(Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo (1))

LA DENUNCIA

En julio y agosto de 2001, el Sr. H. presentó una denuncia contra la Comisión en nombre de Corporate Observatory Europe, una ONG con sede en los Países Bajos. La denuncia se dirige contra la negativa de la Comisión a dar acceso a determinados documentos relativos a las relaciones de la Comisión con el Diálogo Empresarial Transatlántico (TABD). El denunciante solicitó los documentos en virtud de la Decisión 94/90 de la Comisión.

Los documentos en cuestión son notas informativas de las delegaciones de la Comisión Europea en la reunión de mitad de año del TABD celebrada en Washington el 10 de mayo de 1999 y en la Conferencia del TABD celebrada en Berlín los días 28 y 29 de octubre de 1999.

El denunciante alega que la Comisión no dio suficiente importancia al interés público en la divulgación de los documentos. En apoyo de la alegación, el denunciante alega que el TABD y, en particular, su conferencia anual, es un foro en el que se proponen y debaten las políticas de la UE que más tarde tendrán un impacto de gran alcance en todos los ciudadanos europeos. Según el denunciante, la Comisión no debe mantener en secreto los documentos esenciales relacionados con su participación en el foro. Las propuestas formuladas por el Gobierno de los Estados Unidos y el sector privado y las respuestas de la Comisión forman parte integrante del proceso de toma de decisiones de la Comisión. Estas propuestas se discuten extensamente con representantes del sector empresarial y, por lo tanto, no es legítimo negar la transparencia a los miembros de la sociedad civil.

El denunciante reclama el acceso a los documentos y también menciona que la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios exige a las instituciones que concedan un acceso parcial cuando un documento contenga tanto información confidencial como no confidencial.

LA INVESTIGACIÓN

El Defensor del Pueblo remitió la reclamación a la Comisión para que emitiera un dictamen. La Defensora del Pueblo solicitó que el dictamen de la Comisión tuviera en cuenta el tiempo transcurrido desde que se celebraron las reuniones pertinentes del TABD.

Dictamen de la Comisión

En resumen, el dictamen de la Comisión fue el siguiente.

Las sesiones informativas en cuestión consisten en dos carpetas que contienen una serie de elementos, como notas de orientación, puntos de intervención sugeridos, proyectos de comunicados propuestos, notas informativas para reuniones paralelas con ministros del Gobierno de los Estados Unidos, así como recomendaciones del TABD a la Comisión y los comentarios y respuestas de los servicios de la Comisión a dichas recomendaciones.

La Comisión dio acceso al reclamante a las observaciones y respuestas de la Comisión a las recomendaciones del TABD. Sin embargo, las notas de orientación, las sesiones informativas para reuniones con representantes del Gobierno de los Estados Unidos, otras observaciones del personal de la Comisión y las recomendaciones al comisario están cubiertas por la excepción relativa a la protección de la confidencialidad de los procedimientos de la Comisión.

Tras sopesar el interés del denunciante en obtener estos documentos con el interés de la Comisión en preservar la confidencialidad de sus procedimientos, se consideró que estos últimos superaban a los primeros. Dependiendo del contexto general de los debates y de la discreción política adecuada, la posición adoptada por el Comisario puede no corresponder siempre por completo al asesoramiento y a los puntos de intervención propuestos. Por lo tanto, dar acceso a estos documentos sería inapropiado y engañoso para el público. Además, la divulgación comprometería o complicaría las relaciones con los Estados Unidos.

El argumento del denunciante de que los documentos esenciales relacionados con la participación de la Comisión en el TABD se mantienen en secreto es incorrecto. De hecho, se ha dado acceso al denunciante a todas las recomendaciones del TABD a la Comisión y a todos los dictámenes y respuestas de la Comisión a dichas recomendaciones.

Las propuestas formuladas por el Gobierno de los Estados Unidos no se hacen por escrito y la Comisión no dispone de documentos con respecto a estas propuestas.

Los asuntos debatidos entre la Comisión y el sector empresarial están cubiertos por los documentos de respuesta de la Comisión a las recomendaciones del TABD, a los que ha tenido acceso el denunciante. Dado que estos documentos formaban parte de las sesiones informativas, se ha dado acceso parcial al autor.

