Fait conformément à l'article 4, paragraphe 1, du statut du Médiateur européen ^[1]

Antécédents de la plainte

1. En avril 2021, le New York Times a publié un article ^[2] dans lequel il indiquait que le président de la Commission et le directeur général d’une société pharmaceutique avaient échangé des textes et des appels relatifs à l’achat de vaccins contre la COVID-19 et que «cette diplomatie personnelle [avait] joué un rôle important dans un accord, à finaliser [cette] semaine, dans lequel [l’UE] verrouillera 1,8 milliard de doses [...]».

2. Le 4 mai 2021, le plaignant, un journaliste, a demandé à la Commission l’accès du public ^[3] aux «messages ext et autres documents relatifs à l’échange entre [le président de la Commission] et [le PDG]» mentionnés dans l’article du New York Times.

3. La Commission a identifié trois documents entrant dans le champ d’application de la demande du plaignant: un courriel, une lettre et un communiqué de presse. Elle a donné au plaignant un large accès à ces documents, n’occultant que des données à caractère personnel limitées.

4. Le 28 mai 2021, le plaignant a demandé à la Commission de réexaminer sa décision (en introduisant une «demande confirmative»). Plus précisément, le plaignant a contesté qu'aucun message texte n'ait été identifié par la Commission.

5. En juillet 2021, la Commission a adopté une décision confirmative. Elle a indiqué qu’elle avait procédé à une nouvelle recherche approfondie et a confirmé qu’elle ne détenait aucun document supplémentaire correspondant à la demande d’accès du plaignant.

6. Insatisfait de la réponse de la Commission, le plaignant s’est adressé au Médiateur.

L'enquête

7. La Médiatrice a ouvert une enquête en septembre 2021 sur les préoccupations du plaignant concernant le fait que la Commission n’a pas identifié et divulgué les messages texte auxquels il demande l’accès.

8. Au cours de l'enquête, l'équipe d'enquête du Médiateur a rencontré des représentants de la Commission pour obtenir de plus amples informations sur l'affaire. Par la suite, l'équipe d'enquête a rédigé un rapport de réunion (disponible ci-dessous)^[4] qui a été communiqué au plaignant, qui a ensuite fait part de ses commentaires. L’équipe d’enquête de la Médiatrice a également examiné des documents détaillant la manière dont la Commission avait traité la demande d’accès du public.

Arguments présentés

9. Le plaignant a déclaré, en substance, que les messages texte devraient être considérés comme des documents en vertu des règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents. Le plaignant a fait remarquer que la Commission n'avait pas indiqué si les messages texte en question existaient ou avaient existé. À la lumière de l’article du New York Times, il estime qu’il est probable que les échanges en cause aient effectivement eu lieu. Il a donc fait valoir que la Commission n’avait pas identifié tous les documents entrant dans le champ d’application de sa demande d’accès.

10. Dans sa réponse, la Commission a indiqué que le droit d'accès du public ne s'appliquait qu'aux documents existants en possession de l'institution. La Commission a également déclaré qu’elle n’était «pas tenue de préserver chaque document». La Commission s’est référée à sa décision sur la gestion des documents, qui dispose que «[l]es documents sont enregistrés s’ils contiennent des informations importantes qui ne sont pas de courte durée ou s’ils peuvent impliquer une action ou un suivi de la part de la Commission ou de l’un de ses services». La Commission a estimé qu’«[un] message texte ou un autre type de messagerie instantanée est, de par sa nature, un document de courte durée qui ne contient pas, en principe, d’informations importantes concernant des questions relatives aux politiques, activités et décisions de la Commission et qui, par conséquent, ne peut normalement pas être considéré comme un document remplissant les critères d’enregistrement. À cet égard, la politique de la Commission en matière de tenue de registres exclurait en principe la messagerie instantanée.»

