Hecho de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo ^[1]

La investigación surgió de una denuncia de un ciudadano italiano que quería obtener una versión en lengua italiana de un documento de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex). La Defensora del Pueblo consideró que su investigación debería centrarse en la política lingüística de Frontex en sus comunicaciones externas.

El Defensor del Pueblo recomienda a Frontex que facilite información general sobre la Agencia en su sitio web en todas las lenguas oficiales de la UE. Recomienda asimismo que Frontex publique su política lingüística en su sitio web en todas las lenguas oficiales de la UE.

Antecedentes de la denuncia

1.  En marzo de 2017, el denunciante, ciudadano italiano, pidió a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas («Frontex») que pusiera a disposición en italiano un documento titulado «Risk Analysis for 2017» (el documento se había publicado en inglés en el sitio web de Frontex ^[2]). También solicita que la página de inicio del sitio web de Frontex y la información relativa a la política lingüística de la Agencia estén disponibles en italiano ^[3].

2. En su respuesta de 18 de abril de 2017, Frontex declaró que no disponía de una versión italiana del documento solicitado. Señala que la lengua de trabajo de Frontex es el inglés. Por lo tanto, normalmente produce documentos en ese idioma. Frontex declaró, sin embargo, que algunos de los vídeos disponibles en su sitio web tienen subtítulos en italiano. Añadió que está trabajando para proporcionar información general sobre Frontex en cinco lenguas oficiales de la UE, incluido el italiano.

3. En su respuesta de 22 de abril de 2017, el demandante señaló que la publicación del documento en inglés solo constituye una discriminación en el sentido del artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. También solicitó acceso a la decisión por la que se establece que la lengua de trabajo de Frontex es el inglés. Señaló que esta decisión debe estar disponible en italiano.

4. En su respuesta de 26 de abril de 2017, Frontex declaró de nuevo que no disponía de una versión italiana del «Análisis de riesgos para 2017». También informó al denunciante de que la Decisión no 2014/86 del director ejecutivo sobre el uso interno de las lenguas ^[4] no estaba disponible en italiano. Frontex le facilitó la versión en inglés.

5.  Dado que no estaba satisfecho con la respuesta de Frontex, el reclamante presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo.

La investigación

6. Al iniciar la investigación, la Defensora del Pueblo señaló que la política lingüística de las instituciones de la UE debe ser razonable y estar objetivamente justificada. Además, la política lingüística de las instituciones de la UE debe publicarse en línea en todas las lenguas oficiales de la UE. En este contexto, señala que la política lingüística de Frontex no está disponible en línea. También señaló que, en septiembre de 2013, Frontex se había comprometido, en el contexto de una investigación previa del Defensor del Pueblo [5], a publicar en su sitio web información general sobre su mandato y sus actividades en francés, alemán, español, italiano, griego y polaco en los primeros meses de 2014 y a hacer todo lo posible por ampliar la lista de lenguas a las veinticuatro lenguas oficiales de la UE antes de finales de 2014. El Defensor del Pueblo pidió a Frontex i) que aclarara el contenido de su política lingüística y las razones en las que se basaba; y ii) explicar por qué no había cumplido sus compromisos anteriores con el Defensor del Pueblo.

7. En el curso de la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de Frontex y, posteriormente, las observaciones del reclamante en respuesta a la respuesta de Frontex. Las recomendaciones del Defensor del Pueblo tienen en cuenta los argumentos y puntos de vista presentados por las partes.

La política lingüística de FRONTEX´ y sus compromisos anteriores con el Defensor del Pueblo para que la información general esté disponible en su sitio web en varias lenguas

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

8.  Frontex declaró que, de conformidad con el artículo 73, apartado 1, de su Reglamento de base ^[6], aplica las disposiciones del Reglamento 1/1958 sobre el multilingüismo ^[7] y considera que todas las lenguas oficiales de la UE son sus lenguas oficiales. Sostuvo que había actuado de conformidad con el artículo 6 del Reglamento n.o 1/1958 cuando adoptó la Decisión n.o 2014/86 relativa al uso interno de las lenguas, que establece qué lenguas deben utilizarse en casos específicos. Declaró que esta Decisión establece que el inglés es la única lengua de trabajo de Frontex. Esto se justifica por los objetivos de eficiencia y rentabilidad. Según Frontex, es una práctica compartida por otros organismos de la UE.

