Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo [1]

El asunto se refiere a la negativa del Banco Europeo de Inversiones (BEI) a pagar una asignación por hijos a cargo al demandante, cuyo marido es un empleado del BEI. La autora y su marido están separados con un proceso de divorcio en curso. A la espera de la finalización del divorcio y de una resolución sobre la custodia de los hijos, un tribunal nacional ha dictaminado que su hijo debe residir con la madre, la denunciante en este caso. Mientras tanto, los padres tienen la custodia compartida del niño y comparten los costos de manutención. La demandante solicitó al BEI que le abonara al menos la mitad de la asignación por hijo a cargo que actualmente se abona íntegramente a su marido. El BEI se negó a hacerlo basándose en que el padre seguía teniendo la custodia (conjunta) del menor. En caso de que se concediera a la madre la custodia íntegra del hijo, el BEI le abonaría la asignación por hijo.

El Defensor del Pueblo Europeo investigó la cuestión y consideró que la confianza del BEI en el hecho de que el padre siguiera teniendo la custodia no era convincente. Propuso al BEI que abonara al demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo, a la espera de la resolución definitiva del órgano jurisdiccional nacional sobre la cuestión de la custodia.

Lamentablemente, el BEI no aceptó la propuesta del Defensor del Pueblo y no motivó de manera convincente su decisión. La Defensora del Pueblo ha formulado una recomendación al BEI reiterando su propuesta de solución. También ha sugerido al BEI que revise lo antes posible sus normas internas sobre las asignaciones por hijos a cargo con el fin de garantizar que aborden de manera justa los tipos de situaciones que surgen en casos de ruptura matrimonial.

El fondo

1. El denunciante es un funcionario de la UE que trabaja para una agencia de la UE y está en proceso de divorciarse de un empleado del Banco Europeo de Inversiones (BEI). Tienen un hijo. Mientras el proceso de divorcio está en curso, el órgano jurisdiccional nacional competente ordenó que el menor residiera con la madre (el denunciante). En la orden no se establecían disposiciones provisionales para la manutención financiera del niño.

2. El marido de la demandante recibe del BEI una asignación familiar y una asignación por hijo a cargo. A raíz de la decisión del órgano jurisdiccional nacional sobre la residencia de la menor, la demandante solicitó a la PMO [2] que le abonara directamente al menos el 50 % de estas prestaciones. La PMO le informó de que esto no sería posible mientras su marido percibiera las asignaciones del BEI. Aconsejó al demandante que se dirigiera directamente al BEI.

3. El 8 de octubre de 2013, la demandante pidió al BEI que dejara de pagar las indemnizaciones a su marido y que se las pagara directamente a ella.

4. El BEI explicó que, por lo que se refiere a la asignación familiar, las normas internas del BEI establecen que esta asignación solo puede abonarse a un miembro del personal del BEI. Por lo que se refiere a la asignación por hijo a cargo, el BEI consideró que se adeuda a la persona que tiene la custodia del hijo. Señaló que la resolución del órgano jurisdiccional nacional se refería únicamente al lugar de residencia del menor y que la custodia se repartía entre los progenitores, a la espera de la resolución definitiva en el procedimiento de divorcio. El BEI concluyó que la asignación por hijo se pagaría de conformidad con las normas aplicables, es decir, al funcionario de la UE con el sueldo base más alto, que en este caso es el padre. Por estas razones, el BEI rechazó la solicitud del denunciante.

5. Insatisfecho con este resultado, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo el 25 de febrero de 2014.

6. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la alegación del demandante de que el BEI consideró erróneamente que el concepto de custodia de un menor prevalecía sobre el concepto de residencia de un menor y, por lo tanto, incumplió sus propias normas de aplicación y las disposiciones de aplicación de la Comisión Europea sobre los subsidios familiares. La investigación también incluyó la alegación de la reclamante de que el BEI debía ponerse en contacto con la PMO y pagar al menos el 50 % de estas indemnizaciones directamente a la reclamante, ya que había reconocido que compartía la custodia del menor [3].