11. Au cours de la réunion avec l'équipe d'enquête du Médiateur, la Commission a déclaré qu'à ce jour, elle n'avait enregistré aucun message texte dans son système de gestion des documents. Cela est logique étant donné que les textes sont généralement de courte durée et ne sont pas utilisés dans le processus décisionnel formel de la Commission et qu’ils n’engagent pas l’institution.

12. La Commission a également indiqué que son personnel chargé de traiter la demande du plaignant avait consulté le cabinet personnel du président, qui avait confirmé qu’il n’existait pas de documents supplémentaires répondant aux critères d’enregistrement interne de la Commission.

13. Dans ses commentaires sur le rapport de la réunion, le plaignant a noté qu'il n'était toujours pas clair s'il y avait des messages texte pertinents, si ces messages texte avaient été supprimés ou n'avaient jamais existé.

Évaluation du Médiateur aboutissant à une recommandation

14.  Pour la Médiatrice, il est clair que les messages texte relèvent du champ d’application du droit de l’Union relatif à l’accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001)^[5]. Selon le règlement, un document est: «tout contenu quel que soit son support (écrit sur papier ou stocké sous forme électronique ou sous forme d’enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution » ^[6].

15. Il est également clair que le règlement no 1049/2001 s’applique à tous les documents détenus par une institution de l’Union, c’est-à-dire « les documents établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union » ^[7].

16. Cette formulation indique clairement que l’élément décisif d’un document n’est pas son support. La question de savoir si un document a été enregistré dans le système de gestion des documents de l’institution n’est pas non plus pertinente. Ce qui importe, c’est le contenu du document et s’il se rapporte ou non aux «politiques, activités et décisions» dont l’institution est responsable. En ce qui concerne l’existence d’un contenu, les juridictions de l’Union ont constaté que la définition d’un document, aux fins du règlement no 1049/2001, repose essentiellement sur un contenu qui peut être «sauvegardé, copié ou consulté après sa production»^[8]. Les messages texte constituent donc des documents et le public peut en demander l’accès, s’ils concernent les travaux de l’institution et si celle-ci les détient ^[9].

17. La question de savoir si les messages texte sont ensuite enregistrés dans le système de gestion des documents de l’institution concernée n’est, en droit, pas pertinente aux fins de la définition d’un «document» au titre du règlement (CE) no 1049/2001. L'enregistrement d'un document est une conséquence de l'existence d'un document et non une condition préalable à son existence.

18. La question de savoir si les messages texte doivent être enregistrés est une question importante que la Médiatrice aborde dans le cadre de son initiative stratégique en cours (SI/4/2021/MIG) sur la manière dont les institutions, organes et organismes de l’UE enregistrent les messages texte et instantanés envoyés/reçus par les membres du personnel à titre professionnel ^[10]. L’enregistrement d’informations dans le système de gestion des documents de l’institution facilite grandement l’accès du public aux documents en facilitant la recherche et l’identification des documents par les institutions. La jurisprudence de l’Union a reconnu que les institutions de l’Union ont le devoir d’établir et de conserver des documents relatifs à leurs activités, et ce, dans la mesure du possible et de manière non arbitraire et prévisible ^[11].

19. Toutefois, il ne s'agit pas ici de savoir si les messages texte en question auraient dû être ou ont été enregistrés. L’affaire porte plutôt sur la question de savoir si, si les messages concernent les travaux de la Commission et s’ils sont conservés par celle-ci, la Commission aurait dû leur accorder l’accès du public. La manière dont la Commission a traité cette question n’a pas permis de répondre à ces questions. Le Médiateur estime qu’il s’agit là d’un cas de mauvaise administration pour les raisons exposées ci-après.

20. La demande d’accès du plaignant indiquait clairement qu’il demandait l’accès du public aux échanges entre le président de la Commission et le PDG de l’entreprise pharmaceutique. Il fait référence à un article de presse basé sur un entretien avec la présidente de la Commission dans lequel elle aurait déclaré que les échanges en cause avaient eu lieu. Les échanges ont eu lieu dans le cadre de négociations sur un contrat d’achat de vaccins qui a ensuite été conclu.

