Emily O'Reilly Discurso del Defensor del Pueblo
Europeo en Edelman Trust Barometer Event
Trust in Government - Challenges
25 de febrero de 2015, The Marker, Dublín 2

Estoy muy contento de estar aquí para el lanzamiento por Edelman de los hallazgos irlandeses de su Barómetro de Confianza 2015. Tengo la intención de centrarme principalmente en la cuestión de la confianza en el Gobierno, que es un aspecto de la cuestión general de la confianza cubierta en la encuesta de Edelman.

Justo antes de convertirme en Defensor del Pueblo Europeo el 1 de octubre de 2013, el movimiento «Somos Europa» me dirigió una carta abierta para decir lo que esperaba de la nueva «Voz de los Ciudadanos en Bruselas». Dijo que el desafío de mi oficina es "reducir nuevamente la brecha cada vez mayor entre el gobierno y los gobernados".

Ese es, por supuesto, el trabajo y el deber de todos los Defensores del Pueblo. Un Defensor del Pueblo forma parte del sistema de controles y contrapesos en el gobierno; su trabajo es mantener el Gobierno «honesto» y apoyarlo para ganar y conservar la confianza de sus ciudadanos. A la luz de la encuesta de Edelman, y varias otras encuestas similares en los últimos tiempos, está claro que el desafío es realmente grande. La confianza importa porque la confianza confiere legitimidad y sin legitimidad, ninguna institución o estado puede operar como debería.

Contexto

Pero primero es importante entender el contexto en el que opera el Gobierno en Irlanda.

En Irlanda, como en gran parte de Europa, estamos viviendo lo que el presidente Michael D. Higgins llamó recientemente "un momento frágil para la democracia". El modelo tradicional de política, basado en un pequeño número de partidos políticos, se está dividiendo. Ningún partido está actualmente en condiciones de gobernar por sí solo y hemos visto un crecimiento significativo en el número de TD independientes, así como la formación de algunos nuevos partidos.

Hay un aumento en la política de acción directa -por ejemplo, en relación con las tarifas del agua- y una disminución en la relevancia percibida del Parlamento. Hay una creciente polarización de la opinión política y esto va acompañado de un engrosamiento del discurso político, como lo atestiguan los recientes ataques verbales contra nuestro jefe de Estado, el presidente Higgins, y el incidente que involucró a la ministra Joan Burton cuando fue efectivamente mantenida cautiva en su automóvil por personas que protestaban por los cargos de agua. Lo que era impensable hace una década se ha convertido, si aún no es común, cada vez más en una característica de nuestra vida pública.

Entonces, ¿es el caso que la gente se ha desilusionado tanto con el Estado oficial y con el gobierno, que los requisitos normales del comportamiento civilizado ya no se aplican o está en juego algo más?

Es discutible que estos cambios son simplemente la manifestación de un patrón establecido de fluctuaciones en la confianza en el gobierno que refleja los ciclos económicos. La austeridad trae desilusión y desconfianza; y la confianza vuelve cuando la economía mejora y la gente está mejor, pero creo que sería ingenuo asumir que este es el caso.

La pregunta es: ¿Estamos presenciando un cambio irreversible en la forma en que se llevan a cabo la política y el gobierno? ¿O es esta una situación temporal que puede revertirse siempre que el gobierno, y el resto de nosotros, enfrentemos los desafíos y encontremos soluciones que restablezcan al menos un mínimo de confianza en el gobierno?

Para los Estados miembros de la UE, incluida Irlanda, la toma de decisiones políticas importantes ocurre principalmente en Bruselas en lugar de en Dublín, Madrid o Vilna.

Este hecho se ha llevado más recientemente a casa al pueblo de Grecia, que votó en un gobierno de extrema izquierda, lo llevó a Bruselas, donde se hicieron y se están haciendo intentos para volver a empaquetarlo en el atuendo de centro derecha del consenso económico dominante allí. Esta es una obra de teatro con muchos actos, pero lo que está claro incluso ahora es que el vínculo entre el resultado de las elecciones de un Estado miembro y la política posterior es cada vez más tenue. Todos recordamos en este país, a la manera de Frankfurt o a la manera de los laboristas, y creo que los resultados de esa batalla han llegado hace mucho tiempo.