Alegación de que el BEI consideró erróneamente que el concepto de custodia de un menor prevalece sobre el concepto de residencia de un menor

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

7. El Defensor del Pueblo examinó las normas de personal tanto del BEI como de la Agencia de la UE en cuestión. Por lo que se refiere a la asignación familiar, consideró que la decisión del BEI de pagarla al marido de la demandante, a la espera de la conclusión del procedimiento de divorcio en curso, se ajusta a las normas aplicables.

8. Por lo que se refiere a la asignación por hijo a cargo, el Defensor del Pueblo señaló que, de conformidad con las normas del BEI, se concede una asignación por hijo a cargo cuando un progenitor se hace cargo efectivamente de la manutención del hijo, lo que, en la práctica, significa que el hijo vive con el progenitor o que el progenitor sufraga los gastos de la vida cotidiana del hijo. El BEI declaró que cuando estos dos criterios no coinciden, como en este caso, el hecho de proporcionar apoyo financiero al niño prevalece sobre la cuestión de la residencia. El BEI también aclaró su interpretación del concepto de custodia como el "cumplimiento del deber de cuidado de los niños por medios económicos".

9. En opinión del Defensor del Pueblo, esta interpretación implicaría que si se comparte la custodia, también debería compartirse la obligación legal de mantener al niño. Sin embargo, dado que el BEI señaló que el padre del menor estaba compartiendo voluntariamente los gastos de manutención del menor, el Defensor del Pueblo consideró que sería justo que los padres también compartieran la asignación por hijo, hasta que el órgano jurisdiccional nacional competente decida finalmente la cuestión de la custodia.

10. Por consiguiente, el 29 de junio de 2015, tras tener en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes, el Defensor del Pueblo presentó la siguiente propuesta de solución:

"A la espera de la decisión definitiva del órgano jurisdiccional nacional sobre la cuestión de la custodia en el procedimiento de divorcio en curso, el BEI debe pagar al demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo".

11. Además, el Defensor del Pueblo animó al BEI a modificar sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo para reflejar mejor la realidad y las prácticas actuales en los procedimientos de divorcio. El Defensor del Pueblo sugirió que el BEI podría guiarse por las normas de la Comisión Europea al respecto. Dichas normas prevén explícitamente el reparto de las asignaciones en los casos en que la custodia del menor se comparta entre dos personas y cuando no haya habido una orden judicial u otra orden de una autoridad administrativa competente [4].

12. En su respuesta de 7 de septiembre de 2015, el BEI acordó revisar sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo. Informó al Defensor del Pueblo de que, aunque este proceso podría llevar algún tiempo, lo completaría lo antes posible. Por lo que se refiere a la propuesta de solución del Defensor del Pueblo, el BEI declaró que, a falta de una modificación de las normas generales aplicables a la totalidad del personal del BEI, el pago al reclamante de la mitad de la asignación por hijo, tal como propuso el Defensor del Pueblo, se dirigiría exclusivamente al reclamante y, por lo tanto, constituiría una violación del principio de igualdad de trato. Esto podría ser impugnado legalmente por el esposo de la autora, así como por otros agentes y sus cónyuges que se encontrarían en una situación similar. En consecuencia, el BEI mantuvo su posición de que no podía pagar al demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo en esta fase.

13. En sus observaciones sobre la respuesta del BEI, la reclamante acogió con satisfacción los próximos cambios propuestos en las normas del BEI, pero expresó su insatisfacción con la posición del BEI en relación con su caso específico. Señaló que el BEI no declaró que no podía pagar la mitad de la asignación por hijo a cargo debido a la falta de base jurídica, pero que no lo haría debido a una posible acción legal futura contra él, ya sea por el marido del reclamante o por otros miembros del personal del BEI en una situación similar. Tampoco está de acuerdo con la opinión del BEI sobre el principio de igualdad de trato y sostiene que el BEI la discrimina, tanto frente a su marido como frente a otros miembros del personal del BEI.