El hecho de que hayan transcurrido dos años no permite a la Comisión publicar los documentos, ya que las cuestiones y los dictámenes contenidos en ellos siguen siendo válidos.

Observaciones del demandante

En resumen, las observaciones del denunciante son las siguientes.

El denunciante no solicita acceso a las propuestas del Gobierno de los Estados Unidos, sino a todos los documentos que reflejan las reacciones de la Comisión a las recomendaciones del TABD.

El dictamen de la Comisión implica que las sesiones informativas preparadas para la reunión de Berlín tienen un contenido diferente al de las respuestas oficiales escritas de la Comisión al TABD, de las que se enviaron copias al denunciante. Esto contradice el argumento de la Comisión de que la publicación de los documentos oficiales de respuesta en efecto dio acceso parcial al denunciante.

Las sesiones informativas son esenciales para comprender la relación de la Comisión con el TABD y el papel de este órgano en la toma de decisiones de la CE. Se prepararon para su presentación en una conferencia del sector privado y también deberían ponerse a disposición de otras partes de la sociedad civil.

La alegación de la Comisión según la cual los documentos no constituyen necesariamente la posición final de la Comisión carece de pertinencia. Las sesiones informativas constituyen el trasfondo de las decisiones de la Comisión que afectan a todos los ciudadanos. Llamar a la publicación de estos documentos inapropiados o engañosos para el público es simplemente condescendiente.

Otras consultas

Tras un cuidadoso examen del dictamen de la Comisión y de las observaciones del denunciante, se consideró necesario realizar nuevas investigaciones.

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que respondiera a las observaciones del demandante.

Segunda opinión de la Comisión

El segundo dictamen de la Comisión incluía, en resumen, los siguientes puntos.

La Comisión ha publicado todos los documentos solicitados por el denunciante, excepto notas de orientación, consejos, opiniones y otros comentarios de los miembros del personal de la Comisión.

Los documentos a los que se denegó el acceso solo contienen opiniones y recomendaciones de miembros del personal, que no se sentirían libres de realizar evaluaciones personales sobre cuestiones de política si sus opiniones se divulgaran al público. Tal situación socavaría gravemente la capacidad de toma de decisiones de la Comisión. Además, estos documentos no arrojan ninguna luz adicional sobre las posiciones adoptadas por la Comisión con respecto a las propuestas de TABD. No existe un interés público real en la divulgación y prevalece el interés de mantener dichos documentos internos.

El tiempo transcurrido desde los acontecimientos para los que se prepararon las reuniones informativas no permite a la Comisión publicar los documentos, ya que los dictámenes y recomendaciones contenidos en ellos podrían seguir siendo válidos en futuras negociaciones.

Si los documentos pasan a ser de dominio público, podría considerarse erróneamente que las opiniones personales de los miembros del personal reflejan las opiniones de la Comisión. Por lo tanto, la divulgación de los documentos perjudicaría las relaciones con los Estados Unidos. Debe denegarse el acceso del público cuando la divulgación del documento en cuestión suponga un perjuicio para la protección de las relaciones internacionales.

Los documentos a los que se ha denegado el acceso al denunciante no se han divulgado a representantes del sector empresarial. Están destinados exclusivamente a uso interno en la Comisión y, por lo tanto, no hay motivo para solicitar que se pongan a disposición de otros sectores de la sociedad civil.

No existe ningún secreto en torno a las recomendaciones comerciales y la posición de la Comisión con respecto a estas recomendaciones. El denunciante tiene acceso a las propuestas del TABD a los gobiernos, que están a disposición del público en Internet, y las respuestas de la Comisión se han comunicado al denunciante.

Observaciones del denunciante

En resumen, las observaciones del denunciante fueron las siguientes.

Las notas informativas son la única manera de arrojar luz de manera efectiva sobre la naturaleza de la relación entre la Comisión y el TABD. Si revelan que TABD ejerce un poder indebido sobre el proceso de toma de decisiones, es esencial que se pongan a disposición del público.