Esto no es necesariamente culpa del gobierno nacional y particularmente de aquellos con una baraja limitada de cartas para jugar, pero explica quizás la creciente alienación de los ciudadanos no solo de sus propios parlamentos sino también, en algunos estados miembros, de la propia UE. ¿Cómo pueden hacer que sus propios gobiernos rindan cuentas cuando parece que esos gobiernos se ven obligados a rendir cuentas no a las personas que los eligieron, sino cada vez más a organismos transnacionales como la Troika o a instituciones individuales como el BCE que no son directamente responsables ante las paralizaciones de los Estados miembros?

El BCE, por ejemplo, se ha negado hasta ahora a participar en la investigación bancaria. No me incumbe sugerir lo que deben hacer. Simplemente señalo que un actor importante en nuestro drama económico no tiene ningún imperativo legal que nos explique, al menos directamente a nuestro Parlamento, por qué hizo lo que hizo. Sí, es responsable ante el Parlamento Europeo, pero esa vinculación entre los ciudadanos de los Estados miembros y el Parlamento aún no es lo suficientemente sentida por la mayoría de las personas como para tener una resonancia significativa. La tan comentada esfera pública europea está todavía en su infancia. Esta aparente impotencia alimenta naturalmente no sólo la desconfianza de los gobiernos nacionales, sino también el creciente euroesceptismo.

La globalización también ha tendido a desplazar el equilibrio de poder de los gobiernos nacionales a las manos de las empresas globales. Esto significa que incluso los principales bloques políticos, como la UE o los Estados Unidos, deben lidiar con el poder de los negocios globalizados.

También tenemos el equivalente a una revolución industrial disruptiva con el crecimiento fenomenal y la difusión de las redes sociales y la evisceración de los viejos modelos y, de hecho, la vieja industria. Como lo demuestra la encuesta de Edelman, el panorama general de los medios de comunicación está cambiando rápida y dramáticamente. Y esta interrupción de la industria de los medios refleja lo que ha sucedido políticamente en el sentido de que cada vez más los controladores tradicionales tanto del mensaje de los medios como del mensaje político están siendo pasados por alto, ya que la gente común, a través de las redes sociales y otros canales, puede emitir directamente sus propios mensajes o desafiar directamente los mensajes de otros. Hemos pasado de una era en la que de Valera una vez convocó a los reporteros de la Prensa Irlandesa para dictar sus historias para el día siguiente, a una era en la que sus sucesores tuitean directamente a sus electores y otros ciudadanos y este último tuitea de vuelta.

En mis días como corresponsal político, nos aferramos a las palabras de PJ Mara mientras se reunía en la habitación de pol corrs en Leinster House para su espectáculo nocturno. Sobrevivimos de otra manera con trozos y restos extraídos de nuestras llamadas telefónicas de línea fija o reuniones de oportunidades en los corredores. Mi equivalente de hoy existe en un infierno de sobrecarga de información de 24 7 mientras que el PJ Maras de hoy tiene que hacer frente no a algunas preguntas educadas de periodistas hambrientos de información, sino a un mundo donde el control de mensajes es casi imposible y donde un tweet descuidado o un comentario observado en un teléfono inteligente puede enviar al mundo político fuera de control.

La otra cara de esta explosión tecnológica es que todos vivimos ahora en un mundo de vigilancia masiva, un mundo en el que ya casi no existe una verdadera privacidad personal y, por lo tanto, la realidad actual es que ya no vivimos en el mundo para el que se diseñaron nuestras instituciones políticas y gubernamentales.

La participación electoral a veces se toma como una medida indirecta del compromiso político. En este frente, Irlanda representa una especie de bolsa mixta. La participación electoral en las elecciones de Dáil de 2011 fue del 70% de los inscritos para votar, pero solo del 64% de la población en edad de votar. Para las elecciones al Parlamento Europeo de 2014, la participación irlandesa fue del 52 % de los votantes registrados, pero solo del 47 % de los votantes en edad de votar. Para las elecciones presidenciales de 2011, la participación fue del 56% de los votantes registrados, pero solo del 51% de los votantes en edad de votar.

Probablemente no deberíamos preocuparnos demasiado por la participación electoral, que oscila entre el 50% y el 70%. Sin embargo, puede haber motivos de preocupación por el nivel de votación de las personas más jóvenes en el grupo de edad de 18 a 24 años. En las elecciones al Parlamento Europeo de mayo pasado, solo el 21% de los jóvenes en Irlanda votaron en contra de una participación general del 52%. Paradójicamente, en Irlanda, al igual que en toda la UE, el grupo de edad de 18 a 24 años es el más positivo en su opinión de la UE. Son, por supuesto, la generación que no ha conocido nada más, son la generación Erasmus que da por sentado la capacidad de moverse libremente por la UE aprovechando sus puestos de trabajo y servicios y que, por lo tanto, la aceptan tanto como parte de su paisaje que, naturalmente, pueden estar más inclinados a apoyarla que sus mayores.

