El fondo

1. El denunciante es un empleado de una agencia de la UE que está en proceso de divorciarse de un empleado del Banco Europeo de Inversiones (BEI). La pareja tiene un hijo. El órgano jurisdiccional nacional competente ordenó que el menor residiera con la madre (la demandante) mientras el procedimiento de divorcio estaba en curso. En la orden no se establecían disposiciones provisionales para la manutención financiera del niño.

2. El marido de la demandante recibe del BEI una asignación familiar y una asignación por hijo a cargo. A raíz de la sentencia del órgano jurisdiccional nacional, la demandante pidió al BEI que le pagara estas indemnizaciones directamente a ella, en lugar de a su marido.

3. El BEI afirma que sus normas internas establecen que la asignación familiar solo puede abonarse a los miembros del personal del BEI; sin embargo, la asignación por hijo se paga a la persona que tiene la custodia del hijo. Declaró que la sentencia del tribunal se refería únicamente al lugar de residencia del niño, y que la custodia era compartida entre los padres, a la espera de la decisión final en el procedimiento de divorcio. El BEI concluyó que la asignación por hijo se pagaría de conformidad con las normas aplicables, es decir, al funcionario de la UE con el sueldo base más alto, que en este caso es el padre. Por estas razones, el BEI rechazó la solicitud del denunciante.

4. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la preocupación del demandante de que el BEI se equivocó al basar su decisión en la asignación por hijo a cargo en la custodia, en lugar de la residencia legalmente prescrita del menor. La investigación examinó si esta decisión se ajustaba a las propias normas de aplicación del BEI, así como a las disposiciones de aplicación de la Comisión Europea sobre los subsidios familiares. La investigación también evaluó la solicitud de la demandante de que el BEI le pagara al menos el 50 % de las asignaciones directamente, ya que había reconocido que tenía la custodia compartida del menor [1].

La decisión del BEI de basar su asignación de la asignación por hijo a cargo en la custodia, y no en la residencia de un hijo

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

5. El Defensor del Pueblo constató que la decisión del BEI de pagar la asignación familiar al marido del demandante, a la espera de la conclusión del procedimiento de divorcio en curso, se ajustaba a las normas aplicables.

6. El Defensor del Pueblo también señaló que, de conformidad con las normas del BEI [2], se concede una asignación por hijo a cargo cuando uno de los progenitores se hace cargo efectivamente de la manutención del hijo, lo que, en la práctica, significa que el hijo vive con el progenitor o que el progenitor sufraga los gastos de la vida cotidiana del hijo. El BEI declaró que, en este caso, estos dos criterios no coinciden. El BEI definió su interpretación del concepto de custodia como el "cumplimiento del deber de cuidado de los niños por medios económicos". El BEI consideró que la prestación de apoyo financiero al menor (custodia) prevalece sobre la cuestión de la residencia para determinar a quién asignar la asignación por hijo.

7. El Defensor del Pueblo consideró que esta interpretación implicaría que, si se comparte la custodia, también debería compartirse la obligación legal de la manutención financiera del menor. Señaló que, dado que el BEI admitía que el padre del menor estaba compartiendo voluntariamente los gastos de manutención del menor, sería justo que los padres también compartieran la asignación por hijo, hasta que el órgano jurisdiccional nacional competente decidiera finalmente la cuestión de la custodia.

8. Por consiguiente, el 29 de junio de 2015, el Defensor del Pueblo presentó la siguiente propuesta de solución:

"A la espera de la decisión definitiva del órgano jurisdiccional nacional sobre la cuestión de la custodia en el procedimiento de divorcio en curso, el BEI debe pagar al demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo".

9. Además, el Defensor del Pueblo animó al BEI a modificar sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo para reflejar mejor la realidad y las prácticas actuales en los procedimientos de divorcio. Sugiere que el BEI se guíe por las normas de la Comisión Europea en la materia, que prevén explícitamente el reparto de las asignaciones en los casos en que i) la custodia del menor se comparta entre dos personas, y ii) no haya habido ninguna orden judicial u otra orden de una autoridad administrativa competente [3].

10. En su respuesta de 7 de septiembre de 2015, el BEI acordó revisar sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo e informó al Defensor del Pueblo de que completaría este proceso lo antes posible. Sin embargo, sostuvo que no podía pagar al demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo sin modificar su régimen general de personal, ya que ello constituiría una violación del principio de igualdad de trato y podría ser impugnado jurídicamente.

11. La reclamante acogió con satisfacción los cambios propuestos en las normas del BEI, pero expresó su insatisfacción con la negativa del BEI a concederle la mitad de la asignación por hijos a cargo.

Recomendación del Defensor del Pueblo 

12. La Defensora del Pueblo acogió con satisfacción el compromiso del BEI de modificar sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo y le instó a completarlo lo antes posible. Lamenta, sin embargo, que el BEI haya rechazado su propuesta de solución.

13. Contrariamente a la opinión del BEI, el Defensor del Pueblo no consideró que el BEI discriminaría a otros empleados del BEI y a sus cónyuges si pagara al reclamante la mitad de la asignación por hijo a cargo, ya que nada impediría que el BEI también los tratara de la misma manera que al reclamante. El BEI no cuestionó la opinión del Defensor del Pueblo de que, aunque las normas del BEI no prevén explícitamente el reparto de la asignación por hijo a cargo, tampoco excluyen esta posibilidad. Además, el Defensor del Pueblo no estuvo de acuerdo en que la posibilidad de interponer un recurso judicial disuadiera al BEI de adoptar lo que sería una decisión correcta y justa.

14. El Defensor del Pueblo señaló además que, dadas las circunstancias de este caso específico, a saber, cuando hubo una decisión formal sobre la residencia del niño y los tribunales nacionales pertinentes han reconocido que ambos padres deben contribuir a la manutención del niño, parecía proporcionado y razonable que la mitad de la asignación por hijo a cargo se pagara a cada una de las personas que comparten la custodia del niño.

15. La Defensora del Pueblo consideró que los argumentos del BEI para rechazar su propuesta de solución no eran convincentes. Consideró que el enfoque adoptado por el BEI era incorrecto e injusto para el denunciante y no se ajustaba a sus propias normas. Ella encontró que esto constituía mala administración.

16. Por consiguiente, el 18 de julio de 2016, el Defensor del Pueblo formuló una recomendación, de conformidad con el artículo 3, apartado 6, del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, en el sentido de que:

«A la espera de la resolución definitiva del órgano jurisdiccional nacional sobre la cuestión de la custodia en el procedimiento de divorcio en curso, el Banco Europeo de Inversiones debe abonar al reclamante, a partir de la fecha de recepción de la presente recomendación, la mitad de la asignación por hijo a cargo».

17. Además, formuló la siguiente sugerencia de mejora:

«El Banco Europeo de Inversiones debe modificar lo antes posible sus normas internas sobre asignaciones por hijos a cargo a fin de prever explícitamente las situaciones de custodia compartida de los hijos y las situaciones conexas».

18. En cuanto a la sugerencia de mejora, el BEI respondió al Defensor del Pueblo el 29 de diciembre de 2016, afirmando que participa en un «diálogo interinstitucional» en curso con representantes de las principales instituciones de la UE. Entre otras cosas, este diálogo tiene por objeto reformar las normas sobre cómo determinar el beneficiario de las asignaciones por hijos a cargo en caso de separación o divorcio [4]. Este proceso aún está en curso.

19. El BEI declaró que estaba dispuesto a revisar su Reglamento del personal con vistas a adaptarlo a las nuevas normas resultantes del diálogo interinstitucional, tan pronto como se ultimaran [5].

20. En cuanto a la recomendación del Defensor del Pueblo de pagar la mitad de la asignación por hijo al reclamante, el BEI reiteró su opinión de que esto no era posible con arreglo a sus normas actuales. El BEI consideró que sólo podía transferir la asignación a una persona distinta de sus empleados si una ley o una resolución de un órgano jurisdiccional o de una autoridad administrativa competente ponía al menor bajo la custodia de dicha persona. Añadió que, dado que la resolución judicial en el presente asunto no concedía la custodia del menor al demandante, sino que simplemente confirmaba la custodia compartida de los dos progenitores, su decisión sobre la indemnización se ajustaba al Estatuto de los funcionarios vigente. Por lo tanto, la aplicación de la recomendación del Defensor del Pueblo constituiría, en opinión del BEI, una infracción de las normas actualmente aplicables.

21. En sus observaciones, la reclamante no estuvo de acuerdo con el dictamen del BEI y se refirió a los argumentos que había presentado anteriormente.

Novedades posteriores a la recomendación del Defensor del Pueblo 

22. El 21 de noviembre de 2016, el órgano jurisdiccional nacional concedió el divorcio a la demandante y a su exmarido, y determinó que ambos progenitores debían ser responsables del cuidado del menor [6]. La sentencia del órgano jurisdiccional determinó que el lugar de residencia del menor estaba en el domicilio de la madre. Además, el tribunal estableció que los gastos de manutención del niño debían ser sufragados por ambos progenitores.

23. La sentencia del órgano jurisdiccional no es definitiva, ya que el exmarido del demandante la ha recurrido. Según el autor, la apelación se refería únicamente a la terminación del matrimonio y no a las disposiciones relativas al niño.

24. El reclamante informó al BEI y al Defensor del Pueblo de esta sentencia el 23 de febrero de 2017. A continuación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo solicitó al BEI que considerara la posibilidad de revisar su posición a la luz de la sentencia.

25. En su respuesta de 31 de mayo de 2017, el BEI afirmó que la sentencia otorgaba una «autoridad parental» igual e ilimitada a cada progenitor y que, en principio, en tales casos, ambos progenitores son plenamente responsables de la educación del menor [7]. Además, la sentencia establecía que ambos progenitores correrían con los gastos de manutención del menor y de su educación. En opinión del BEI, no hay nada en la sentencia del tribunal que prescriba cómo (y en particular a quién) deben pagarse las asignaciones financieras.

26. Por lo que se refiere a la residencia, el BEI alegó que se trata de una cuestión jurídica distinta de la patria potestad. En este caso, el tribunal concedió a ambos progenitores la plena patria potestad, pero dictaminó que el niño debía residir con la madre (la denunciante). Como tal, la decisión sobre la residencia no implica que el denunciante tenga «plena patria potestad» ni la obligación exclusiva de cuidar al menor.

27. Por lo que se refiere a la ayuda financiera, el BEI señaló que la sentencia judicial no tomaba ninguna decisión específica con respecto a ninguna de las dos matrices. Añadió que el tribunal no adoptó ninguna posición sobre cómo dividir las asignaciones o el apoyo financiero (mantenimiento). Por lo tanto, la decisión del BEI sobre la asignación por hijo a cargo debía basarse en sus propias normas aplicables, es decir, el Estatuto de los funcionarios del BEI. Alegó que estas normas, a menos que se modifiquen, le impiden transferir las asignaciones por hijos a cargo a un tercero, a menos que el hijo a cargo sea puesto al cuidado de otra persona por ley o por decisión de los tribunales o de la autoridad administrativa competente.

28. Por último, el BEI mantuvo su compromiso de revisar sus normas sobre asignaciones por hijos a cargo con el fin de mejorarlas y actualizarlas, en consonancia con las normas y mejores prácticas de otras instituciones y órganos de la UE, tal como recomendó el Defensor del Pueblo. Explica que, antes de modificar sus propias normas, desea esperar el resultado del diálogo interinstitucional, de modo que sus normas estén en consonancia con las normas y las mejores prácticas de las demás instituciones y órganos de la UE.

29. En sus comentarios sobre la respuesta adicional del BEI, la reclamante señaló que el BEI reconocía que la custodia del menor es compartida y que ambos progenitores asumen los costes de la manutención del menor, pero aún así se negó a concederle la mitad de la asignación por hijo. En su opinión, el BEI no estaba dispuesto a ejecutar la sentencia judicial y tampoco estaba dispuesto a tener en cuenta los acuerdos alcanzados por las partes [8]. Además, alegó que el BEI no ha avanzado en la modificación de sus normas relativas a cuándo procede dividir la asignación por hijos a cargo, tal como recomendó el Defensor del Pueblo, a pesar de haber dado garantías firmes, en su respuesta de 7 de septiembre de 2015 al Defensor del Pueblo, de que lo haría.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación y tras la evolución ulterior

30. El Defensor del Pueblo lamenta que el BEI haya rechazado su recomendación de pagar a la demandante la mitad de la asignación por hijos a cargo. Tuvo tres oportunidades [9] durante la investigación de la Defensora del Pueblo para aceptar, lo que habría sido, una solución justa a esta reclamación. Considera que las razones aducidas por el BEI para no aplicar su recomendación no son lo suficientemente convincentes como para modificar o retirar su constatación inicial de mala administración.