Las notas informativas no son simplemente opiniones personales del personal de la Comisión. El denunciante ha obtenido previamente notas informativas de la Comisión sobre las negociaciones del Acuerdo Multilateral sobre Inversiones en la OCDE. Estos contienen posiciones oficiales de la Comisión y arrojan mucha más luz sobre cómo se llevó a cabo el proceso que los documentos disponibles para el público en general.

Es sorprendente que la Comisión parezca considerar que las conferencias TABD son negociaciones, ya que están organizadas por un grupo de presión del sector privado y no desempeñan ningún papel en el proceso de toma de decisiones de la UE en virtud de los Tratados. Esto hace que la necesidad de transparencia sea más urgente y refuerza el derecho a acceder a los documentos.

Las notas informativas son documentos esenciales para comprender el proceso de formulación de políticas. La opinión de la Comisión de que no existe un interés público real en divulgarlos muestra una falta de comprensión de la brecha democrática que sienten tan fuertemente los ciudadanos de la UE.

LA DECISIÓN

1 Marco jurídico

1.1 La denuncia impugna la negativa de la Comisión a acceder a determinados documentos. La solicitud de acceso se presentó en diciembre de 1999 y la solicitud confirmatoria del denunciante fue denegada en mayo de 2000. El examen por parte del Defensor del Pueblo de si la denegación de acceso por parte de la Comisión constituye un caso de mala administración se basará, por tanto, en la Decisión 94/90 (2), que era el marco jurídico aplicable en ese momento.

1.2 A partir del 3 de diciembre de 2001, el acceso a los documentos de la Comisión se rige por el Reglamento 1049/2001 (3) y por las normas de desarrollo anejas al Reglamento interno de la Comisión mediante su Decisión de 5 de diciembre de 2001 (4), que derogó la Decisión 94/90 de la Comisión. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que la reconsideración por parte de la Comisión de la solicitud del demandante debe basarse en el Reglamento 1049/2001.

2 Los argumentos presentados por el denunciante y la Comisión

2.1 El demandante impugna la negativa de la Comisión a dar acceso a todas las notas informativas de las delegaciones de la Comisión a la reunión de mitad de año del Diálogo Empresarial Transatlántico (TABD) celebrada en Washington el 10 de mayo de 1999 y a la Conferencia TABD celebrada en Berlín los días 28 y 29 de octubre de 1999.

2.2 El denunciante alega que la negativa de la Comisión no concede suficiente importancia al interés público en la divulgación. Según el denunciante, el TABD y, en particular, su conferencia anual, es un foro en el que se proponen y debaten las políticas de la UE que más tarde tendrán un impacto de gran alcance en todos los ciudadanos europeos. Las notas informativas son esenciales para comprender la relación de la Comisión con el TABD y el papel de este órgano en la toma de decisiones de la UE. Las notas se prepararon para su presentación en una conferencia del sector privado y también deberían ponerse a disposición de otras partes de la sociedad civil.

2.3 El demandante afirma tener acceso a los documentos y menciona que la jurisprudencia exige a las instituciones que concedan un acceso parcial cuando un documento contenga tanto información confidencial como no confidencial.

2.4 Según la Comisión, los documentos en cuestión consisten en dos carpetas que contienen notas de orientación, puntos de intervención sugeridos, proyectos de comunicados propuestos, notas informativas para reuniones paralelas con ministros del Gobierno de los Estados Unidos, así como recomendaciones del TABD a la Comisión y comentarios y respuestas de los servicios de la Comisión a dichas recomendaciones. La Comisión ha publicado todos los documentos solicitados, excepto las notas de orientación, los consejos, los dictámenes y otras observaciones de los miembros del personal de la Comisión.

La Comisión alega que los documentos a los que se denegó el acceso solo contienen opiniones y recomendaciones de miembros del personal, que no se sentirían libres de realizar evaluaciones personales sobre cuestiones de política si sus opiniones se divulgaran al público. Esto socavaría gravemente la capacidad de toma de decisiones de la Comisión. Además, estos documentos no arrojan ninguna luz adicional sobre las posiciones adoptadas por la Comisión con respecto a las propuestas de TABD. No existe un interés público real en la divulgación y prevalece el interés en mantener dichos documentos internos.

