euroopas või mujal“.

18. Ombudsman jääb oma seisukoha juurde, et EDA on toime pannud haldusomavoli, kuna ta ei kehtestanud piisavalt tõhusaid piiranguid tegelike ja tajutavate huvide konfliktide riskide maandamiseks ega keelanud Airbusi kaitse- ja kosmosevaldkonna strateegilise nõustaja tööd.

Mis puudutab kavandatava töö keelamise künnist

19. Euroopa Kaitseagentuur väljendas seisukohta, et ombudsmani soovituses puudub „põhjendatum ja konkreetsem põhjendus seoses künnise määratlemisega“ selle töö (ajutiselt) keelustamiseks. Kuigi ombudsman väidab, et tema soovitus oli piisavalt põhjendatud, kasutab ta võimalust jagada järgmisi mõtteid.

20. Euroopa Kaitseagentuuri personalieeskirjade artiklis 18 on sätestatud, et kui töö on seotud luba taotleva (endise) ametniku tööga ja esineb huvide konflikti oht, on Euroopa Kaitseagentuuril ulatuslik kaalutlusõigus otsustada see töö keelata või anda oma heakskiit, võttes arvesse piiranguid, mida ta peab sobivaks.

21. ELi kohtud on esitanud kasulikke elemente seoses huvide konflikti hindamisega, mille ametisse nimetav asutus peaks läbi viima ELi personalieeskirjade ^[5] artikli 16 alusel (Euroopa Kaitseagentuuri personalieeskirjade artikkel 18 on sarnane). Liidu kohtud on otsustanud, et ametisse nimetava asutuse õigus takistada (endisel) ametnikul kahe aasta jooksul pärast tasustatavalt või mittetasustatavalt teenistusest lahkumist töösuhtejärgset tööd teha sõltub kahest eraldi tingimusest: i) kavandatav tegevus on mingil viisil seotud ametniku tegevusega viimase kolme teenistusaasta jooksul ja
ii) kavandatav tegevus võib viia konfliktini institutsiooni õigustatud huvidega ^[6]. ELi kohtud on selgitanud, et piisab sellest, kui kavandatavat tegevust tajutakse huvide konflikti (või selle ohu) põhjustavana. ^[7] ELi kohtud tunnistavad, et institutsioonidel on selles osas ulatuslik kaalutlusõigus.

22. Ombudsmani arvates on üldsuse usalduse säilitamine Euroopa Kaitseagentuuri vastu Euroopa Kaitseagentuuri ja seega ka ELi oluline huvi. Euroopa Kaitseagentuur peaks tagama, et seda õigustatud huvi tuleks muu hulgas kaitsta, kui ta kaalub endiste töötajate kavandatavaid töökohti.

23. Kui endised töötajad teatavad EDA-le oma kavatsusest alustada uut töökohta, peaks EDA tegema selle uue töökoha riskihindamise seoses endise töötaja ülesannete ja vastutusega EDA teenistuses olemise ajal. Hindamisel tuleks arvesse võtta riske:

i) vastuolu ELi õigustatud huvidega;

ii) teavet, mis ei ole avalik, võib avalikustada või väärkasutada; ja

iii) endised töötajad võivad püüda mõjutada endisi kolleege.

Endiste kõrgemate ametnike puhul võivad sellised riskid olla eriti suured, nagu oli ka käesoleva uurimise puhul, mis puudutas EDA ´si kõrgema astme töötajat.

24.  Ombudsman tunnistab, et iga töösuhtejärgse tegevuse loa taotlust tuleks hinnata eraldi, võttes muu hulgas arvesse üksikisiku põhiõigust teha tööd. Mis tahes piirangud ELi endiste töötajate õigusele töötada erasektoris peavad olema vajalikud õigustatud avaliku huvi saavutamiseks ja proportsionaalsed ^[8].

25. Ombudsman on seisukohal, et kui endise kõrgema ametniku kavandatav töö on seotud küsimustega, millega ta on viimase kolme teenistusaasta jooksul tegelenud ja mis võivad viia konfliktini Euroopa Kaitseagentuuri õigustatud huvidega, ning kui selliseks tegevuseks loa andmisele ei saa seada tingimusi, mis maandavad piisavalt riske ning mida on võimalik usaldusväärselt jälgida ja jõustada, peaks Euroopa Kaitseagentuur kasutama oma kaalutlusõigust, et keelata (ajutiselt) kavandatud töö avalikes huvides.