9. Frontex declaró que produce todos los documentos en inglés, ya que esto permite una rápida toma de decisiones interna. Añadió que las actividades operativas son llevadas a cabo en inglés por los guardias de fronteras. Por lo que se refiere al informe de análisis de riesgos solicitado por el reclamante, Frontex alegó que, dado que sus «actividades se basan en la inteligencia, el análisis de riesgos llevado a cabo permite a la Agencia tomar decisiones para la planificación de actividades operativas y de desarrollo de capacidades con el objetivo de prevenir y combatir la delincuencia transfronteriza y la migración irregular a la UE, así como contribuir a salvar vidas». Frontex consideró que la traducción del documento solicitado a otras lenguas no cumpliría este objetivo.

10. Además, Frontex alegó que su mandato consiste en ayudar a los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad de los Estados miembros de la UE en la gestión de las fronteras exteriores de la Unión ᾽. Declaró que el inglés es el idioma obligatorio de comunicación en el entorno aéreo y marítimo. Por lo tanto, todas las comunicaciones y la documentación pertinente de las actividades operativas coordinadas por Frontex están en inglés.

11. Frontex también llamó la atención sobre el hecho de que el formulario de denuncia que ha puesto a disposición de los denunciantes en el contexto de su mecanismo de reclamaciones está disponible en inglés, árabe, francés, pastú, tigriña y urdu ^[8]. Frontex consideró que esto era una prueba clara de que la política lingüística de Frontex᾽ es ambiciosa, siempre que sea posible.

12. Por lo que se refiere a la información disponible en el sitio web de Frontex, la Agencia afirma que sigue comprometida a facilitar información general sobre su mandato y sus actividades en lenguas distintas del inglés.

13. Sin embargo, sostuvo que «la repetida crisis migratoria en 2014-2016 y la actual crisis de seguridad [...] han supuesto una reordenación de las prioridades y un ajuste a las necesidades en constante cambio en los últimos años. Las medidas operativas de apoyo a los Estados miembros de la UE recibieron inevitablemente la mayor importancia, mientras que otros asuntos pendientes, como la traducción de secciones del sitio web, tuvieron que posponerse».

14. Frontex añadió que se trata de una agencia en proceso de transformación. Ha experimentado cambios drásticos a lo largo de los años, no solo en sus tareas, personal y estructura organizativa, sino también en su mandato. Estos cambios, a su vez, afectaron al contenido del sitio web de la Agencia.

15. En vista de estos cambios, Frontex declaró que actualmente está trabajando en una versión revisada de su sitio web que debería hacer que la Agencia sea más accesible al público, ya que será más fácil recuperar información de ella. El nuevo sitio web también contendrá la política lingüística de Frontex. Frontex alegó que, una vez finalizada la revisión del sitio web, la información general sobre el mandato y las actividades de la Agencia estará disponible en francés, alemán, italiano, español y polaco. Las cuatro primeras lenguas se seleccionaron debido a su prevalencia en los procedimientos del Consejo de Administración de Frontex, en el trabajo operativo posterior y en la UE en general. El polaco se seleccionó porque es la lengua del Estado miembro en el que se encuentra Frontex. La Agencia añadió que en el nuevo sitio web también se publicarían animaciones breves y vídeos informativos con subtítulos en cinco idiomas.

16. En vista de lo anterior, la Agencia sostuvo que abarca la diversidad lingüística y que se ha comprometido a adoptar medidas prácticas en esa dirección.

17. El reclamante consideró que la respuesta de Frontex no era satisfactoria. Afirmó que, al mencionar la revisión en curso del sitio web, Frontex no dio una fecha en la que este nuevo sitio web estuviera disponible. Además, Frontex ya había demostrado en el pasado que no había cumplido los compromisos que había contraído con el Defensor del Pueblo.  

18. El demandante también alegó que es víctima de discriminación lingüística, ya que Frontex le impide ser informado sobre el contenido del documento que solicitó. Esto lo pone en desventaja con respecto a los ciudadanos de la UE que entienden inglés. Según el denunciante, el argumento de Frontex de que traducir el documento solicitado a otras lenguas no permitiría a la Agencia cumplir su objetivo de prevenir y combatir la delincuencia transfronteriza y la migración irregular a la UE, así como contribuir a salvar vidas, no solo carece de base jurídica, sino que también es extremadamente ofensivo.