Además, si los documentos pasaran a ser de dominio público, podría considerarse erróneamente que las opiniones personales de los miembros del personal reflejan las opiniones de la Comisión. Por lo tanto, la divulgación de los documentos perjudicaría las relaciones con los Estados Unidos. Debe denegarse el acceso del público cuando la divulgación del documento en cuestión suponga un perjuicio para la protección de las relaciones internacionales.

La Comisión también alega que las propuestas del TABD a los Gobiernos están a disposición del público en Internet y que las respuestas de la Comisión se han comunicado al denunciante. Los documentos a los que se ha denegado el acceso al denunciante tampoco se han divulgado a representantes del sector empresarial. Están destinados exclusivamente a uso interno en la Comisión y, por lo tanto, no hay motivo para solicitar que se pongan a disposición de otros sectores de la sociedad civil.

Por lo que se refiere al acceso parcial, la Comisión alega que las cuestiones debatidas entre la Comisión y el sector empresarial están cubiertas por los documentos de respuesta de la Comisión a las recomendaciones del TABD, a las que ha tenido acceso el denunciante. Dado que estos documentos formaban parte de las sesiones informativas, se ha dado acceso parcial al autor.

Por último, la Comisión alega que el tiempo transcurrido desde los acontecimientos para los que se prepararon las reuniones informativas no le permite divulgar los documentos, ya que los dictámenes y recomendaciones contenidos en ellos podrían seguir siendo válidos en futuras negociaciones.

2.5 En sus observaciones, el demandante alegó que las notas informativas no son simplemente opiniones personales del personal de la Comisión. Otras reuniones informativas de este tipo contienen posiciones oficiales de la Comisión y arrojan más luz sobre cómo se llevó a cabo el proceso pertinente que los documentos disponibles para el público en general.

El denunciante expresó su sorpresa por el hecho de que la Comisión parezca considerar que las conferencias TABD son negociaciones, ya que están organizadas por un grupo de presión del sector privado y no desempeñan ningún papel en el proceso de toma de decisiones de la UE en virtud de los Tratados. Esto hace que la necesidad de transparencia sea más urgente y refuerza el derecho a acceder a los documentos.

Según el denunciante, la opinión de la Comisión de que no existe un interés público real en divulgar las notas informativas muestra una falta de comprensión de la brecha democrática que sienten tan fuertemente los ciudadanos de la UE.

3 Conclusiones del Defensor del Pueblo

3.1 La Decisión 94/90 de la Comisión establece dos categorías de excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de la Comisión. La primera categoría es obligatoria y se refiere a la protección del interés público. La Comisión ha invocado esta excepción alegando que la divulgación de los documentos en cuestión perjudicaría el interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales. Según la Comisión, la divulgación perjudicaría las relaciones con los Estados Unidos, ya que podría considerarse erróneamente que las opiniones personales de los miembros del personal de la Comisión reflejan las opiniones de la Comisión.

3.2 El Defensor del Pueblo señala que no está claro por qué las autoridades estadounidenses cometen tal error y la Comisión no aporta ninguna prueba que demuestre la probabilidad de que lo hagan.

3.3 Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que la razón aducida por la Comisión no demuestra que la Comisión haya examinado realmente si, a la luz de la información de que dispone, la divulgación puede, de hecho, menoscabar el interés público en lo que respecta a las relaciones internacionales. Se trata de un caso de mala administración.

3.4 La Comisión también ha invocado la segunda categoría de excepciones de la Decisión 94/90, que consiste en proteger su interés en la confidencialidad de sus procedimientos. De acuerdo con la jurisprudencia establecida, al aplicar esta excepción, la institución debe encontrar un verdadero equilibrio entre el interés del ciudadano en obtener acceso a los documentos y cualquier interés propio en mantener la confidencialidad de sus deliberaciones.

3.5 El Defensor del Pueblo considera fundado el argumento de la Comisión de que los documentos a los que se denegó el acceso contienen opiniones y recomendaciones de miembros del personal, que no se sentirían libres de realizar evaluaciones personales sobre cuestiones de política si sus opiniones se divulgaran al público y que esto socavaría gravemente la capacidad de toma de decisiones de la Comisión.