21. La question de savoir si les SMS faisaient partie d’une procédure formelle ou s’ils engageaient la Commission de quelque manière que ce soit peut avoir une incidence sur la question de savoir s’ils auraient dû ou non être enregistrés dans le système de gestion des documents de la Commission, mais n’a aucune incidence sur la question de savoir s’ils relèvent du champ d’application des règles d’accès du public.

22. Dans sa demande au cabinet du président pour les documents relevant du champ d’application de la demande d’accès du public du plaignant, la Commission a demandé des documents qui remplissent uniquement ses critères d’enregistrement interne. Le cabinet du président a ensuite confirmé qu’il n’existait pas de documents supplémentaires de ce type. En dépit de la demande explicite du plaignant d’accès du public aux « messages texte », la Commission n’a pas précisé si ces documents existaient réellement. Au lieu de cela, il n'a demandé que des documents que le Cabinet considérait comme satisfaisant aux critères d'enregistrement. À ce titre, il n’a pas été examiné s’il existait d’autres documents et s’il convenait de les divulguer conformément au règlement (CE) no 1049/2001 ^[12].  

Recommandation

Sur la base de l'enquête menée sur cette plainte, le Médiateur adresse à la Commission la recommandation suivante:

La Commission devrait demander au cabinet du président de rechercher à nouveau les messages texte pertinents, en précisant que la recherche ne devrait pas se limiter aux documents enregistrés ou aux documents qui remplissent ses critères d’enregistrement.

Si les messages texte signalés existent et sont identifiés, la Commission devrait évaluer si l’accès du public peut leur être accordé conformément au règlement (CE) no 1049/2001.

La Commission et le plaignant seront informés de cette recommandation. Conformément à l’article 4, paragraphe 2, du statut du Médiateur européen, la Commission transmet un avis circonstancié au plus tard le 26 avril 2022.

Emily O'Reilly Médiateur
européen

Strasbourg, le 26 janvier 2022

[1] Disponible à l’adresse suivante:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Disponible à l’adresse suivante: https://www.nytimes.com/2021/04/28/world/europe/european-union-pfizer-von-der-leyen-coronavirus-vaccine.html.

[3] En vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

La demande d’accès a été faite via AskTheEU.org et est disponible à l’adresse suivante: https://www.asktheeu.org/fr/request/exchange_between_president_von_d.

[4] Le rapport de la réunion est disponible à l’adresse suivante: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/doc/inspection-report/fr/150175.

[5] La Médiatrice prend acte d’une réponse récente de la Commission à une question parlementaire, selon laquelle les SMS ne sont pas couverts par les règles de l’UE relatives à l’accès du public aux documents (règlement (CE) no 1049/2001). Voir: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/P-9-2021-005139-ASW_FR.html. Pour les raisons exposées dans la présente recommandation, le Médiateur ne partage pas cette interprétation de la loi.

[6] Article 3, point a), du règlement (CE) no 1049/2001 (soulignement ajouté).

[7] Conformément à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1049/2001.

[8] Arrêt du Tribunal du 22 février 2015, Breyer/Commission, T-188/12, point 42: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=162573&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=165954.

[9] L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) a récemment divulgué de tels messages à la suite d’une demande d’accès du public à des documents au titre du règlement (CE) no 1049/2001: https://fragdenstaat.de/anfrage/whatsapp-nachrichten-an-die-libysche-kustenwache/.

[10] Initiative stratégique SI/4/2021/MIG sur la manière dont les institutions, organes et organismes de l’UE enregistrent les messages texte et instantanés envoyés/reçus par les membres du personnel à titre professionnel: https://www.ombudsman.europa.eu/fr/case/en/59322.

[11] Voir l'arrêt du Tribunal de première instance du 26 avril 2007, WWF/Conseil de l'UE, point 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.

[12] L’appréciation de la Médiatrice aux points 19 à 23 de sa décision dans l’affaire 1050/2018/DL est pertinente dans ce contexte. Voir: https://www.ombudsman.europa.eu/da/decision/fr/127386.