1 Introducción

Estoy encantado de participar en esta 34a sesión del Coloquio Asser sobre Derecho Europeo.

Comenzaré mi contribución explicando qué es un ombudsman, cómo se ha extendido y desarrollado la institución del ombudsman y la relación entre los ombudsman y los tribunales.

A continuación hablaré del papel del Defensor del Pueblo Europeo en la Convención y de las disposiciones de la Constitución relativas al Defensor del Pueblo.

Por último, examinaré la Carta de los Derechos Fundamentales y explicaré por qué los defensores del pueblo, incluidos los de los Estados miembros, tienen un papel clave que desempeñar en la aplicación de la Carta.

2 ¿Qué es un Defensor del Pueblo?
2.1 El papel básico

La función básica de un defensor del pueblo es investigar e informar sobre las denuncias contra las autoridades públicas.

El mundo de los defensores del pueblo es diverso, pero hay ciertos criterios generalmente reconocidos que todo defensor del pueblo debe cumplir. Estos son: independencia; un procedimiento justo; rendición de cuentas pública; y eficacia.

Además de ejercer una función de control sobre las autoridades públicas, los defensores del pueblo también son un recurso para ayudar a mejorar la calidad de la gestión del sector público, especialmente abordando los problemas sistémicos subyacentes que dan lugar a reclamaciones.

2.2 Desarrollo de la institución del Defensor del Pueblo

La primera oficina del Defensor del Pueblo se creó en Suecia en 1809 para comprobar la legalidad de las acciones de los funcionarios públicos.

Durante el próximo siglo y medio, sólo dos países más establecieron defensores del pueblo con competencia general: Finlandia en 1919 y Dinamarca en 1955.

En la década de 1960 y principios de los años 70, comenzó una primera ola de expansión global cuando democracias más antiguas como Noruega, Nueva Zelanda, el Reino Unido y Francia establecieron defensores del pueblo.

Lo hicieron con el fin de abordar los problemas de los ciudadanos con la administración pública, que se expandió y asumió nuevos roles en el siglo XX, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, cuando las funciones de bienestar del Estado crecieron dramáticamente.

En dos oleadas posteriores de expansión mundial, los defensores del pueblo se establecieron en muchas democracias más nuevas como parte de su compromiso de respetar los derechos humanos y el principio de la democracia:

Desde mediados de la década de 1970 en adelante, el ombudsman se estableció en estados postautoritarios, como España, Portugal y Grecia en Europa y en muchos países de América Latina.

Después de 1989, los defensores del pueblo se establecieron en estados post-totalitarios; Es decir, en países anteriormente gobernados por regímenes comunistas.

Esta secuencia de desarrollo se refleja en diferentes nombres: Defensor del Pueblo; Comisionado de Administración; Medidor; Defensor del Pueblo; ombudsman de los derechos humanos; Comisario de Derechos Civiles.

También significa que el trabajo de los defensores del pueblo contemporáneos, incluido el Defensor del Pueblo Europeo, se basa en tres elementos que se solapan y se apoyan mutuamente: legalidad, buena administración y derechos humanos.

2.3 El Defensor del Pueblo Europeo

El Tratado de Maastricht creó el Defensor del Pueblo Europeo en 1993 para mejorar las relaciones entre los ciudadanos y el nivel de gobernanza de la Unión.

El Defensor del Pueblo Europeo es competente para tratar los casos de mala administración en las actividades de las instituciones y órganos comunitarios.

Las instituciones figuran, por supuesto, en la lista del Tratado, pero la categoría de «organismos» es indefinida y ha crecido significativamente en los últimos años a medida que se han creado nuevas agencias.

La estrella de la labor del Defensor del Pueblo Europeo, especialmente en lo que respecta a la legalidad y los derechos humanos, es la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia.

Esto me lleva a un importante punto general sobre la relación entre la labor de los defensores del pueblo y la de los tribunales.

2.4 Defensores del Pueblo y tribunales

El Estado de Derecho y el respeto de los derechos individuales no pueden garantizarse a menos que exista un poder judicial fuerte e independiente.

Sin embargo, cuando se cumple esta condición previa, los defensores del pueblo también pueden desempeñar un papel valioso en el empoderamiento de los ciudadanos, la reparación y la mejora de la calidad de la administración pública.

Para explicar por qué es así, es útil comparar algunas de las diferentes características de los tribunales y los defensores del pueblo.

Las decisiones de los tribunales son vinculantes y pueden proporcionar interpretaciones autorizadas de la ley. Sin embargo,

las normas de procedimiento son estrictas y complejas;

los procedimientos suelen ser largos y costosos;

un caso judicial suele ser un juego de suma cero: es decir, una parte gana y la otra pierde; y, por último,

los tribunales sólo pueden actuar cuando se les somete un asunto.

Por otro lado:

Los defensores del pueblo disponen de procedimientos flexibles e informales. Esto es posible porque un defensor del pueblo normalmente no tiene poder para tomar decisiones jurídicamente vinculantes. (Tampoco es necesaria tal potencia: cuando el Estado de Derecho y la democracia son sólidos, las autoridades públicas suelen seguir las recomendaciones de un defensor del pueblo);

pueden actuar de forma relativamente rápida y económica, normalmente sin coste alguno para el denunciante;

pueden promover resultados de suma positiva que beneficien tanto al denunciante como a la autoridad pública;

por último, los defensores del pueblo pueden ser proactivos y reactivos. Por ejemplo, pueden tomar iniciativas para hacer frente a problemas sistémicos en la administración pública. También pueden organizar campañas de información para informar a los ciudadanos sobre sus derechos y cómo utilizarlos.

La importancia de los tribunales para defender el Estado de Derecho y los derechos individuales significa que es esencial no sobrecargarlos con casos innecesarios.

Idealmente, por lo tanto, acudir a los tribunales debería ser el último recurso, no el primero, para un ciudadano que tiene un problema con las autoridades públicas.

Cuando existen ombudsman, los ciudadanos pueden elegir el recurso no judicial del ombudsman como alternativa a acudir a los tribunales. Esto amplía el acceso a la justicia y fortalece tanto el Estado de Derecho como la calidad de la democracia.

Este análisis de los defensores del pueblo y de las diferentes vías de recurso sirvió de base a las principales propuestas de Constitución del Defensor del Pueblo Europeo.

3 La Convención, la Constitución y los defensores del pueblo (1)
3.1 Principales propuestas del Defensor del Pueblo Europeo

El Defensor del Pueblo Europeo participó como observador tanto en la Convención presidida por Valéry GISCARD D’ESTAING, que redactó la Constitución, como en la Convención anterior (presidida por Roman HERZOG), que redactó la Carta de los Derechos Fundamentales, proclamada en Niza en diciembre de 2000.

En ambas Convenciones, el Defensor del Pueblo presionó para que las deliberaciones se centraran no solo en las estructuras de poder, sino también en los ciudadanos.

Por lo que se refiere a la protección judicial de los derechos humanos, el Defensor del Pueblo apoyó tanto la adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos como una Carta de los Derechos Fundamentales jurídicamente vinculante, argumentando que ambas deben considerarse complementarias y no alternativas.

De hecho, la Constitución prevé ambos tipos de protección.

El Defensor del Pueblo también hizo hincapié en que una buena administración es esencial para que los ciudadanos puedan disfrutar de sus derechos como realidad cotidiana y pidió que la Constitución establezca una ley sobre una buena administración que se aplique a todas las instituciones y órganos de la Unión.

Tal ley aplicaría el derecho del ciudadano a una buena administración, recogido en el artículo 41 (II-101) de la Carta de los Derechos Fundamentales y pondría fin a la actual situación confusa, en la que diferentes instituciones de la Unión aplican diferentes códigos de buena administración.

Como señaló el Comisario DE PALACIO en el debate del Parlamento Europeo sobre el Informe Anual del Defensor del Pueblo (25 de septiembre de 2003), esta petición ha sido respondida en el artículo III-304 (III-398) de la Constitución, que prevé leyes europeas para garantizar una administración europea abierta, eficiente e independiente.

Además, el Secretario General de la Comisión Europea, Sr. O’SULLIVAN, ha mencionado 2006 como posible fecha para que la Comisión presente un proyecto de propuesta de ley de este tipo.

Por último, el Defensor del Pueblo pidió que la Constitución estableciera claramente los recursos disponibles para los ciudadanos si no se respetan sus derechos en virtud del Derecho de la Unión, incluidos tanto el derecho a acudir a un tribunal nacional como el derecho a un recurso no judicial efectivo.

3.2 El lugar del Defensor del Pueblo Europeo en la Constitución

Por lo que se refiere al papel del Defensor del Pueblo Europeo, el resultado fue muy positivo.

En la parte 1 de la Constitución, el Defensor del Pueblo Europeo se menciona tanto en el artículo I-8 (I-10) del título sobre ciudadanía y derechos fundamentales (título II) como en el artículo I-48 (I-49) del título sobre la vida democrática de la Unión (título VI).

Así pues, el Defensor del Pueblo constituye el vínculo entre los compromisos de la Unión en materia de derechos humanos y fundamentales y sus compromisos y aspiraciones democráticos.

El artículo I-48 (I-49) también deja claro que el Defensor del Pueblo Europeo es elegido por el Parlamento Europeo, en lugar de ser nombrado. Este cambio refleja mejor la realidad, además de tener una importancia simbólica para la independencia del Defensor del Pueblo.

Además, la desaparición de la estructura del «pilar» de la Unión significa que el mandato del Defensor del Pueblo se amplía para incluir a todas las instituciones, órganos y organismos de la Unión.

Los artículos sobre el Defensor del Pueblo Europeo en la Carta de los Derechos Fundamentales y en la parte III de la Constitución (II-43, III-237 (II-103, III-335)) también incorporan estos cambios.

3.3 Recursos judiciales y extrajudiciales en los Estados miembros

Por lo que se refiere a los recursos judiciales, el artículo I-28 (I-29) responde (aunque de forma un tanto oblicua) a la petición del Defensor del Pueblo de que la Constitución informe a los ciudadanos de su derecho a acudir a un órgano jurisdiccional nacional. Exige a los Estados miembros que establezcan «derechos de recurso suficientes para garantizar una protección jurídica efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión».

Sin embargo, ni el Convenio ni la CIG encontraron tiempo para actuar sobre las propuestas destinadas a reforzar las vías de recurso no judiciales en los casos en que los Estados miembros incumplan el Derecho de la Unión.

No obstante, sigo convencido de que los defensores del pueblo a todos los niveles tienen un papel vital que desempeñar para garantizar la aplicación plena y correcta del Derecho de la Unión, incluida la Carta de los Derechos Fundamentales, a la que ahora quiero referirme.

4 La Carta de los Derechos Fundamentales
4.1 Aplicación de la Carta a escala de la Unión

En relación con el nivel de gobernanza de la Unión, el Defensor del Pueblo Europeo ha promovido activamente la Carta desde su proclamación por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000.

En la tramitación de las reclamaciones y en las investigaciones por iniciativa propia, el Defensor del Pueblo ha considerado sistemáticamente que el incumplimiento de los derechos contenidos en la Carta constituye una mala administración.

La Constitución incorpora la Carta como parte II y prevé explícitamente que los tribunales de la Unión estarán llamados a interpretar la Carta [preámbulo revisado de la Carta].

Naturalmente, el Defensor del Pueblo Europeo seguirá la jurisprudencia de los tribunales de la Unión, cuando aparezca.

4.2 Aplicación de la Carta por los Estados miembros

La Carta también está dirigida a los Estados miembros «cuando apliquen el Derecho de la Unión». [II-51 (II-111)]

No pretendo entrar en un debate jurídico complejo sobre el significado preciso de esa frase en su contexto específico. En caso necesario, el Tribunal de Justicia podrá, en el futuro, dar una interpretación jurídica autorizada.

A los efectos actuales, basta con señalar que, en general, el concepto de transposición incluye no solo la transposición al Derecho nacional de las Directivas (o «leyes marco», tal como se convertirán en virtud de la Constitución), sino también la aplicación de dicho Derecho nacional por parte de las autoridades públicas de los Estados miembros.

De conformidad con el principio de subsidiariedad, la tarea de aplicar el Derecho y la política de la Unión recae principalmente, de hecho, en las autoridades nacionales, regionales y locales y otras organizaciones públicas de los Estados miembros.

Por lo tanto, para que los ciudadanos puedan disfrutar de los derechos que les confiere la Carta en la práctica, es esencial que las distintas autoridades públicas de los Estados miembros sigan la Carta incluso cuando actúen con arreglo al Derecho nacional, al menos si el Derecho nacional de que se trate aplica el Derecho de la Unión.

4.3 Recursos contra los Estados miembros

Los derechos también dependen de la existencia de recursos efectivos.

Es comprensible que los ciudadanos que creen que un Estado miembro no respeta el Derecho de la Unión a menudo busquen una solución a escala de la Unión.

Algunos ciudadanos se quejan ante la Comisión, en su papel de guardiana del Tratado. Esto puede llevar a la Comisión a remitir el asunto al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 226 del Tratado CE. Sin embargo, muchos denunciantes esperan que la Comisión resuelva su caso rápidamente en la fase administrativa del procedimiento del artículo 226, sin acudir al Tribunal.

Los ciudadanos también presentan una petición al Parlamento Europeo en relación con las infracciones. En la práctica, a menudo corresponde a la Comisión examinar también estos casos.

Por último, muchos ciudadanos se quejan ante el Defensor del Pueblo Europeo contra las administraciones públicas de los Estados miembros, pero estas reclamaciones quedan fuera del mandato.

Mi expectativa es que cuando la Constitución entre en vigor y la Carta sea jurídicamente vinculante, muchos más ciudadanos intenten llevar los casos a nivel de la Unión.

Creo que sería más eficaz y de acuerdo con el principio de subsidiariedad que la mayoría de estos casos se trataran localmente, en el propio Estado miembro. Esto también evitaría sobrecargar el procedimiento del artículo 226 de la Comisión y el procedimiento de peticiones del Parlamento Europeo.

4.4 Necesidad de reforzar las vías de recurso extrajudiciales en los Estados miembros

Los ciudadanos que deseen proteger sus derechos fundamentales frente a las administraciones públicas de los Estados miembros pueden, por supuesto, interponer un recurso ante los tribunales nacionales.

Pero por razones que ya he explicado, acudir a los tribunales debería ser el último recurso, no el primero, para un ciudadano que tiene un problema con las autoridades públicas.

También sé por experiencia que pocos ciudadanos que buscan un recurso a nivel de la Unión están satisfechos con la información de que su único recurso es un recurso judicial en el Estado miembro.

Por lo tanto, creo firmemente que un elemento esencial de la subsidiariedad en las vías de recurso es reforzar las vías de recurso no judiciales en los Estados miembros.

Esta convicción se ve reforzada por el hecho de que garantizar la aplicación plena y correcta del Derecho de la Unión no es solo una cuestión de proporcionar vías de recurso efectivas, por vital que sea.

También implica la difícil y laboriosa tarea de reforzar la capacidad de las autoridades públicas de los Estados miembros para cumplir la ley, observar los principios de buena administración y respetar los derechos humanos.

Los defensores del pueblo son especialmente idóneos para combinar esas funciones reactivas y proactivas y crear sinergias entre ellas.

Por ejemplo, al dar a conocer criterios de buena administración (como el Código de Buena Conducta Administrativa que mencioné anteriormente) los defensores del pueblo pueden:

hacer que sus propias conclusiones sean más fácilmente comprensibles; y

ayudar tanto a los ciudadanos como a la administración a centrarse en sus expectativas mutuas de una manera que promueva la confianza y una comunicación más eficaz.

4.5 El papel de la red europea de defensores del pueblo

La situación actual en la Unión Europea es que hay defensores del pueblo en los 25 Estados miembros, ya sea a nivel nacional o regional o, en algunos países, como España, a ambos niveles.

Por mi parte, estoy trabajando activamente para profundizar nuestra cooperación existente con ellos a través de la red europea de defensores del pueblo.

La Red también incluye defensores del pueblo en los Estados candidatos y en el espacio Schengen más amplio, que abarca más de 90 oficinas en 30 países.

Garantiza que las reclamaciones se dirijan rápidamente al Defensor del Pueblo competente y facilita el intercambio de información sobre las mejores prácticas y la evolución del Derecho europeo.

Ya estoy trabajando con nuestros socios de los Estados miembros de la Red para ayudarles y animarles a garantizar la aplicación plena y correcta del Derecho de la Unión.

Creo que, con la cooperación del Parlamento Europeo y de la Comisión, podríamos establecer, en el momento de la entrada en vigor de la Constitución, un sistema global, coherente y eficaz de recursos no judiciales en los Estados miembros, para ayudar a los ciudadanos a disfrutar de sus derechos en virtud del Derecho de la Unión frente a las autoridades públicas de los Estados miembros, incluidos sus derechos fundamentales en virtud de la Carta.

De este modo:

mejorar las posibilidades de elección de los ciudadanos proporcionando un recurso alternativo;

reforzar la subsidiariedad;

evitar que las instituciones de la Unión se sobrecarguen; y

contribuir al desarrollo de capacidades administrativas en los Estados miembros, cuando sea necesario.

5 Conclusión

Para concluir, me gustaría compartir con ustedes algunas reflexiones generales sobre las constituciones, que creo que son particularmente relevantes para la futura Constitución de Europa.

Cada constitución puede ser vista desde dos perspectivas.

El primero lo ve como una forma de asignar autoridad pública entre diferentes instituciones y diferentes niveles territoriales de gobierno.

Desde esta perspectiva, la constitución puede entenderse como el resultado de fuerzas políticas en competencia y como un marco dentro del cual tiene lugar la competencia política.

Durante la Convención que redactó la Constitución para Europa, escuchamos mucho debate desde esta perspectiva. Sin duda escucharemos más durante el proceso de ratificación.

Tal debate es normal y saludable en cualquier democracia, pero no debe excluir la segunda perspectiva.

Desde la segunda perspectiva, una constitución es un marco para las relaciones entre los individuos y las autoridades públicas, de todo tipo y en todos los niveles de gobierno.

En una democracia, las dos perspectivas están inseparablemente unidas a través de la idea de ciudadanía.

La futura Constitución representa un gran paso adelante en el camino hacia la creación de una auténtica ciudadanía de la Unión, como complemento de la ciudadanía nacional.

La Carta, en particular, es un instrumento con un gran potencial para hacer realidad los valores y principios fundamentales mediante el empoderamiento de los ciudadanos y el refuerzo de la democracia a todos los niveles de la Unión.

Para alcanzar este potencial se requiere una intervención proactiva de las instituciones, sensibilizar a los ciudadanos sobre las nuevas posibilidades que les abre la Carta y animar y ayudar a las autoridades públicas de todos los niveles de la Unión a hacer de los derechos y aspiraciones de la Carta la piedra angular de sus acciones.

Es hacia la realización de este objetivo que las instituciones deben esforzarse y, como Defensor del Pueblo Europeo, me comprometo a trabajar duro para lograrlo.

Gracias por su atención.

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(1) La numeración de los artículos es la que figura en el proyecto de Tratado Constitucional preparado por la Convención. Los números (brackets y cursiva) son los que figuran en el documento CIG 87/04 (6 de agosto de 2004), elaborado tras el acuerdo de la CIG de 18 de junio de 2004.