14. Además, reiteró el argumento de que, aunque las normas del BEI no prevén explícitamente el reparto de la asignación por hijo a cargo, nada impide que el BEI pague la mitad de la asignación por hijo a cargo a cada progenitor, como excepción a la regla general.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

15. El BEI no impugnó el análisis del asunto realizado por el Defensor del Pueblo ni su conclusión de que la posición adoptada por el BEI no fuera convincente. El Defensor del Pueblo opina que, incluso dentro de sus normas actuales, es posible dividir el pago de la asignación por hijo a cargo entre los progenitores. El Defensor del Pueblo considera que, al negarse a repartir la asignación por hijo entre los progenitores, el BEI no cumple sus propias disposiciones de aplicación.

16. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la decisión del BEI de responder positivamente a su sugerencia de que modifique sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo para reflejar mejor la realidad y las prácticas actuales en los procedimientos de divorcio. Sin embargo, señala que, un año después de su propuesta, estas normas aún no se han modificado. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo insta al BEI a que complete este proceso de modificación lo antes posible y a que le informe en consecuencia.

17. La Defensora del Pueblo lamenta que el BEI haya rechazado su propuesta de que ahora pague a la demandante la mitad de la asignación por hijos a cargo. Si bien el BEI acepta la necesidad de modificar sus normas y ha aceptado hacerlo en la línea sugerida por el Defensor del Pueblo, sigue negándose a hacerlo en el caso del reclamante. Los argumentos esgrimidos por el BEI en apoyo de su tesis de que, en esta fase, no puede abonar al demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo distan mucho de ser convincentes, por las razones que se exponen a continuación.

18. En primer lugar, el BEI alega que el pago al demandante de la mitad de la asignación por hijo a cargo constituiría una violación del principio de igualdad de trato con respecto a otros agentes del BEI y sus cónyuges que se encontrarían en una situación similar. El Defensor del Pueblo señala que el BEI no señala ninguna situación similar. Incluso si otros empleados del BEI se encontraran efectivamente en una situación similar, nada impediría que el BEI también los tratara de la misma manera que el denunciante, garantizando así la igualdad de trato para todos. Como ya señaló el Defensor del Pueblo [5], aunque las normas del BEI no prevén explícitamente el reparto de la asignación por hijos a cargo, tampoco excluyen esta posibilidad y, por lo tanto, nada impide que el BEI, en casos como este, pague a cada progenitor la mitad de la asignación en cuestión. Dado el compromiso del BEI de modificar sus normas relativas a las asignaciones por hijos a cargo, en la línea propuesta por el Defensor del Pueblo, está claro que debería hacerlo ahora en el caso del reclamante.

19. En segundo lugar, el BEI alega que el marido de la demandante impugnaría la decisión del BEI en caso de que decidiera abonarle la mitad de la asignación por hijo a cargo. Es importante aclarar que la propuesta de solución del Defensor del Pueblo se refería únicamente a los pagos futuros de las asignaciones por hijos a cargo y no a los pagos ya efectuados al marido del demandante. A continuación, el Defensor del Pueblo señala que la asignación por hijo a cargo, aunque forma parte de la remuneración de un agente, no está destinada al mantenimiento de este, sino exclusivamente al mantenimiento de su hijo o hijos [6]. Además, la asignación por hijo a cargo tiene un objetivo social y se paga en reconocimiento de los costes que supone mantener a un hijo [7]. El pago de indemnizaciones al personal de las instituciones de la Unión Europea no se rige por el Derecho privado, sino por el Estatuto de los funcionarios del BEI. Así pues, correspondería al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, conforme a lo dispuesto en el artículo 41 del Estatuto, y no a otros órganos jurisdiccionales, resolver los litigios entre el marido de la demandante y el BEI en relación con la interpretación correcta de las disposiciones relativas a las asignaciones por hijos a cargo.

20. El Defensor del Pueblo no entiende por qué la posibilidad de un recurso judicial por parte del marido del demandante debería disuadir al BEI de tomar lo que sería una decisión correcta y justa.

