# «The role of the Ombudsman in future Europe and the mandates of Ombudsmen in future Europe» (El papel del Defensor del Pueblo en la Europa del futuro y los mandatos de los Defensores del Pueblo en la Europa del futuro), Discurso del Defensor del Pueblo Europeo, Prof. P. Nikiforos Diamandouros, en la 9a Mesa Redonda de Defensores del Pueblo Europeos y del Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, Copenhague, 31 de marzo de 2005 - Autor: Defensor del Pueblo Europeo - Fecha: 2005-03-31T00:00+02:00[Europe/Paris] - [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/es/speech/es/329) --- **1 Introducción** ¡Damas y caballeros, amigos y colegas! Me gustaría dar las gracias al Defensor del Pueblo Parlamentario de Dinamarca, Hans Gammeltoft-Hansen, y al Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, Álvaro Gil-Robles, por darme la oportunidad de presentarles mis reflexiones sobre el papel del Defensor del Pueblo en la futura Europa y los mandatos de los Defensores del Pueblo en la futura Europa. El marco nórdico para ello, la novena reunión de la Mesa Redonda de Defensores del Pueblo Europeos y el Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa, es especialmente apropiado para tal presentación. Como todos ustedes saben, Suecia creó el primer ombudsman parlamentario del mundo en 1809 y Finlandia siguió su ejemplo en 1919. En 1955, con la ayuda del momento histórico definido por las crecientes preocupaciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial con la democracia, los derechos humanos y el papel social del Estado, Dinamarca creó lo que eventualmente se convertiría en el modelo internacionalmente emulado de ombudsman parlamentario. En ese sentido, el 50o aniversario del Defensor del Pueblo danés no es solo un aniversario importante para Dinamarca, sino también para los defensores del pueblo de todo el mundo para quienes el modelo danés de la institución moderna del Defensor del Pueblo ha sido una inspiración. El éxito del modelo danés se ha atribuido a menudo a su atractiva combinación de características básicas fácilmente identificables y a una flexibilidad muy considerable que le permite adaptarse al contexto jurídico, político e institucional en el que se inserta. Este éxito está vinculado al hecho de que las condiciones que inicialmente favorecieron su aparición se han extendido a una amplia gama de países de Europa. Hoy en día, más de 100 países, incluidos todos menos uno de los Estados miembros de la UE, tienen un defensor del pueblo parlamentario o una institución similar, y existen defensores del pueblo regionales en muchos países, incluidos seis de los Estados miembros de la UE. Las recientes transiciones a la democracia en Europa central y oriental han dado lugar a un fuerte aumento del número de instituciones parlamentarias del Defensor del Pueblo. Todos los nuevos Estados miembros de la UE de esta región tienen una institución de este tipo, y los países candidatos a la adhesión a la UE, incluida Turquía, tienen la intención de crear un defensor del pueblo o ya lo han hecho. Hacer proyecciones cualificadas sobre el futuro de la Defensoría del Pueblo en Europa requiere un breve examen de lo que implica actualmente la \<\<Ombudsmanship europea\>\> -si es que tiene sentido utilizar dicho término- y cómo se ha desarrollado en los últimos años. Un análisis detallado de esto claramente no es posible aquí. El método simple que propongo adoptar, al menos para obtener una visión general indicativa, es preguntar hasta qué punto las características básicas del modelo de prototipo de defensor del pueblo son generalmente reconocibles en las instituciones de defensores del pueblo en Europa hoy en día. Estoy seguro de que todos ustedes conocen las características esenciales de la Defensoría del Pueblo, pero, no obstante, intentaré resumirlas brevemente a los efectos de esta presentación. A mi entender, las características clave son: * la dimensión personal de la oficina, construida en torno a un funcionario reconocido públicamente; * la independencia de su trabajo; * acceso libre y fácil para el ciudadano; * un enfoque principal en la tramitación de las reclamaciones (es decir, su modo reactivo); * utilización de medios proactivos para alcanzar los objetivos; * una función de revisión que abarque normas y principios jurídicos; principios de buena administración; y los derechos humanos y fundamentales; * un mandato general para supervisar todo el alcance de la administración pública (pero rara vez se extiende a los tribunales); y * la falta de competencias para adoptar decisiones vinculantes; y una clara preferencia, en cambio, por trabajar mediante el uso de la persuasión, la autoridad moral y, en algunos casos, la autoridad del gobierno o la asamblea por la que se nombra al ombudsman. Mis visitas a todos los Estados miembros de la UE, así como a los países candidatos a la adhesión a la UE, me han dejado la fuerte impresión de que los