Documento temático [i]

A. Introducción

El presente documento describe el papel de las investigaciones por iniciativa propia (OII) en el trabajo del Defensor del Pueblo Europeo (OE). La base jurídica de las OII se establece en el artículo 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Esto faculta al Defensor del Pueblo para llevar a cabo investigaciones para las que encuentre motivos no solo sobre la base de reclamaciones, sino también por iniciativa propia.

La forma en que la Defensora del Pueblo ejerce su competencia para llevar a cabo las OII es una cuestión clave en la forma en que utiliza su mandato para ayudar a descubrir la mala administración en las instituciones de la UE. El marco jurídico que rige las actividades del Defensor del Pueblo Europeo deja un amplio margen de apreciación sobre cómo ejercer esta facultad. El TFUE incluye la disposición indefinida de que el Defensor del Pueblo llevará a cabo las OII «para las que encuentre motivos». El Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo especifica que el Defensor del Pueblo, por iniciativa propia o a raíz de una reclamación, llevará a cabo todas las investigaciones que considere justificadas para aclarar cualquier sospecha de mala administración en las actividades de las instituciones y órganos comunitarios.

Desde un punto de vista procedimental, las disposiciones de aplicación del Decreto-ley establecen que «[l]os procedimientos aplicables a las investigaciones abiertas a raíz de una reclamación se aplicarán, en la medida en que sean pertinentes, a las [OII]».

B. Contexto histórico

Tradicionalmente, el EO hizo uso de la facultad de llevar a cabo OII en dos casos principales. En primer lugar, investigar las alegaciones de mala administración formuladas en las denuncias que no cumplen todos los requisitos de admisibilidad, como las presentadas por los denominados denunciantes no autorizados (no ciudadanos o no residentes). Estas OII se tratan esencialmente como si se tratara de denuncias. En segundo lugar, abrir OIIs después de recibir una serie de quejas sobre el mismo tema. Estas OII tienen como objetivo ayudar a descubrir si hay problemas sistémicos que dan lugar al problema y, si los hay, encontrar una solución general.

El OE también ha utilizado, aunque de manera más esporádica, una OII para abrir una investigación sobre la base de material presentado de forma anónima. Las OII también se han utilizado como estructura para realizar visitas a las agencias de la UE, con el fin de promover una buena administración y compartir las mejores prácticas.

C. Más recientemente: «investigaciones estratégicas»

La atención prestada a las OII en el trabajo de la OE se ha intensificado desde la adopción de la Estrategia «Hacia 2019», en el marco de Emily O'Reilly. La identificación proactiva de ámbitos de importancia estratégica a través de las OII es un pilar central de la estrategia de la OE para lograr un mayor impacto actuando como motor del cambio en ámbitos clave relacionados con la calidad del trabajo de las instituciones de la UE.

Por lo general, las «investigaciones estratégicas» se llevan a cabo sobre cuestiones de interés público significativo, en las que el Defensor del Pueblo Europeo tiene una contribución única que aportar y en las que es probable que provoquemos cambios. Permiten al Defensor del Pueblo investigar lo que parecen ser problemas sistémicos en las instituciones de la UE y promover avances positivos en ámbitos clave, como la gobernanza de la UE, el empoderamiento de los ciudadanos y los derechos fundamentales.

Para complementar las investigaciones estratégicas, la OE también puede poner en marcha «iniciativas estratégicas»[1], en las que aborda temas importantes sin iniciar una investigación. El objetivo es animar a la administración de la UE a ser lo más abierta, responsable, ética y receptiva posible a los ciudadanos. Las iniciativas estratégicas suelen adoptar la forma de una carta dirigida al director de la institución en cuestión. Permiten al EO plantear cuestiones importantes sin tener que abrir una investigación formal y/o alegar mala administración. Al poner en marcha una iniciativa estratégica, la OE también puede señalar que puede considerar la posibilidad de abrir una OII sobre el tema en una fase posterior si la respuesta de la institución a sus sugerencias no es satisfactoria.

D. ¿Por qué OIIs?

La competencia para llevar a cabo las OII es una de las distinciones cruciales entre el papel del Defensor del Pueblo Europeo y el de otros organismos que participan en la supervisión de las actividades de las instituciones de la UE, en particular el Tribunal de Justicia de la UE.

Podría decirse que el mayor uso de OII por parte del operador económico tiene ventajas significativas para promover una buena administración. Sobre todo, las OII permiten a la OE centrarse en cuestiones de importancia estratégica en su trabajo. Al tratar de identificar y resolver posibles problemas sistémicos en la administración de la UE, las OII deben, en general, generar beneficios para el público en general y aumentar el impacto del trabajo del OE. Las OII también permiten a la OE llamar la atención pública sobre asuntos de interés público significativo y, por lo tanto, exponer las políticas y prácticas administrativas al debate público. También permiten que el EO reaccione rápidamente a eventos externos, si es necesario. Dado que muchas de las investigaciones estratégicas del Defensor del Pueblo han recibido mucha atención pública, el mayor uso de las OII también ha contribuido a sensibilizar sobre los principios de buena administración y ha hecho que el Defensor del Pueblo, como mecanismo de recurso, sea más visible. Todo esto debería ayudar a la OE a cumplir su mandato de descubrir la mala administración en las instituciones de la UE de la manera más eficaz posible.