Evaluación del Defensor del Pueblo que dio lugar a una recomendación

19. Debe distinguirse entre la política lingüística interna de Frontex, que figura esencialmente en la Decisión 2014/86 sobre el uso interno de las lenguas, y su política lingüística externa, es decir, las lenguas utilizadas en las comunicaciones de Frontex con el público, en particular en su sitio web.

Política lingüística interna

20. A tenor de los considerandos tercero y cuarto de la Decisión 2014/86 ,:

El artículo 27, apartado 2, del Reglamento Frontex obliga a la Agencia a publicar el informe general y el programa de trabajo en todas las lenguas oficiales de la UE. Por lo tanto, a contrario, Frontex tiene la facultad discrecional de determinar qué lenguas se utilizan en otros casos específicos.

(4) La eficiencia y la rentabilidad son objetivos continuados de Frontex, lo que justifica la adopción del inglés como única lengua de trabajo de la Agencia».

21. La Defensora del Pueblo señala que, en su respuesta, Frontex motivó su decisión de utilizar el inglés como única lengua de trabajo (esencialmente, la necesidad de una rápida toma de decisiones interna y el hecho de que las actividades operativas se lleven a cabo en inglés). La Defensora del Pueblo considera que Frontex ha aportado justificaciones razonables y objetivas para su política lingüística interna. Considera que la política lingüística interna de Frontex intenta lograr un equilibrio adecuado entre el interés de los ciudadanos de la UE en conocer las actividades anuales de Frontex y el interés público en utilizar eficazmente los recursos limitados y mantener la eficiencia. Habida cuenta de las tareas y la misión de Frontex, que requieren una toma de decisiones y una actuación rápidas, es razonable y proporcionado que, en lo que respecta a sus documentos oficiales, solo los informes generales y los programas de trabajo estén disponibles en todas las lenguas oficiales de la UE. Por lo tanto, la elección de Frontex no puede considerarse discriminatoria.

El «Análisis de riesgos para 2017»

22. La Defensora del Pueblo señala, en relación con el documento que dio lugar a esta reclamación, es decir, el análisis de riesgos para 2017, que, según una publicación de Frontex titulada Common Integrated Risk Analysis Model ^[9], «el objetivo del análisis de riesgos es proporcionar información y análisis que permitan la toma de decisiones sobre cómo reducir y mitigar el riesgo cuando los recursos y las capacidades sean limitados. ..., al permitir que los responsables de la toma de decisiones tomen decisiones con conocimiento de causa, el análisis de riesgos contribuirá a colmar las mayores diferencias entre el riesgo y las capacidades»(el subrayado es nuestro). Además, el análisis de riesgos para 2017 afirma, en la página 2 de la publicación, que «el análisis de riesgos de Frontex debe ocupar un lugar central y constituir una base fiable para sus actividades operativas»^[10].

23. El documento ofrece una «imagen de la situación», haciendo hincapié en las tendencias migratorias identificadas y las actividades de vigilancia, y utiliza un conjunto de indicadores fiables sobre la migración irregular. También proporciona un análisis de los principales riesgos que afectan a la seguridad de las fronteras exteriores o la seguridad interior. Su objetivo es proporcionar una visión general que ayude a tomar decisiones informadas tanto sobre las inversiones europeas comunes como sobre las acciones concertadas para mejorar la gestión de las fronteras exteriores y defender la seguridad interior de la Unión. Por lo tanto, el Análisis de Riesgos para 2017 está dirigido principalmente a un público profesional específico: los responsables de la toma de decisiones. Sin embargo, su presentación y presentación, el lenguaje utilizado y el hecho de que el tema cubierto por el Análisis de Riesgos para 2017 sea de interés para el público en general, llevan a la conclusión de que el público en general también forma parte del público objetivo.

24. El Defensor del Pueblo señala que, en virtud del Reglamento (CE) n.o 1/1958 sobre el multilingüismo o de cualquier otro instrumento jurídico, no existe ningún requisito legal que obligue a Frontex a facilitar un documento como el controvertido en el presente asunto en todas las lenguas oficiales de la Unión. Sin embargo, si el documento también se dirige al público en general, Frontex debería considerar la posibilidad de ponerlo a disposición en más idiomas.