El patrón global identificado en la encuesta es uno de los niveles significativos de desconfianza pública en las cuatro instituciones en cuestión: gobierno, empresas, medios de comunicación y ONG.

A nivel nacional en Irlanda, la encuesta muestra que la confianza pública en las empresas, los medios de comunicación y las ONG ha disminuido en cada caso entre 2014 y 2015.

La confianza en el gobierno en Irlanda en realidad ha aumentado, de solo el 21% en 2014 al 26% en 2015, pero sigue siendo peligrosamente baja.

Lo que quizás pueda sorprender a algunas personas es que, en el caso de Irlanda, sus ciudadanos parecen tener un nivel de confianza considerablemente mayor en las instituciones de la Unión Europea que en el gobierno nacional. No puedo saber qué motivó a estas cifras de una manera u otra. Los irlandeses generalmente han tenido una actitud positiva hacia la UE y, si bien la Troika puede haber sido una intrusión no deseada en algunos niveles, también hubo un sentimiento de gratitud conflictiva por los europeos que vinieron a resolver el desastre que nuestro propio había creado.

Falta de confianza en el gobierno

OTA - apertura, transparencia y rendición de cuentas - estas fueron las palabras de moda de la gobernanza que surgieron en la Irlanda de la década de 1990 y para ser justos, mucho se ha logrado en este sentido en los últimos 20 o 25 años. La libertad de información, la ética en la legislación de los cargos públicos, los controles y la rendición de cuentas en el gasto electoral, la protección de las denuncias, la ampliación de las competencias del Defensor del Pueblo nacional, el establecimiento de la Comisión del Defensor del Pueblo de la Garda Síochána: se han realizado importantes progresos en cada una de estas áreas y el Ministro Brendan Howlin y su equipo merecen crédito por impulsar esta agenda. Pero también podemos decir con seguridad que queda un progreso importante por hacer en cada una de estas áreas.

A nivel de la UE, con una población de más de 500 millones de personas, la tarea de cerrar la brecha entre el gobierno y los gobernados es proporcionalmente mucho mayor que en un pequeño Estado miembro como Irlanda. La UE ha reconocido la necesidad de medidas que inhiban la aparición de dicha brecha y, en caso necesario, que aborden cualquier brecha que surja.

Los Tratados de la UE reconocen explícitamente que el buen gobierno se basa en la consulta, en la escucha de diferentes puntos de vista y en la transparencia con respecto a la forma en que se toman las decisiones. Existe un reconocimiento específico del papel de la "sociedad civil" que, si bien no equivale a compartir el poder, reconoce que los agentes políticos y administrativos deben, al menos, estar abiertos al diálogo con otros intereses.

La creación de la oficina independiente del Defensor del Pueblo Europeo está prevista en los Tratados, al igual que el derecho de acceso a los documentos de las instituciones de la UE y el derecho de cualquier ciudadano a enviar una petición al Parlamento Europeo sobre cualquier asunto que sea competencia de la UE y sus instituciones.

La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, cuyas disposiciones son ahora jurídicamente vinculantes, crea para el ciudadano el derecho a una buena administración por parte de las instituciones de la UE.

No estoy sugiriendo que todas estas disposiciones funcionen sin problemas. ¡Lejos de eso! De hecho, mi trabajo como Defensor del Pueblo Europeo es tramitar las reclamaciones de los ciudadanos y otras personas que consideran que estas disposiciones no funcionan en sus casos.

En los últimos 18 meses he estado tratando con varios ámbitos de interés público que influyen directamente en la confianza en el gobierno a nivel de la UE. Estos incluyen:

• La necesidad de que la Comisión Europea maximice la transparencia en sus negociaciones con los Estados Unidos sobre la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión.
• La necesidad de una mayor transparencia por parte de la Agencia Europea de Medicamentos en relación con el acceso público a los datos clínicos que considera en el curso de su autorización de medicamentos.
• La necesidad de una aplicación más estricta y una mayor transparencia con respecto a las normas que rigen el movimiento de altos funcionarios de la UE dentro y fuera del negocio, la llamada cuestión de las "puertas giratorias".
• La necesidad de garantizar que las instituciones de la UE dispongan de procedimientos adecuados para tramitar las denuncias de irregularidades o malas prácticas por parte de los denunciantes.
• La necesidad de ampliar y hacer obligatorio el registro de transparencia de la UE en el caso de los grupos de presión de las empresas y otros grupos de interés.
• La necesidad de garantizar que los mecanismos de acceso de la UE a los documentos -el FOI de Europa- funcionen correctamente y con el máximo efecto en aras de la transparencia.