Una ventaja significativa del poder de la OII es que permite al Defensor del Pueblo investigar problemas importantes que nunca podrían plantearse a través de reclamaciones. Esto podría deberse a que las personas afectadas tienen dificultades para presentar reclamaciones (por ejemplo, grupos vulnerables) o a la falta de intereses concentrados en el control de actividades específicas de las instituciones de la UE. Las OII deben, por una parte, ayudar a anticiparse a futuras reclamaciones resolviendo los posibles problemas de manera sistémica. Sin embargo, también pueden dar lugar a un mayor escrutinio público y a quejas en el futuro mediante la sensibilización sobre la OE en ámbitos en los que tradicionalmente no se han recibido muchas quejas.

Quejas y OIIs: lograr el equilibrio adecuado

Los defensores del pueblo tienden a ser retratados, a su vez, como (i) un remedio para las personas que experimentan problemas con la administración pública, y (ii) un organismo de control que promueve la mejora sistémica en el nivel de administración.

A escala de la UE, el derecho fundamental a presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo, recogido en el artículo 43 de la Carta de los Derechos Fundamentales, junto con el hecho de que el Defensor del Pueblo se creó como parte de la sección sobre ciudadanía en virtud del TFUE, hace que se haga mucho hincapié en la función de recurso individual.

Sin embargo, el Parlamento Europeo ha acogido con satisfacción y apoyado plenamente el enfoque del Defensor del Pueblo Europeo de hacer un mayor uso de las OII para abordar cuestiones sistémicas en la administración de la UE [2].

Al mismo tiempo, en ausencia de una reclamación (que, por su propia naturaleza, ayuda a legitimar una decisión de investigar un asunto), es necesario un esfuerzo particular para explicar por qué el operador económico opta por perseguir una OII.

Sin embargo, el Defensor del Pueblo Europeo debe seguir salvaguardando los derechos de los ciudadanos y ofrecer un medio no judicial para resolver los problemas con la administración de la UE. Por lo tanto, la función central del Defensor del Pueblo seguirá siendo el centenar de investigaciones realizadas cada año a través de las cuales el Defensor del Pueblo Europeo resuelve litigios en materia de pagos en proyectos de la UE, obtiene documentos, derechos erróneos y remedia las injusticias sufridas por los denunciantes individuales. El hecho de que el EO normalmente no abra más de unas pocas OII a gran escala por año puede verse como una forma de tratar de encontrar el equilibrio adecuado entre las funciones duales.

Cualquiera que sea la fuerza impulsora de una investigación, el hecho es que, una vez abierta, es una investigación de EO. Las consultas basadas en quejas y las OII no deben considerarse como opciones binarias. Ambos sirven para descubrir la mala administración y para mejorar la administración de la UE. También puede iniciarse una investigación sobre la base de una reclamación, que solo podrá continuarse por iniciativa propia del Defensor del Pueblo si el reclamante decide retirar la reclamación inicial. El alcance de una investigación basada en reclamaciones también podría ampliarse para incluir otros elementos que podrían dar lugar a la detección de la mala administración por iniciativa propia del Defensor del Pueblo. Esto parece confirmarse por el tenor del artículo 228 TFUE, que hace referencia a que la Defensora del Pueblo lleva a cabo investigaciones para las que encuentra motivos no solo sobre la base de reclamaciones, sino también por iniciativa propia.  

E. Anexo

Marco jurídico aplicable a las OII:

Artículo 228 del TFUE: «De conformidad con sus funciones, el Defensor del Pueblo llevará a cabo las investigaciones que considere fundadas, bien por propia iniciativa, bien sobre la base de las reclamaciones que se le presenten […].»

Artículo 3, apartado 1, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo: «El Defensor del Pueblo, por propia iniciativa o a raíz de una reclamación, llevará a cabo todas las investigaciones que considere justificadas para aclarar cualquier sospecha de mala administración en las actividades de las instituciones y organismos comunitarios.»

Artículo 8 de las Normas de desarrollo del Defensor del Pueblo Europeo: «El Defensor del Pueblo llevará a cabo investigaciones por iniciativa propia para las que encuentre motivos. Los procedimientos aplicables a las investigaciones iniciadas a raíz de una reclamación se aplicarán, en la medida en que sean pertinentes, a las investigaciones por iniciativa propia.»

[1] Una lista de iniciativas estratégicas está disponible aquí: http://www.ombudsman.europa.eu/es/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Véase, por ejemplo, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Este documento fue elaborado por la Unidad de Investigación Estratégica y finalizado el 20 de septiembre de 2017.