21. Como institución comprometida con la buena administración, se espera que el BEI actúe de manera justa y razonable, tenga en cuenta y equilibre todos los intereses implicados y sea sensible a las circunstancias individuales. En este caso, el proceso de divorcio está en curso y la custodia del niño no se ha decidido legalmente. Sin embargo, ha habido una decisión formal sobre la residencia del niño, y los tribunales pertinentes han reconocido que ambos padres contribuyen a la manutención del niño. Debe prestarse la debida atención al interés del menor, en relación con el principio de proporcionalidad. Parece proporcionado y razonable, como ya ha señalado el Defensor del Pueblo [8], que la mitad de la asignación por hijo a cargo se abone a cada una de las personas que comparten la custodia del menor. En este caso, sin embargo, lamentablemente, el BEI parece haber tenido en cuenta, exclusiva y desproporcionadamente, su propio interés en evitar procedimientos judiciales.

22. En vista de lo anterior, la Defensora del Pueblo considera que no es necesario que examine los demás argumentos presentados por la reclamante en sus observaciones sobre la respuesta del BEI. El Defensor del Pueblo llega a la conclusión de que el enfoque adoptado por el BEI es incorrecto e injusto y no se ajusta a sus propias normas de ejecución. Esto constituye mala administración.

23. La Defensora del Pueblo espera que el BEI aproveche la oportunidad que ofrece su investigación para ofrecer una solución justa y proporcionada al reclamante. Por lo tanto, formula la recomendación correspondiente a continuación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, que reitera su propuesta de solución de que el BEI abone la mitad de la asignación por hijo a cargo al reclamante.

La recomendación

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula la siguiente recomendación al Banco Europeo de Inversiones:

A la espera de la resolución definitiva del órgano jurisdiccional nacional sobre la cuestión de la custodia en el procedimiento de divorcio en curso, el Banco Europeo de Inversiones debe abonar al demandante, a partir de la fecha de recepción de la presente recomendación, la mitad de la asignación por hijo a cargo.

Sugerencias de mejora

El Defensor del Pueblo también hace la siguiente sugerencia de mejora al Banco Europeo de Inversiones:

El Banco Europeo de Inversiones debe modificar lo antes posible sus normas internas sobre asignaciones por hijos a cargo a fin de prever explícitamente las situaciones de custodia compartida de los hijos y las situaciones conexas.

Se informará de esta recomendación al BEI y al reclamante. De conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, el BEI enviará un dictamen motivado a más tardar el 31 de octubre de 2016.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 18.7.2016

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] PMO significa "Paymaster Office". Administra, calcula y paga los derechos financieros del personal de la Comisión Europea y de otras instituciones, órganos y organismos de la UE. Véase: http://ec.europa.eu/pmo/accueil_en.htm

^[3] Para más información sobre los antecedentes de la reclamación, los argumentos de las partes y la investigación del Defensor del Pueblo, véase el texto completo de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo disponible en: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark

[4] Artículo 3 de la Decisión de la Comisión relativa a las disposiciones generales de aplicación para la aplicación de los artículos 67 y 68 del Estatuto y de los artículos 1, 2 y 3 de su anexo VII, C (2004) 1364.

^[5] Véase el punto 19 de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo.

[6] Véase, en este sentido, la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión relativa a los complementos familiares enumerados en el artículo 67, apartado 1, del Estatuto de los funcionarios de la Unión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de marzo de 1993, Peroulakis/Comisión, T-69/91, apartado 34; sentencia del Tribunal de la Función Pública de 11 de febrero de 2014, Armani/Comisión, asunto F-65/12, punto 33). Aunque el BEI tiene su propio Estatuto de los funcionarios, las mismas consideraciones son aplicables en un caso como el que nos ocupa.

[7] Véase el auto del Tribunal de la Función Pública de 27 de abril de 2015 en el asunto F-90/14, Meyer/Comisión, apartado 26; véase también la sentencia de 7 de mayo de 1992 en el asunto Consejo/Brems, C-70/91 P, apartado 9.

[8] Véase el punto 18 de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo.