Resumen de la consulta Q3/2017/MDC

Hechos y antecedentes

El 5 de abril de 2017, el (entonces) Defensor del Pueblo español escribió una carta al Defensor del Pueblo Europeo sobre la obligación de Frontex de facilitar información sobre el mecanismo de reclamaciones. La Defensora del Pueblo española explicó que, en su calidad de Mecanismo Nacional de Prevención contra la Tortura, supervisa las operaciones de repatriación de migrantes de Frontex en las que participa España, de conformidad con el artículo 8, apartado 6, de la Directiva 2008/115/CE [1] (Directiva sobre retorno) y los artículos 13 y 14 del Código de conducta de Frontex para las operaciones conjuntas de retorno coordinadas por Frontex [2].

El Defensor del Pueblo español señaló que Frontex había establecido un mecanismo de reclamación a disposición de las personas repatriadas que consideraban que se habían vulnerado sus derechos fundamentales. El Defensor del Pueblo se refirió al proyecto de recomendación del Defensor del Pueblo Europeo en la investigación de propia iniciativa OI/5/2012/BEH-MHZ.

La Defensora del Pueblo española señaló que recientemente había supervisado dos operaciones conjuntas de retorno coordinadas por Frontex, en las que España era el Estado miembro organizador. Una operación tuvo lugar el 16 de febrero de 2017, con vuelos a Tirana y Tbilisi, y la otra el 15 de marzo de 2017, con vuelos a Bogotá y Lima. El Defensor del Pueblo español declaró que en estas y otras operaciones anteriores se habían observado las siguientes deficiencias:

a) las personas que estaban a punto de ser repatriadas no fueron informadas de la existencia del mecanismo de denuncias.

b) no fue posible que estas personas presentaran sus quejas oralmente a agentes que llevaran el emblema de Frontex y que dichas quejas fueran transcritas.

c) el formulario de queja no estaba disponible en papel durante las operaciones.

d) el formulario de denuncia estaba disponible en varias lenguas en el sitio web de Frontex, pero no en español, a pesar de que algunos de estos vuelos tenían como destino América Latina.

La Defensora del Pueblo española solicitó que se le mantuviera informada de cualquier acción que Frontex adoptara en respuesta a las cuestiones mencionadas anteriormente.

Los días 20 y 25 de abril, la Defensoría del Pueblo Europeo se puso en contacto con la Defensoría del Pueblo española para debatir la consulta.

Consulta

Se acordó con la Defensoría del Pueblo española que se formularían las siguientes preguntas a Frontex:

«Dado que Frontex es la institución mejor situada para abordar las cuestiones planteadas por el Defensor del Pueblo español, agradeceríamos que Frontex declarara:

i) si el artículo 72, apartado 10, del Reglamento (UE) 2016/1624 [3] pudiera interpretarse en el sentido de que las reclamaciones pueden presentarse oralmente, durante las operaciones conjuntas de retorno coordinadas por Frontex, al representante o representantes de Frontex presentes a bordo;

ii) si el artículo 72, apartado 10, del Reglamento pudiera interpretarse en el sentido de que exige que el formulario de reclamación, incluida cierta información sobre el procedimiento para tramitar las reclamaciones, esté disponible en papel en todas las operaciones conjuntas de retorno coordinadas por Frontex, y

ii) cómo interpreta Frontex el requisito establecido en el artículo 72, apartado 10, del Reglamento de que las lenguas en las que se publicará el formulario de reclamación en el sitio web de la Agencia y en papel deben ser las que los nacionales de terceros países entiendan o se crea razonablemente que entienden.».

Respuesta de Frontex

El 22 de mayo de 2017, Frontex respondió a la consulta. Frontex dio una respuesta negativa a la pregunta i). Sostuvo que «el artículo 72, apartado 10, debe interpretarse a la luz del artículo 72, apartado 2», y concluyó que una reclamación oral no era admisible. Frontex elaboró su argumento afirmando que, al diseñar su mecanismo de reclamaciones, se cotejó con otros organismos de la UE e internacionales que no permiten la presentación oral de reclamaciones.  Frontex explicó las dificultades prácticas que surgirían si admitiera denuncias orales.

Por lo que se refiere a la pregunta ii), Frontex estuvo de acuerdo con el hecho de que el artículo 72, apartado 10, establece que los formularios de reclamación deben estar disponibles en todas las actividades de Frontex, incluidas las operaciones de retorno coordinadas por Frontex. Frontex declaró además que el formulario de reclamación contiene información sobre el procedimiento para tramitar las reclamaciones.

En respuesta a la pregunta iii) (sobre la interpretación por parte de Frontex del requisito lingüístico regulado en el artículo 72, apartado 10), Frontex declaró que la lista de lenguas no está incluida en las normas de la Agencia sobre el mecanismo de reclamaciones (en lo sucesivo, «normas») porque, de ser así, las normas necesitarían una actualización constante en caso de que cambiaran las lenguas. La Agencia consideró que esto sería desproporcionado y que, si hubiera varias versiones de las mismas, el Reglamento sería jurídicamente incierto. Frontex añadió que, por el momento, el formulario de reclamación está disponible en seis lenguas, y que pueden añadirse más lenguas en caso de que surja la necesidad operativa.

Comentarios

El 19 de diciembre de 2017, el Defensor del Pueblo español en funciones presentó sus observaciones sobre la respuesta de Frontex.

La Defensora del Pueblo española no se mostró satisfecha con la respuesta de Frontex. Considera inaceptable que el formulario de denuncia no esté disponible en español en el sitio web de la Agencia ni en papel. Según el Defensor del Pueblo español, de la redacción del artículo 72, apartado 10, se desprendía claramente que esta disposición imponía a Frontex la obligación de poner «el formulario de reclamación [...] a disposición [...] en lenguas que los nacionales de terceros países entiendan o se crea razonablemente que entienden [...]». Esta es la razón por la que la mera referencia de Frontex, en su respuesta a la pregunta iii) de la consulta, al hecho de que la lista de lenguas no está incluida en la Reglamentación, y la referencia a las «necesidades operativas», fueron decepcionantes.

A este respecto, el Defensor del Pueblo español destacó la existencia de operaciones de retorno en las que participaban personas de habla hispana. Además, el español es el tercer idioma más hablado en el mundo, con 528 millones de personas que lo hablan. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo español consideró que parecía más que razonable que el formulario de reclamación estuviera disponible en español en el sitio web de Frontex y en papel. También señaló que el artículo 5, apartado 1, de la Reglamentación establece que «[l]a Agencia pone a disposición el formulario de reclamación en las lenguas más comunes que los nacionales de terceros países entienden o se cree razonablemente que entienden».

Por último, el Defensor del Pueblo español declaró que la redacción del artículo 72, apartado 10, del Reglamento mostraba la intención de evitar y corregir las violaciones de los derechos fundamentales. En su opinión, esta intención podría debilitarse considerablemente si una persona no pudiera hacer uso del formulario de denuncia «en lenguas que los nacionales de terceros países entiendan o se crea razonablemente que entienden».

En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo español consideró que la disponibilidad del formulario de reclamación en español no debería determinarse de conformidad con las necesidades operativas, sino que debería basarse en el respeto de los derechos fundamentales. Esto fue confirmado por el objetivo de Frontex de «integrar el respeto y la promoción de los derechos fundamentales en la cultura y las actividades de Frontex»^[4].

Nuevos desarrollos

El 12 de febrero de 2018, el Defensor del Pueblo recibió la respuesta de Frontex a las observaciones del Defensor del Pueblo español. Frontex acogió con satisfacción los argumentos del Defensor del Pueblo español porque, según dijo, contribuyeron a hacer que el mecanismo de reclamaciones fuera más inclusivo, en consonancia con los principios de buena administración.

Por lo que se refiere a la cuestión de las «lenguas más comúnmente entendidas» (artículo 5, apartado 1, de la Reglamentación), Frontex señaló que la Agencia recopila datos de las unidades pertinentes y, a continuación, determina la necesidad de disponer del formulario de reclamación en una lengua específica. El proceso, que se lleva a cabo anualmente, implica «recopilar las nacionalidades de las personas que llegan a las fronteras exteriores de la UE dondequiera que se encuentren [...]. La Agencia opera, así como los países a los que las personas son devueltas con mayor frecuencia con el apoyo de la Agencia». Frontex declaró que, tras esta evaluación, se compila internamente una lista de las lenguas más comunes de los posibles denunciantes [5].

La Agencia señaló que el formulario de reclamación no era obligatorio [6] y que las reclamaciones también podían enviarse en otras lenguas, especialmente en el caso de una lengua de la UE.

Por último, Frontex informó al Defensor del Pueblo de que había tomado la iniciativa de traducir los formularios de reclamación al español, ruso, serbio y albanés, específicamente a efectos de las operaciones de retorno. Indicó que los formularios de queja estarán disponibles en el sitio web y en forma impresa. Frontex dijo que también pondría a disposición información adicional en las lenguas antes mencionadas. Frontex señaló que estaba disponible para nuevos debates sobre el desarrollo del mecanismo de reclamaciones.

La respuesta de Frontex se envió al Defensor del Pueblo español el 16 de febrero de 2018.

Procedimiento de cierre

El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo Europeo revisó el sitio web de Frontex y pudo confirmar que el formulario de reclamación y la información adicional ahora también están disponibles en español, ruso, serbio y albanés.

Teniendo en cuenta el contenido de la respuesta, la aplicación de las mejoras y el hecho de que el Defensor del Pueblo español no presentó más observaciones, se concluyó que las cuestiones planteadas en la consulta se habían abordado adecuadamente y que la consulta podía cerrarse.

[1] Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98).

[2] Disponible en: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo

y del Consejo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 863/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo

Reglamento (CE) n.o 2007/2004 del Consejo y Decisión 2005/267/CE del Consejo (DO 2016, L 251, p. 1).

[4] Sección II, 3.11 del Documento de Programación 2017-2019, disponible en: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Señaló que, en 2017, las seis lenguas más habladas en el marco de las operaciones de retorno eran el albanés, el serbocroata, el árabe, el georgiano, el ruso y el español (hablado por el 2 % de los retornados). En 2016, se consideró que las lenguas más habladas en el marco de las operaciones conjuntas de la Agencia eran el árabe, el inglés, el francés, el urdu, el tigriña y el pastú.

[6] De conformidad con el artículo 8 del Reglamento del Mecanismo de Reclamaciones, la falta de disponibilidad de un formulario en una determinada lengua no constituye una razón de inadmisibilidad.