Kõige asjakohasem meede otsuse järelevalveks ja täitmiseks

26. Kui kehtestatud tingimused puudutavad tegevust, millest EDA võib olla teadlik, sest see toimub avalikult või EDA suhtes, nõustub ombudsman EDAga, et oluline on teavitada asjaomaseid töötajaid tingimustest, mida kohaldatakse endiste töötajate suhtes.

27. Lisaks sellele on ombudsman seisukohal, et teiste institutsioonide, üldsuse ja kolmandate isikute, näiteks uudistemeedia ja kodanikuühiskonna organisatsioonide tehtav väliskontroll võib aidata Euroopa Kaitseagentuuri tema jõupingutustes. Väliskontrolli võimaldamiseks teeb ombudsman ettepaneku, et Euroopa Kaitseagentuur teeks õigeaegselt kättesaadavaks teabe kõrgemate ametnike ametialase tegevuse kohta pärast teenistusest lahkumist.

Lobitöö risk

28. Seoses ohuga, et endine tegevjuht teeb lobitööd teiste ELi institutsioonide suhtes, on ombudsman arvamusel, et Euroopa Kaitseagentuur oleks võinud lihtsalt saata oma otsuse komisjonile ja nõukogule. Näiteks oleks ta võinud neid teavitada piirangutest, mida ta pidas tuvastatud riske silmas pidades vajalikuks, ning kutsuda neid üles võtma mis tahes meetmeid, mida nad peavad asjakohaseks. See oleks näidanud, et EDA oli teadlik, et tegemist ei ole puhtalt siseküsimusega, millel on mõju ainult EDA-le.

Järeldus

Uurimise põhjal lõpetab ombudsman juhtumi järgmise järeldusega:

Euroopa Kaitseagentuur on ombudsmani soovitused heaks kiitnud.

Ombudsman kutsub Euroopa Kaitseagentuuri üles jagama oma suuniseid töösuhtejärgsete piirangute kohta, kui Euroopa Kaitseagentuuri juhtkond on need heaks kiitnud.

Euroopa Kaitseagentuuri teavitatakse sellest otsusest.

 

Emily O'Reilly
Euroopa Ombudsman

Strasbourg, 28. jaanuar 2022

 

[1] Vt ombudsmani avakiri üksikasjalike küsimustega: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/138504.

[2] Euroopa Kaitseagentuuri piirangud hõlmasid seda, et endine tegevjuht ei saanud esimese kaheteistkümne kuu jooksul pärast ametist lahkumist suhelda Euroopa Kaitseagentuuri töötajatega lobitöö või huvide kaitsmise eesmärgil küsimustes, mille eest ta oli tegevjuhina vastutav. Ombudsman oli seadnud kahtluse alla selle piirangu kestuse, mis oli oluliselt lühem kui muud piirangud, mille eesmärk oli takistada endise tegevjuhi osalemist lobitöös. Ombudsman seadis kahtluse alla ka selle piirangu ulatuse, mis hõlmas ainult Euroopa Kaitseagentuuri töötajaid. Seda seetõttu, et endine tegevjuht oli oma viimase kolme teenistusaasta jooksul tegelenud küsimustega, mis puudutasid teisi ELi institutsioone. Ombudsmani arvates oleks EDA pidanud seda arvesse võtma, sätestades, et seda piirangut kohaldatakse ka teiste institutsioonide töötajate suhtes, kes töötavad küsimustes, millega endine tegevjuht oli tegelenud.

[3] Vt ombudsmani soovitus: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/144268.

[4] Vt Euroopa Kaitseagentuuri põhjendatud arvamus: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/148334

[5] Määrus nr 31 (EMÜ), 11 (Euratom), millega kehtestatakse Euroopa Majandusühenduse ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ametnike personalieeskirjad ja muude teenistujate teenistustingimused, vt: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[6] Vt Euroopa Liidu Avaliku Teenistuse Kohtu 15. oktoobri 2014. aasta otsus kohtuasjas F 86/13: Van de Water vs. parlament, punktid 46, 48 ja 51. Kättesaadav aadressil: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=158611&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5563572.

[7] Vt punkt 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=6C1D5AEBC52907DAE330A0EFB649D561?text=&docid=221105&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=20653927.

[8] Vt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 15.