25. El Defensor del Pueblo es perfectamente consciente de que puede haber restricciones presupuestarias que obstaculicen la publicación en más lenguas y que es difícil encontrar el equilibrio adecuado en este ámbito. La Defensora del Pueblo está estudiando actualmente qué contribución podría hacer sobre la cuestión del uso de las lenguas de la UE por todas las instituciones y órganos de la UE, dada la importancia de conciliar los derechos lingüísticos de los ciudadanos de la UE y las obligaciones conexas de las instituciones y órganos de la UE, con la necesidad de eficiencia administrativa y la protección del presupuesto de la UE. En estas circunstancias, no profundizará en la cuestión de si el análisis de riesgos para 2017 debe estar disponible en otros idiomas.

Política lingüística exterior

26. El artículo 6 del Reglamento 1/1958 sobre el multilingüismo, que establece que las instituciones «podrán estipular en su reglamento interno cuál de las lenguas se utilizará en casos específicos»^[11], no justifica necesariamente una política lingüística exterior muy restrictiva.

27. El sitio web de Frontex no proporciona información sobre su política lingüística exterior. Por lo que se refiere a la información disponible en la página de inicio en diferentes lenguas, es lamentable que, a pesar de la investigación anterior realizada por esta Oficina ^[12], que se ocupó, entre otras cuestiones, de la política lingüística de Frontex᾽ para su sitio web, las cosas no hayan mejorado. No está claro para el Defensor del Pueblo si Frontex tiene realmente una política sobre las lenguas que deben utilizarse en sus comunicaciones externas.

28. Aunque Frontex se había comprometido (en una carta al Defensor del Pueblo de 10 de septiembre de 2013) a publicar en su sitio web información general sobre la Agencia en francés, alemán, español, italiano, griego y polaco en los primeros meses de 2014, y a hacer todo lo posible para ampliar la lista de lenguas a las veinticuatro lenguas oficiales de la UE antes de finales de 2014, Frontex no ha llevado a cabo en casi cinco años lo que originalmente esperaba lograr en unos pocos meses.

29.  La Defensora del Pueblo señala que es cierto que, tras la crisis migratoria, Frontex sufrió una profunda transformación. Sin embargo, también es cierto que, a partir de su carta de 2013, parecía factible contemplar la posibilidad de traducir solo la página de inicio del sitio web de Frontex a todas las lenguas oficiales de la UE en un breve período de tiempo ^[13]. Es lamentable que, tantos años después del compromiso contraído con el Defensor del Pueblo, Frontex ni siquiera haya incluido una nota en su sitio web en la que se disculpe por la falta de disponibilidad de la página de inicio de su sitio web en otras lenguas de la UE.

30. La Defensora del Pueblo recuerda a Frontex la explicación de su predecesora a Frontex sobre el papel de la página de inicio, que es: «dar la bienvenida a todos los ciudadanos de la UE en sus propias lenguas e indicarles qué secciones o documentos están disponibles en todas las lenguas de la UE y cuáles, por otra parte, solo pueden consultarse en determinadas lenguas. Esta selección de lenguas podría explicarse, además, en términos de la política lingüística de Frontex en la página de inicio, permitiendo así a los ciudadanos comprender, en caso necesario, las razones por las que determinados documentos solo están disponibles en determinadas lenguas [...]»^[14].

31. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción los esfuerzos realizados en relación con la disponibilidad del formulario de reclamación de Frontex (que se utilizará en el contexto del Mecanismo de Reclamaciones) en las lenguas más comunes habladas por los refugiados y los solicitantes de asilo. Sin embargo, también es importante que los ciudadanos de la UE reciban información general sobre Frontex en su propia lengua en el sitio web de la Agencia. El Defensor del Pueblo se complace en señalar que el sitio web está experimentando modificaciones importantes, pero sería mejor que Frontex anunciara una fecha para completar la revisión del sitio web.

32. A la luz de lo anterior, la Defensora del Pueblo considera que el incumplimiento por parte de Frontex de los compromisos contraídos en 2013 constituye una mala administración. Por consiguiente, formula la recomendación correspondiente a continuación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

33. Como señaló la Defensora del Pueblo al abrir la investigación, la política lingüística exterior de las instituciones de la UE debe publicarse en línea en todas las lenguas oficiales de la UE. La Defensora del Pueblo toma nota de la declaración de Frontex de que el nuevo sitio web incluirá la política lingüística de Frontex. No está claro si se trata de una referencia a su política de comunicación externa, cuándo se llevará a cabo y si la intención es publicar la política lingüística solo en inglés. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo considera que el hecho de que la política lingüística exterior de Frontex no esté actualmente a disposición del público en todas las lenguas oficiales de la UE constituye una mala administración. Formulará la recomendación correspondiente a continuación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo.