defensores del pueblo en Europa tienen, en gran medida, estas características básicas en común. Existen variaciones importantes, pero en la mayoría de los casos pueden atribuirse al contexto particular en el que opera el defensor del pueblo o a los intentos de mejorar el modelo prototipo. También me ha impresionado el alto nivel de importancia que se concede a la institución en muchos países. A la luz de las nuevas instituciones del Defensor del Pueblo que se han creado en Europa en los últimos 10-15 años, creo que es seguro decir que la oficina del Defensor del Pueblo parlamentario sigue siendo reconocida como una fuente central y efectiva de protección para las personas en sus relaciones con la administración. Esto queda claramente ilustrado por el hecho de que a casi todos los defensores del pueblo de las nuevas democracias de Europa central y oriental se les ha encomendado el mandato de promover los derechos humanos. No se puede sobreestimar la sensibilidad de las cuestiones relativas a los derechos humanos en estos países. Por lo tanto, sus defensores del pueblo no solo tienen la importante tarea específica de garantizar el respeto de los derechos humanos en casos individuales, sino que también tienen la responsabilidad general de contribuir a la reconstrucción de la confianza en el gobierno y el fomento y el empoderamiento de la sociedad civil. La conclusión general de estas breves observaciones introductorias es, por lo tanto, que tiene mucho sentido hablar de \<\<ombudsman europeo\>\>. Por lo tanto, me ha complacido la decisión de incluir una referencia a la Defensoría del Pueblo en el proyecto de tratado constitucional para la Unión Europea. La parte 1 de la Constitución menciona al Defensor del Pueblo Europeo tanto en el artículo I-10 del título sobre ciudadanía y derechos fundamentales como en el artículo I-49 del título sobre la vida democrática de la Unión. Por lo tanto, se reconoce que la Defensoría del Pueblo es un vínculo esencial entre los compromisos de la Unión con los derechos humanos y fundamentales y sus compromisos y aspiraciones democráticos. Para abordar la cuestión de cómo podría evolucionar la Defensoría del Pueblo Europea en el futuro, he optado por centrarme en dos temas en mi discurso de hoy: el carácter proactivo de la Defensoría del Pueblo y la forma en que los Defensores del Pueblo pueden lograr resultados a través de asociaciones con otras instituciones y organismos. **2. El carácter proactivo de la ombudsmanship** La labor proactiva de los ombudsman se manifiesta tanto en la función de revisión de las instituciones de ombudsman como en la forma en que funcionan. En cuanto al fondo del examen de los ombudsman, quisiera subrayar en particular la frecuente aplicación de principios indefinidos de buena administración. En general, estos principios permiten al Defensor del Pueblo evaluar las cuestiones de manera más flexible y con más visión de futuro que los tribunales de justicia, por ejemplo. Como declaró mi predecesor, el primer Defensor del Pueblo Europeo, Jacob Söderman, en su informe anual *de 1997, "...el carácter abierto del término \[mala administración\] es una de las cosas que distingue el papel del Defensor del Pueblo del de un juez".* De hecho, la aplicación de estos principios abiertos de buena administración puede incluso influir en el desarrollo y la aplicación de normas y principios jurídicos reconocibles. Soy consciente de que la experiencia danesa es un excelente ejemplo de cómo un defensor del pueblo puede contribuir proactivamente al desarrollo de normas jurídicas. Incluso se me ha informado de que varias de las normas jurídicas contenidas en la Ley danesa de administración pública de 1985 son esencialmente normas codificadas que se habían formulado en decisiones y recomendaciones emitidas por el Defensor del Pueblo danés. A este respecto, quisiera recordar una pregunta formulada por el antiguo Defensor del Pueblo danés, el difunto profesor Lars Nordskov Nielsen, con ocasión del 40o aniversario del Defensor del Pueblo danés, que sigue siendo tan actual diez años después. El profesor Nielsen preguntó *"... si la Ley de Administración Pública debería... constituir la única base para que el Defensor del Pueblo evalúe si un asunto se ha tratado correctamente".* La misma pregunta podría plantearse hoy para Europa en general, donde en los últimos años hemos visto una tendencia muy notable a crear instrumentos escritos, vinculantes o no, que contengan normas sobre buena administración. La culminación de esto fue posiblemente la introducción de un derecho a una buena administración en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 41). Tales esfuerzos para aclarar y reforzar los principios de buena administración en los instrumentos escritos solo pueden ser buenos para los ciudadanos. Para los defensores del pueblo, sin embargo, plantean la cuestión de si estamos entrando en una fase en la que nos contentaremos con simplemente supervisar la correcta aplicación de las normas jurídicas ya formuladas de buena administración, o si continuaremos aplicando un concepto amplio y flexible de buena administración capaz de contribuir a la mejora continua del comportamiento administrativo. El difunto profesor Nielsen defendió firmemente la importancia de salvaguardar el principio de buena administración como base flexible para la revisión, y yo, por mi parte, ciertamente sigo ese consejo en mi práctica diaria como Defensor del Pueblo Europeo. Tengo la impresión de que este enfoque también es aplicado por los defensores del pueblo nacionales en toda Europa, que en su mayoría parecen alejarse de un modelo legalista de revisión. Además, me han alentado las recientes decisiones del Tribunal de Primera Instancia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en Luxemburgo, en las que el Tribunal de Justicia -que a su vez aplica un concepto de \<\<buena administración\>\> o \<\<buena administración\>\>- pareció reconocer la importancia de mantener un principio flexible de \<\<buena administración\>\> aplicado por los defensores del pueblo. Personalmente acojo con satisfacción esto, en particular dado que los defensores del pueblo funcionan como el vínculo entre los principios más elevados y fundamentales, como la dignidad humana y la igualdad ante la ley, y las normas quizás prosaicas pero, sin embargo, de importancia crucial del comportamiento administrativo diario hacia los ciudadanos (respondiendo a las cartas, la cortesía, la mentalidad de servicio, etc.). De hecho, esta combinación distingue al Defensor del Pueblo de los numerosos organismos especializados que hemos visto establecidos en los últimos años (supervisores de protección de datos y oficinas de lucha contra el fraude, por citar solo dos ejemplos). Por lo tanto, no solo espero, sino que también espero que un papel importante de la Defensoría del Pueblo en la futura Europa sea contribuir al desarrollo de culturas administrativas basadas en principios flexibles de buena administración y capaces de mejorar la capacidad de la administración pública para adherirse a las mejores prácticas y prestar servicios de alta calidad al usuario. Con respecto a los métodos de trabajo de los ombudsman, es bien sabido que la mayoría de los ombudsman tienen poderes proactivos formales de investigación, además de su responsabilidad principal en la tramitación de las denuncias. Estos incluyen la facultad de realizar inspecciones y la facultad de iniciar las llamadas investigaciones por iniciativa propia. Además, la mayoría de los defensores del pueblo están facultados para recomendar cambios en las leyes y las prácticas administrativas. Además de los poderes proactivos formales, los defensores del pueblo también tienen naturalmente el importante papel de proporcionar a los funcionarios públicos orientación sobre cómo ellos mismos y las administraciones públicas en las que sirven pueden mejorar continuamente sus relaciones con las personas. Esto es lo que a veces se conoce como el papel "educativo" de un defensor del pueblo. Mi impresión de visitar a colegas a nivel nacional en toda Europa es que estos poderes proactivos se utilizan muy ampliamente en las instituciones del Defensor del Pueblo más nuevas y también están siendo desplegados cada vez más por las instituciones más antiguas. De hecho, soy consciente de que una enmienda de 1996 a las leyes de aplicación de la oficina del Defensor del Pueblo danés introdujo una competencia explícita para llevar a cabo investigaciones por iniciativa propia, una práctica que ya había comenzado en 1988. Particularmente importantes a este respecto son las cuestiones de legitimidad, planteadas, de manera algo inevitable, por el uso de métodos de trabajo proactivos cada vez más empleados por los defensores del pueblo. Un primer aspecto se refiere a las percepciones de los funcionarios públicos sobre el uso que hace el ombudsman de sus poderes proactivos. A diferencia de la tramitación de reclamaciones, en la que el Defensor del Pueblo simplemente responde al uso de sus derechos por parte de una persona, el empleo de métodos de trabajo proactivos entraña inevitablemente el riesgo de que los funcionarios se pregunten si las acciones del Defensor del Pueblo son realmente necesarias y justificadas. En mi opinión, la respuesta cada vez más positiva de las administraciones públicas a tales actividades proactivas por parte de los defensores del pueblo sugiere no solo que las iniciativas reales están bien percibidas, sino también que un amplio papel proactivo de los defensores del pueblo generalmente se considera natural y legítimo. Un segundo aspecto se refiere a las recomendaciones generales, es decir, las recomendaciones que abordan cuestiones sistémicas en lugar de decisiones administrativas específicas con respecto a las personas. En el enfoque clásico, el cumplimiento de las recomendaciones generales del Defensor del Pueblo, que se aproxima al 100 %, se considera esencial. La preocupación que subyace a esta opinión es que si la administración comienza a rechazar las recomendaciones del Defensor del Pueblo, la autoridad de la institución puede sufrir un daño irreparable. La evolución actual sugiere que parece estar surgiendo un enfoque de reforma más orientado al riesgo con respecto a las recomendaciones generales. En este caso, la razón es que el papel del Defensor del Pueblo como catalizador de la reforma continua reduce la pertinencia de una tasa de cumplimiento cercana al 100 %. De hecho, hay quienes sostienen que es probable que un defensor del pueblo cuyas recomendaciones siempre son aceptadas sea percibido como un defensor del pueblo que está demasiado preocupado por garantizar que sus recomendaciones estén dentro de los límites de lo que la administración aceptará. Tengo la impresión de que muchos defensores del pueblo nacionales, especialmente los establecidos más recientemente, están avanzando en la dirección del enfoque orientado al riesgo. Por lo tanto, es muy posible que una novedad interesante en la Defensoría del Pueblo europea sea la aparición de modelos de Defensor del Pueblo caracterizados por una mayor voluntad de aumentar el riesgo en el cálculo de las decisiones relativas a las recomendaciones generales destinadas a abordar cuestiones relativas a la mala administración sistémica. Estas observaciones, debo subrayar, sólo se refieren a recomendaciones generales: en lo que respecta a las recomendaciones en casos relativos a quejas y reclamaciones individuales, la opinión sigue siendo que esas recomendaciones normalmente siempre deben seguirse. **3. Lograr resultados a través de asociaciones** Afirmar que los defensores del pueblo no trabajan solos, que dependen de sus interlocutores institucionales, y que deben mantenerse y desarrollarse relaciones buenas y constructivas con estos interlocutores, es quizás afirmar lo obvio. A pesar de ello, el alcance y la naturaleza de estas asociaciones es uno de los ámbitos en los que existen variaciones especialmente significativas entre las instituciones del Defensor del Pueblo en Europa. Por lo tanto, me gustaría tratar brevemente de identificar cuestiones clave y ofrecer uno o dos objetivos modestos para el futuro. Naturalmente, los tribunales constituyen el mecanismo de recurso fundamental para garantizar el respeto del Estado de Derecho. Cuando existen defensores del pueblo, los ciudadanos pueden elegir el recurso no judicial del defensor del pueblo como alternativa a acudir a los tribunales. Sin embargo, los tribunales y los defensores del pueblo están, o pueden estar, vinculados de varias maneras directas e indirectas. Un vínculo indirecto importante entre los tribunales y los defensores del pueblo es el uso mutuo de las decisiones. Es decir, los defensores del pueblo aplican la jurisprudencia de los tribunales y los tribunales pueden recurrir a los informes del defensor del pueblo para obtener inspiración para su interpretación de la ley. Es extremadamente difícil hacer predicciones sobre si este intercambio indirecto se desarrollará en la futura Europa. Lo más que podemos decir es que un desarrollo en esa dirección parece ser una eventualidad plausible, dado que los principios de buena administración se han formalizado cada vez más en instrumentos escritos. De hecho, esta evolución también puede apoyarse en las experiencias positivas con el vínculo directo que se puede encontrar en algunos países europeos, aunque sólo sean unos pocos. En España, Portugal y Polonia, por ejemplo, el Defensor del Pueblo está facultado para plantear cuestiones relativas a la validez de la legislación a un tribunal constitucional. Entiendo por mis colegas de esos países que este poder es extremadamente útil y que aumenta la eficacia de su trabajo general. Este poder naturalmente requiere el ejercicio de gran cuidado y habilidad para evitar la apariencia de tomar partido en controversias políticas. Tengo la impresión de que la Defensoría del Pueblo Europea ha alcanzado una etapa de madurez, si se quiere, que hace que sea apropiado volver a examinar la cuestión del acceso de los Defensores del Pueblo a los tribunales. Si se incorporan salvaguardias pertinentes en cualquier sistema de acceso directo, por ejemplo, permitiendo a los tribunales rechazar la solicitud de interpretación del Defensor del Pueblo, el acceso a los tribunales podría ser aceptable y útil en la mayoría de las jurisdicciones europeas. En lo que respecta a las relaciones de los defensores del pueblo con los gobiernos y los parlamentos, me referiré únicamente a la cuestión de la legislación. En consonancia con mis observaciones anteriores sobre la tendencia a centrarse más en métodos de trabajo proactivos, como las investigaciones por iniciativa propia, se puede prever la posibilidad de un mayor diálogo entre los defensores del pueblo y sus respectivos gobiernos o parlamentos cuando se esté redactando y debatiendo legislación relacionada con las preocupaciones generales del defensor del pueblo. Soy consciente de que, por ejemplo, se consulta sistemáticamente al Defensor del Pueblo sueco sobre la legislación pertinente, y que el Defensor del Pueblo estonio tiene derecho a intervenir en las sesiones del Parlamento y del Gobierno cuando debatan propuestas legislativas. Una vez más, en algunos países, tal práctica bien puede percibirse como una participación demasiado estrecha en el proceso político y las posibles controversias a menudo asociadas con él. Por otra parte, tengo la impresión de que los defensores del pueblo son percibidos cada vez más como fuentes de información de gran importancia para la aplicación de las leyes. A modo de ejemplo, la Comisión Europea ha utilizado en varias ocasiones los informes de los defensores del pueblo de los países candidatos a la adhesión a la UE para obtener información sobre el estado de aplicación de la legislación relativa a los derechos. Por lo tanto, es muy posible que los conocimientos y la experiencia acumulados de los defensores del pueblo con respecto a la aplicación de las leyes se tengan cada vez más en cuenta a la hora de redactar las leyes. Los interlocutores finales que me gustaría mencionar se conocen mejor como colegas. Son la familia de defensores del pueblo, a nivel europeo, nacional, regional y local, cuya cooperación se ejemplifica en los acontecimientos de esta semana en Copenhague. Como la mayoría de ustedes saben, los defensores del pueblo en Europa se han reunido periódicamente en seminarios organizados por el Defensor del Pueblo Europeo y en mesas redondas organizadas por el Consejo de Europa, para debatir cuestiones de interés común. La red europea de defensores del pueblo, creada por mi predecesor, Jacob Söderman, consta hoy de casi 90 oficinas en 29 países, y coopera diariamente en la tramitación de casos, y de forma continua en el intercambio de experiencias y mejores prácticas a través de seminarios y reuniones, un boletín semestral, un foro de debate electrónico y un servicio electrónico de noticias diarias. La intensidad de dicha cooperación seguirá aumentando en el futuro, tanto a nivel geográfico, a medida que la UE crezca, como a nivel sustantivo, a medida que la aplicación de la legislación de la UE a nivel nacional se convierta en un ámbito de preocupación cada vez más importante para los defensores del pueblo nacionales. La futura cooperación entre los defensores del pueblo a nivel europeo, nacional, regional y local podría adoptar cada vez más la forma de investigaciones conjuntas, la creación de canales comunes para el suministro de información y asesoramiento, y el desarrollo de nuevas formas de compartir información y mejores prácticas. **4. Conclusión** Al concluir estas reflexiones sobre la ombudsman en la futura Europa, es importante recordar de nuevo dos grandes logros que nos afectan a todos: en primer lugar, el reconocimiento inequívoco de la Defensoría del Pueblo en la Constitución para Europa y, en segundo lugar, la incorporación en la Constitución de una Carta de los Derechos Fundamentales que contenga un derecho a una buena administración. Quisiera rendir homenaje a los incansables esfuerzos de mi predecesor, Jacob Söderman, para ayudar a obtener estos dos importantes éxitos. El hecho de que los responsables políticos europeos hayan optado por reforzar la Defensoría del Pueblo de manera tan significativa no se basa simplemente en una visión compartida para el futuro. También es una respuesta a la gran credibilidad que los defensores del pueblo en Europa han dado, en las últimas décadas, al concepto de defensoría del pueblo a través de su promoción efectiva del estado de derecho y la buena administración. En mi opinión, el hecho de que ahora podamos referirnos a la ombudsmanía como parte de la tradición jurídica y política europea también implica que se deben hacer esfuerzos para garantizar que los derechos de los ciudadanos estén igualmente bien protegidos, independientemente de a qué ombudsman acudan. Sin duda, los defensores del pueblo seguirán aplicando diferentes métodos de trabajo, adaptando prudentemente sus oficinas individuales a sus respectivos entornos y culturas político-institucionales. Sin embargo, el nivel de derechos de que disfrutan los ciudadanos debe ser el mismo en todos los ámbitos. Es evidente que esta tarea no sólo incumbe a los propios defensores del pueblo, sino que requiere un diálogo continuo con los legisladores, que en última instancia estarán llamados a dotar a los defensores del pueblo de los poderes y recursos jurídicos necesarios para lograr este objetivo. Por mi parte, espero con interés intensificar mi cooperación con mis colegas defensores del pueblo de toda Europa para que todos juntos podamos ayudar a hacer de los derechos una realidad viva para todos los ciudadanos. ¡Gracias por su atención!