Transparencia

No hay una bala mágica que resuelva el problema de la confianza en el gobierno. En cambio, lo que tenemos es un sistema de controles y equilibrios diseñado para crear y mantener un entorno en el que el gobierno se comporte éticamente y con integridad. Estos controles y contrapesos incluyen al Parlamento, los tribunales, el Defensor del Pueblo y otros reguladores sectoriales, como los auditores.

Sin embargo, el público necesita saber lo que está haciendo tanto el Gobierno como los actores que forman parte del sistema de controles y equilibrios. Por ello, la transparencia es el elemento más importante del marco general de confianza.

Pero incluso la transparencia tiene sus propios problemas. Un problema es el gran volumen de datos que se generan y el hecho de que gran parte de ellos son complejos y técnicos.

La persona común no puede realmente dar sentido a esta información y, cada vez más, confiamos en lo que esperamos que sean expertos neutrales para explicar lo que está involucrado. El académico estadounidense y defensor de la transparencia, Alasdair Roberts, habla sobre la necesidad de "intermediarios de confianza", organismos que extraerán e interpretarán información para el público común. Por supuesto, esto plantea la cuestión de la fiabilidad de tales intermediarios.

Un segundo problema con la transparencia es que no necesariamente resulta en acción o compromiso político, incluso cuando se revelan prácticas seriamente inaceptables. A veces los ciudadanos se han desconectado tanto que no sienten ningún sentido de responsabilidad por lo que está haciendo el gobierno en su nombre. O incluso pueden respaldarlo tácitamente como prueba de que su gobierno protege sus intereses, aunque a través de prácticas poco éticas. Las revelaciones de Wikileaks, por ejemplo, no lograron provocar el nivel de reacción pública y política que sus fundadores aparentemente habían anticipado.

No obstante, la transparencia sigue siendo un mecanismo vital en nuestros esfuerzos por promover la confianza en el Gobierno. Para citar a Alasdair Roberts:

«La transparencia es una técnica crítica para evitar el uso arbitrario del poder público y privado. También es esencial preservar la capacidad de las sociedades para juzgar el desempeño de las instituciones públicas y decidir cuándo deben modificarse dichas instituciones».

Regulación de Negocios

Una de las cuestiones planteadas por Edelman es el desafío particular que se plantea cuando se espera que el Gobierno regule los negocios en circunstancias en las que el propio Gobierno es fundamentalmente desconfiado. Este desafío es más agudo dado que, como sugiere la encuesta de Edelman, las empresas en Irlanda gozan de un mayor nivel de confianza pública que el Gobierno. Entonces, ¿cómo se puede confiar en el Gobierno para hacer el trabajo correctamente?

En nuestra tradición democrática de Europa occidental, todos estamos de acuerdo en que, en principio, el Gobierno debe servir al bien común o al interés público.

Si bien muchas empresas están comprometidas a actuar éticamente y por el bien general, es un hecho de la vida que para la mayoría de las empresas maximizar las ganancias y el rendimiento de los accionistas es el resultado final. Esto es tan cierto para las empresas irlandesas indígenas como lo es para las multinacionales. Todos somos conscientes en las últimas décadas de prácticas escandalosas y poco éticas en las áreas de finanzas y banca, tabaco, alimentos, productos farmacéuticos, ropa, medios de comunicación y muchos otros. Las presiones de la competencia y el impulso de la cuota de mercado y los beneficios están dando lugar a prácticas de empleo, como los contratos de cero horas, que podrían cuestionarse.

Cuando hablamos de regulación gubernamental de los negocios, no estamos hablando en su mayor parte de que el gobierno central -los ministros y sus departamentos- estén directamente involucrados en la regulación en el día a día. En su mayor parte, estamos hablando de agencias reguladoras que están separadas del gobierno. En la medida en que existe escepticismo sobre estos reguladores, imagino que surge de una percepción generalizada de un fracaso de la regulación en el área bancario-financiera durante los años del Tigre Celta.