34. En función de la respuesta de Frontex a las recomendaciones, el Defensor del Pueblo podrá decidir informar de este asunto al Parlamento Europeo.

Recomendaciones

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo formula las siguientes recomendaciones a Frontex:

Frontex debe publicar sin demora su política lingüística exterior en su sitio web en todas las lenguas oficiales de la UE. Si aún no se ha elaborado una política de este tipo, Frontex debería elaborarla inmediatamente.

Frontex debe facilitar información general sobre la Agencia en su sitio web en todas las lenguas oficiales de la UE tan pronto como concluya la revisión del sitio web e informar al Defensor del Pueblo de la fecha en la que se espera que finalice la revisión.

Se informará de estas recomendaciones a Frontex y al reclamante. De conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, Frontex enviará un dictamen detallado en un plazo de tres meses a partir de la fecha de las presentes Recomendaciones.

Emily OŸReilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 23.7.2018

[1] Decisión del Parlamento Europeo, de 9 de marzo de 1994, relativa al Estatuto del Defensor del Pueblo y a las condiciones generales del ejercicio de sus funciones (94/262/CECA, CE, Euratom) (DO L 113, p. 15).

[2] https://frontex.europa.eu/publications/?pq=&year=2017&category=riskanalysis

[3] El denunciante se basó, en particular, en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pero también citó los artículos 22, 41 y 42 de la Carta, así como el artículo 74 del Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan el Reglamento (CE) n.o 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, el Reglamento (CE) n.o 2007/2004 del Consejo y la Decisión 2005/267/CE del Consejo (DO 2016, L 251, p. 1).

[4] Decisión del director ejecutivo n.o 2014/86 sobre el uso interno de las lenguas, de 17 de diciembre de 2014.

[5] Decisión del Defensor del Pueblo Europeo por la que se da por concluida la investigación de propia iniciativa OI/13/2012/MHZ (Visita a la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea - Frontex), disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/51885/html.bookmark

[6] Reglamento (UE) 2016/1624, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas (DO 2016, L 251, p. 1).

[7] Reglamento n° 1, de 15 de abril de 1958, por el que se fija el régimen lingüístico de la Comunidad Económica Europea, DO 17 de 6.10. 958, p. 385.

[8] El Defensor del Pueblo señala que, desde que Frontex envió su respuesta, el formulario de reclamación también se ha puesto a disposición en albanés, ruso, serbio y español. Esta información se facilitó al Defensor del Pueblo en el contexto de la consulta Q3/2017/MDC.

[9] Disponible en: https://europa.eu/capacity4dev/ibm-eap/document/71-common-integrated-risk-analysis-model-ciram-comprehensive-update

[10] En la p. 11 del análisis de riesgos para 2017, se describe que las actividades operativas de Frontex tienen por objeto «reforzar la seguridad de las fronteras mediante la coordinación de las intervenciones de los Estados miembros en relación con la aplicación de las medidas de la UE para la gestión de las fronteras exteriores. La coordinación de las actividades operativas contribuye a una asignación más eficiente de los recursos de los Estados miembros y a una mejor protección del espacio de libertad, seguridad y justicia. En este contexto, el análisis de riesgos para 2017 se centra en el alcance de las actividades operativas de Frontex y, en particular, en la migración irregular en las fronteras exteriores de la UE y de los países asociados a Schengen.

[11] El Defensor del Pueblo señala que Frontex debe ejercer su facultad discrecional en cuanto a qué lenguas se utilizan «en casos específicos» dentro de los límites establecidos por las normas y principios que le son aplicables.

[12] Investigación de oficio OI/13/2012 MHZ, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/case.faces/es/5079/html.bookmark

[13] Véase el apartado 13 de la Decisión por la que se da por concluida la mencionada investigación de oficio OI/13/2012 MHZ.

[14] Véase el apartado 12 de la Decisión por la que se da por concluida la mencionada investigación de oficio OI/13/2012 MHZ.