(Saludos)

La ciudadanía de la Unión fue establecida por el Tratado de Maastricht. La ciudadanía de la Unión no sustituye, sino que complementa, a la ciudadanía nacional.

El Tratado de Amsterdam contribuye a un mayor desarrollo de la ciudadanía de la Unión con una reafirmación de los principios constitucionales en los que se basa la Unión. El artículo A del Tratado de la Unión, en su versión modificada, se refiere a:

una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen lo más abiertamente posible y lo más cerca posible de los ciudadanos.

Y como la ministra de Justicia de Suecia, Laila FREIVALDS, nos recordó en la sesión de apertura de este Congreso, el Artículo F establece que:

la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y del Estado de Derecho...

Las sesiones de trabajo sobre el tema "El ciudadano, la administración y el Derecho comunitario" estuvieron presididas por la Sra. Elizabeth PALM, Presidenta del Tribunal Administrativo de Apelación de Gotemburgo, y el Dr. Hans RAGNEMALM, Juez del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. También quiero dar las gracias a todos los ponentes nacionales y al ponente comunitario, el señor GARZÓN CLARIANA, por sus excelentes informes.

Las sesiones de trabajo examinaron cómo dar vida a la idea de ciudadanía a través de una administración más responsable, más abierta, más humana y más orientada al servicio del Derecho comunitario a todos los niveles de la Unión.

Naturalmente, hemos tenido plenamente en cuenta el hecho de que la administración del Derecho comunitario es en parte directa -realizada por las instituciones y organismos comunitarios- y en parte indirecta -realizada por las autoridades administrativas de los Estados miembros.

Cada una de las cuatro sesiones de trabajo se dedicó a un tema específico.

El primer tema eran las normas de buena administración a nivel comunitario.

El segundo tema fue el papel de la Comisión como "guardián del Tratado". En particular, examinamos los procedimientos administrativos que utiliza la Comisión para tramitar las denuncias de los ciudadanos sobre infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros.

En la tercera sesión de trabajo, examinamos el acceso de los ciudadanos a los documentos que obran en poder de las instituciones y órganos comunitarios.

En la última sesión de trabajo, examinamos los recursos judiciales y no judiciales que los ciudadanos pueden utilizar para proteger sus derechos.

Informaré por separado sobre los debates en cada una de las cuatro sesiones de trabajo.

1 Normas de buena administración a nivel comunitario.

En la primera sesión de trabajo se acordaron en general dos principios relativos a las normas de administración. La primera es que todas las autoridades públicas deben estar sujetas al Estado de Derecho: Nunca puede ser buena administración dejar de actuar de acuerdo con la ley. La segunda es que la administración existe para servir a los ciudadanos y no al revés: Por lo tanto, la administración debe tener una mentalidad de servicio.

También hubo acuerdo general en que un Código de Buenas Prácticas Administrativas podría desempeñar un papel valioso en la mejora de la calidad de la administración, al sensibilizar tanto a los ciudadanos como a los funcionarios sobre el nivel de servicio que debía prestarse.

El informe general llama la atención sobre la intención de la Comisión de adoptar un código de buena conducta administrativa que regule la conducta de sus funcionarios. Algunos participantes en la sesión de trabajo consideraron que no era deseable que una institución adoptara por sí misma esas normas. Consideran que el Defensor del Pueblo Europeo debe ser responsable de la elaboración de un Código. Sin embargo, el hecho de que la propia Comisión adopte un Código, en lugar de imponerlo desde el exterior, subrayaría su compromiso con una administración orientada al servicio.

Se convino en general en que las disposiciones de un código pasarían a ser jurídicamente vinculantes, independientemente de que se aprobara como ley "dura" o "blanda". Algunas personas temían que la ley "dura" estuviera menos abierta al desarrollo progresivo de estándares nuevos y mejorados. Sin embargo, los deseos de los ciudadanos de derechos claros y exigibles se cumplirían mejor si la Comisión adoptara su Código en forma de decisión.

2 La Comisión como "guardián del Tratado".

En la segunda sesión se examinó el papel de la Comisión en virtud del artículo 155 como "guardiana del Tratado" y el procedimiento previsto en el artículo 169 para hacer frente a las infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros.

Se hizo hincapié en que el sistema de vías de recurso en la Unión, al igual que el sistema de administración, se basa en el principio de proximidad al ciudadano. Sin embargo, como parte del desarrollo de la Unión, existe una tendencia hacia un mayor uso del procedimiento del artículo 169.

Además, la Comisión ha reconocido que los ciudadanos que se quejan ante ella de infracciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros no son solo una valiosa fuente de información, sino que también tienen derecho a garantías procesales, que seguirá desarrollando y mejorando.

En el debate se estableció una clara distinción entre, por una parte, los procedimientos administrativos de la Comisión para tramitar una denuncia y, por otra parte, su decisión discrecional de someter o no una infracción al Tribunal de Justicia.

Varios ponentes nacionales criticaron los actuales procedimientos administrativos de la Comisión. Se argumentó que era necesaria una mayor transparencia y que debían adoptarse nuevas medidas para tratar a los denunciantes como si fueran partes en el procedimiento. Se sugirió que el punto de partida debería ser una comparación con los derechos procesales de los denunciantes en, por ejemplo, los casos de competencia y que deberían justificarse expresamente derechos menores para los denunciantes del artículo 169. No debe excluirse que los derechos procesales de los denunciantes puedan recibir protección judicial.