3.6 El Defensor del Pueblo no considera, sin embargo, que pueda aceptarse el argumento de la Comisión de que no existe un interés público real en la divulgación. En este contexto, el Defensor del Pueblo recuerda en primer lugar que el principio de apertura tiene por objeto garantizar un papel más importante para los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y garantizar que la administración actúe con mayor propiedad, eficiencia y responsabilidad frente a los ciudadanos en un sistema democrático (5). Además, el acceso más amplio posible a los documentos, que la Decisión 94/90 de la Comisión pretende garantizar, permite a los ciudadanos llevar a cabo un control efectivo y eficaz del ejercicio de las competencias conferidas a las instituciones comunitarias (6).

3.7 El Defensor del Pueblo señala que, según la información disponible en el sitio web de la Comisión, el TABD tiene su origen en 1995, cuando el entonces Secretario de Comercio y Comisarios de los Estados Unidos BRITTAN y BANGEMANN organizaron en Sevilla una conferencia para directores generales de empresas de ambos lados del Atlántico. El propio sitio web del TABD describe el TABD como «un proceso informal mediante el cual las empresas y asociaciones empresariales europeas y estadounidenses desarrollan recomendaciones conjuntas de política comercial UE-EE. UU., en colaboración con la Comisión Europea y la Administración estadounidense».

3.8 El Defensor del Pueblo considera que el demandante tiene derecho a invocar un interés público en la divulgación de documentos relativos a la relación de la Comisión con TABD. Tampoco corresponde a la Comisión indicar qué documentos pueden o no ser útiles para los ciudadanos a la hora de controlar el ejercicio de sus competencias por parte de la Comisión.

3.9 Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que, al aplicar la excepción discrecional de la Decisión 94/90, la Comisión no ha demostrado que haya logrado un verdadero equilibrio entre el interés del ciudadano en obtener acceso a los documentos y su propio interés fundado en la confidencialidad. Se trata de un caso de mala administración.

3.10 Por lo que se refiere a la cuestión del acceso parcial, el Defensor del Pueblo señala que la Comisión debe considerar el acceso parcial de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 al reconsiderar la solicitud del reclamante.

4 Conclusión

4.1 Por las razones expuestas, el Defensor del Pueblo considera insuficiente el razonamiento de la negativa de la Comisión a la solicitud del demandante de acceso a las notas informativas de las delegaciones de la Comisión Europea a la reunión de mitad de año del TABD celebrada en Washington el 10 de mayo de 1999 y a la Conferencia del TABD celebrada en Berlín los días 28 y 29 de octubre de 1999. Se trata de un caso de mala administración.

4.2 Por consiguiente, el Defensor del Pueblo formula el siguiente proyecto de recomendación a la Comisión, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo:

El proyecto de recomendación

La Comisión debe reconsiderar la solicitud del reclamante y dar acceso a los documentos solicitados, a menos que se aplique una o varias de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. La reconsideración debe incluir la posibilidad de acceso parcial, de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

Se informará de este proyecto de recomendación a la Comisión y al denunciante. De conformidad con el apartado 6 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo, el Consejo enviará un dictamen motivado antes del 31 de octubre de 2002. El dictamen detallado podría consistir en la aceptación del proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo y una descripción de cómo se ha aplicado.

Estrasburgo, 27 de junio de 2002

 

Jacob SÖDERMAN

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(1) Decisión 94/262, de 9 de marzo de 1994, del Parlamento Europeo sobre el Reglamento y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo, DO L 113, p. 15.

(2) Decisión 94/90 de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, relativa al acceso del público a los documentos de la Comisión DO L 46/58.

(3) Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, DO L 145/43.

(4) 2001 DO L 345/94.

(5) Asunto T-211/00, Aldo Kuijer/Consejo, sentencia del Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta) de 7 de febrero de 2002, apartado 52.

(6) Asunto T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH/Comisión («Interporc II»), Rec. 1999, p. II-3521, apartado 39.