Sin embargo, para que este tipo de regulación sea realmente eficaz hay algunos criterios fundamentales que deben cumplirse. En muchos sentidos, estos criterios reflejan los que son necesarios para que un ombudsman de servicio público sea eficaz. Se trata de:

• El regulador debe tener estatuto legal y ser independiente en el desempeño de sus funciones.
• El regulador debe ser visto como independiente del gobierno y de la política.
• El regulador debe tener suficientes poderes legales para hacer el trabajo.
• El regulador debe contar con mecanismos de aplicación realistas cuando no se coopere en una investigación o no se actúe según lo indicado.
• El regulador debe informar al Parlamento y no a un ministro o al Gobierno.

Creo que la cuestión de la presentación de informes es importante. Hasta cierto punto puede ser una cuestión de óptica; pero hay un principio importante en juego aquí. Los reguladores que rinden cuentas a un Ministro o al Gobierno no pueden ser vistos -de hecho, no pueden verse a sí mismos- como genuinamente independientes. Una cuestión pequeña, pero sin embargo reveladora, es la de la libertad de publicar el propio informe anual. Cuando un regulador informa a un ministro, a menudo es el ministro y no el regulador quien decide cuándo ese informe se pondrá en el dominio público. Todos sabemos lo suficiente sobre la gestión de los medios para apreciar que los informes problemáticos pueden publicarse en momentos en que es menos probable que atraigan la atención de los medios.

Puede ser justo decir que en Irlanda existe con frecuencia resistencia gubernamental a la idea de que los reguladores informen directamente al Oireachtas. Si bien no he intentado nada como una encuesta a los reguladores irlandeses, los siguientes reguladores importantes (no todos estrictamente en el área de negocios, pero relevantes, no obstante) están obligados en virtud de su estatuto fundacional a informar a un ministro en lugar de al Oireachtas:

• El Banco Central Irlandés y Autoridad Reguladora Servicios Financieros
• La Autoridad Reguladora de Productos Sanitarios (anteriormente la Junta Irlandesa de Medicamentos)
• La Comisión de Competencia y Protección de los Consumidores
• La Comisión del Ombudsman de la Garda Síochána
• La Comisión de Normas en la Función Pública

Por supuesto, no estoy sugiriendo que estos reguladores no estén haciendo un buen trabajo: yo mismo fui miembro de la Comisión de Normas en la Oficina Pública durante bastantes años. Por el contrario, estoy sugiriendo que su independencia se vería reforzada si estuvieran en condiciones de informar directamente al Parlamento.

Conclusión

Me he referido al Defensor del Pueblo como parte del sistema de controles y contrapesos de nuestro sistema de gobierno. En última instancia, sin embargo, es el Parlamento el que es el actor clave. Mientras no se respete el Parlamento, seguiremos teniendo un grave problema de falta de confianza en el Gobierno.

El Presidente Higgins abordó esta cuestión en un discurso pronunciado el pasado 27 de enero ante la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en Estrasburgo. Comentó:

«Hoy en día, se supone que los mercados financieros globales se autorregulan, y los organismos que no rinden cuentas, como las agencias de calificación, ocupan un espacio mucho mayor en los medios y el discurso contemporáneos que los parlamentos que debaten los temores y el bienestar de los ciudadanos».

Preguntó cómo hemos permitido que suceda, que "las agencias de calificación ... no sujetas a ningún requisito democrático, ganen tanta influencia en el mundo de la vida y las perspectivas de nuestros ciudadanos".

A continuación, el presidente Higgins hizo un llamamiento conmovedor para que los parlamentos, tanto a nivel nacional como europeo, recuperen su competencia y legitimidad. Como alguien con décadas de experiencia en Seanad Éireann y en Dáil Éireann, podemos asumir que el presidente Higgins no tiene nociones de ojo estrellado del parlamento. Por esta razón, creo que deberíamos confiar en su conclusión optimista de que los parlamentos, incluido el nuestro en Irlanda, "pueden reclamar un papel central en la preservación del mundo público que se encuentra en el corazón de la democracia europea ...".

Pero para hacer eso, los parlamentos tendrán que aprender a lidiar con las fuerzas de las que hablé anteriormente, la globalización, un panorama mediático completamente cambiado, una ruptura de los vínculos tradicionales de rendición de cuentas entre los gobiernos nacionales y el pueblo, la realidad vivida de la soberanía compartida cuando se trata de la UE en particular, y un mundo en el que las palancas tradicionales del control político y el giro político se han transformado por completo.

GRACIAS