En general, se reconoció que la Comisión dispone de una amplia facultad discrecional para someter o no una infracción al Tribunal de Justicia. Sin embargo, se sugirió que la Comisión motivara una decisión de no interponer un recurso. Otro punto de vista es que puede haber razones políticas válidas para no interponer un recurso, pero que a veces puede ser demasiado embarazoso revelar esas razones públicamente. No quedó claro cómo podría conciliarse esto con la idea de ciudadanía de una Unión basada en el principio del Estado de Derecho.

3 Acceso de los ciudadanos a los documentos

El informe general tiene una sección sobre transparencia, pero contiene un análisis detallado de un solo aspecto del tema: el acceso del público a los documentos. En las sesiones de trabajo, el debate fue más amplio. Muchos participantes hicieron hincapié en la necesidad de que los procedimientos legislativos fueran más transparentes. En particular, hubo un debate considerable sobre comitología. Se expresaron opiniones divergentes sobre la relación entre la comitología y el papel reforzado del Parlamento Europeo en el procedimiento legislativo tras los Tratados de Maastricht y Amsterdam.

La cuestión del acceso a los documentos de comitología devolvió el debate al tema principal de la sesión. El debate se centró en las actuales normas comunitarias. Se trata de las Decisiones adoptadas por la Comisión y el Consejo, que dan efecto a su código de conducta común sobre el acceso a los documentos. Otras instituciones y organismos comunitarios también han adoptado normas basadas en las de la Comisión y el Consejo.

Se formularon varias críticas a las normas actuales sobre el acceso del público a los documentos. En particular: no se aplican a los documentos entrantes; no exigen la creación de registros de documentos; los plazos para adoptar una decisión sobre el acceso son demasiado largos; y las excepciones son demasiado restrictivas.

Por lo que se refiere a los registros, se explicó que el Consejo dispone de un registro de documentos y que lo publicará a lo largo de 1998: es de esperar que otras instituciones y organismos comunitarios sigan este buen ejemplo.

Se expresaron opiniones divergentes sobre los plazos. Algunas personas apoyaron la idea de que el acceso debería, en principio, ser inmediato, especialmente para facilitar el trabajo de los periodistas en la información al público.

Otros subrayaron que los procedimientos de toma de decisiones del Consejo, en particular, dificultaban el acceso rápido. También se argumentó que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que exige una ponderación de intereses en la aplicación de algunas de las excepciones debería implicar tiempo para una reflexión adecuada.

Un gran número de otros puntos interesantes se hicieron, de los cuales tengo tiempo para mencionar sólo tres.

En primer lugar, se hizo hincapié en que una institución siempre debe considerar si puede dar acceso a un documento incluso si no está obligada a hacerlo por sus normas. Naturalmente, sin embargo, el principio de igualdad exige que si se da acceso a un ciudadano no se niegue a otros.

En segundo lugar, se planteó la cuestión de cómo impugnar una denegación de acceso a documentos por parte de una agencia u otro organismo comunitario no mencionado como parte demandada potencial en el artículo 173 CE. Parece que, a través de un procedimiento u otro, se dispondrá de un recurso judicial, además de la posibilidad de presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo.

En tercer lugar, se hizo una observación importante sobre el futuro: si bien el nuevo artículo 191 A CE, relativo al derecho de acceso a los documentos, se refiere únicamente al Parlamento Europeo, a la Comisión y al Consejo, el principio de transparencia que consagra debe aplicarse en toda la administración comunitaria.

4 Acceso de los ciudadanos a los recursos judiciales y extrajudiciales

En la última sesión se examinaron los recursos judiciales y extrajudiciales que los ciudadanos pueden utilizar para proteger sus derechos. El punto de partida del debate fue el acuerdo general de que los ciudadanos deberían disponer de mecanismos eficaces de reparación si no se respetan sus derechos en virtud del Derecho comunitario y de que dichos mecanismos deberían estar lo más cerca posible del ciudadano.

Se mencionó el valioso trabajo realizado por el sistema Euro-Jus de abogados a tiempo parcial que asesoran a los ciudadanos en las oficinas de la Comisión en los Estados miembros.

Hubo acuerdo general en que los defensores del pueblo nacionales podían tramitar las reclamaciones relativas al Derecho comunitario y que debían informar a los ciudadanos de este derecho. También deberían recibir el asesoramiento necesario sobre el Derecho comunitario para poder ayudar a los ciudadanos, en particular en lo que se refiere a la libre circulación y -cuando entre en vigor el Tratado de Amsterdam- a las cuestiones de asilo, inmigración y visados.

Sin embargo, se hizo hincapié en que los defensores del pueblo son un complemento, no una alternativa, a la protección judicial de los derechos del Derecho comunitario que, según una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, siempre debe estar disponible. Sin embargo, la cooperación entre el Defensor del Pueblo Europeo y los Defensores del Pueblo nacionales para crear un sistema eficaz de protección no judicial podría ayudar a aliviar la carga tanto para los tribunales como para la Comisión en su papel de guardiana del Tratado.

Para concluir, me gustaría dar las gracias al Presidente de la FIDE, Profesor Dr. Ulf BERNITZ, y a todos sus colaboradores en la organización del Congreso por su arduo trabajo para hacer de la ocasión un éxito y por su amable hospitalidad.

Gracias por su atención.

El Defensor del Pueblo Europeo, Jacob Söderman, fue el ponente general del tema "El ciudadano, la administración y el Derecho comunitario" en el XVIII Congreso de la FIDE (Fédération internationale de droit européen) celebrado en Estocolmo del 3 al 6 de junio de 1998. Su informe general está disponible en inglés y francés.