31. Como se ha señalado anteriormente [10], el Defensor del Pueblo considera que el BEI podría pagar la mitad de la asignación por hijo al reclamante sin tener que modificar sus normas internas. Aunque el Estatuto de los funcionarios del BEI no prevea explícitamente el reparto de la asignación por hijo a cargo, tampoco excluye esta posibilidad. Estas normas, tal como son hoy en día, se limitan a aplicar el principio de que, cuando un hijo a cargo se coloca al cuidado de una persona distinta del miembro del personal del BEI, debe ser esa persona la que perciba la asignación, que tiene por objeto contribuir a los costes relacionados con la manutención del hijo. En opinión del Defensor del Pueblo, lo mismo debe aplicarse en los casos en que el cuidado parental del menor corre a cargo de ambos progenitores, como en este caso, y en que, por lo tanto, los progenitores tienen obligaciones conjuntas con respecto a la manutención de su hijo.

32. El hecho de que el BEI, a pesar de aceptar que la sentencia judicial haya hecho efectivamente responsables a ambos progenitores de la manutención del menor y haya determinado la custodia compartida, todavía no acepte pagar la mitad de la asignación por hijo al denunciante es contrario a la propia interpretación del BEI del concepto de custodia como el «cumplimiento del deber de cuidado de los hijos por medios económicos [11], un deber que, en este caso, cumplen ambos progenitores.

33. El propio BEI consideró [12] que la cuestión central en cuestión es más el trato justo que la legalidad. En este contexto, el Defensor del Pueblo está decepcionado de que su enfoque de este caso aún no sea justo. Una solución justa para casos como este, en los que ambos progenitores comparten de hecho la custodia en igualdad o casi igualdad de condiciones, sería que cada uno de ellos recibiera la mitad de la asignación por hijo.

34. La Defensora del Pueblo considera desde hace tiempo que una buena administración implica una administración justa. Esto significa que las administraciones a veces deben mirar más allá de los argumentos estrictamente legales y adoptar una perspectiva más amplia, basada en los principios de buena administración y equidad. Cuando una administración trata injustamente a alguien, el Defensor del Pueblo considera que es su trabajo interpretar la legislación pertinente de manera que se logre un resultado justo y equitativo. Cuando no sea posible interpretar la ley de una manera que logre un resultado justo, el Defensor del Pueblo abogará por un cambio en la ley. En este caso concreto, el Defensor del Pueblo está convencido de que es posible interpretar las normas actuales del BEI de manera que se logre un resultado justo y equitativo.

35. La sugerencia de mejora del Defensor del Pueblo, formulada el 29 de junio de 2015 y, de nuevo, el 18 de julio de 2016, es que el BEI modifique sus normas internas para abordar explícitamente el tipo de situación que se plantea en esta reclamación. Lamentablemente, más de dos años después, este proceso sigue en curso y depende de un «diálogo interinstitucional», que tiene una fecha final indefinida y un resultado desconocido. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo no puede aceptar que el BEI siga negándose a cumplir su recomendación hasta que se revisen sus normas internas.

36. La Defensora del Pueblo mantiene su opinión de que el enfoque del BEI era injusto para el reclamante. Por lo tanto, concluye esta investigación con la conclusión de que el BEI no ha dado una explicación convincente de por qué se ha negado a aceptar su recomendación de pagar a la demandante la mitad de la asignación por hijo a cargo. En consecuencia, confirma su declaración inicial de mala administración por parte del BEI.  

37. No obstante, la Defensora del Pueblo espera que el BEI acelere el proceso en curso de modificación de sus normas internas, por lo que reitera su sugerencia de mejora.

Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

El Banco Europeo de Inversiones no ha aceptado la recomendación del Defensor del Pueblo de pagar al reclamante la mitad de la asignación por hijo a cargo y no ha aportado razones convincentes para ello. En consecuencia, la Defensora del Pueblo mantiene su conclusión de mala administración por parte del Banco Europeo de Inversiones.

Se informará de esta decisión al reclamante y al Banco Europeo de Inversiones.

Sugerencias de mejora

El Banco Europeo de Inversiones debe proseguir e intensificar sus esfuerzos para modificar lo antes posible sus normas internas sobre asignaciones por hijos a cargo, con el fin de prever explícitamente situaciones de custodia compartida de los hijos y situaciones conexas.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 17.11.2017

^[1] Para más información sobre los antecedentes de la reclamación, los argumentos de las partes y la investigación del Defensor del Pueblo, véase el texto completo de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo disponible en: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/es/69046/html.bookmark y al texto completo de la recomendación del Defensor del Pueblo disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/es/69347/html.bookmark.

^[2] El artículo 2.2.5 del Estatuto de los funcionarios del BEI establece que: «Cuando un hijo a cargo sea puesto al cuidado de otra persona por ley o mediante resolución de los tribunales o de la autoridad administrativa competente, el hijo a cargo y las asignaciones por escolaridad se abonarán directamente a dicha persona por cuenta y a nombre del trabajador.».

[3] Artículo 3 de la Decisión de la Comisión relativa a las disposiciones generales de aplicación para la aplicación de los artículos 67 y 68 del Estatuto y de los artículos 1, 2 y 3 de su anexo VII, C (2004) 1364.

[4] Las normas aquí mencionadas se establecen en la Conclusión 220/2004 del Colegio de Jefes de Administración. El Colegio de Jefes de Administración es un órgano interinstitucional compuesto por los altos funcionarios de las administraciones de las instituciones y órganos de la UE (el Parlamento Europeo, la Comisión Europea, el Consejo de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Cuentas Europeo, el Servicio Europeo de Acción Exterior, el Comité Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones, el Supervisor Europeo de Protección de Datos y el Defensor del Pueblo Europeo). El Colegio de Jefes de Administración tiene por objeto garantizar una interpretación y aplicación coherentes del Estatuto de los funcionarios y otras cuestiones administrativas. Sus decisiones son el nivel más alto de toma de decisiones administrativas.

[5] Entre las modificaciones previstas de sus normas, el BEI mencionó: i) la introducción de un procedimiento especial para la división de las indemnizaciones en caso de separación de hecho cuando los dos miembros de la familia sean funcionarios de la UE (división automática en caso de solicitud conjunta, solicitudes unilaterales que deben examinarse sobre una base ad hoc); y ii) una disposición que aclare cómo debe reaccionar el BEI cuando exista una decisión de un órgano jurisdiccional nacional o de una autoridad administrativa nacional. Por lo que se refiere a esta última disposición, el BEI: a) aplicar la decisión nacional cuando determine que los derechos de emisión deben dividirse; o b) seguir pagando la totalidad de los subsidios a su empleado, cuando la decisión no determine que los subsidios o la custodia de los hijos deben dividirse, sino que simplemente confirme la responsabilidad compartida de los padres.

[6] De acuerdo con un plan de educación/crianza de 28 de octubre de 2016 y firmado por ambos padres. El tribunal también determinó los contactos de los padres con el niño, de acuerdo con el plan de educación / crianza mencionado anteriormente y con un acuerdo firmado por los padres el 7 de septiembre de 2016.

[7] El BEI también señaló que la sentencia del tribunal se refería a los conceptos de «autoridad parental» y «contactos entre padres e hijos», en lugar de «custodia» y «mantenimiento», que es la redacción utilizada por el Reglamento del personal del BEI.

[8] Véase la nota 6 supra.

[9] Además de la propuesta de solución y su posterior recomendación, que reiteraba la constatación de mala administración, el Defensor del Pueblo dio al BEI la oportunidad de reconsiderar su posición sobre la base de la decisión judicial.

[10] Véanse el punto 19 de la propuesta de solución del Defensor del Pueblo y los puntos 15 y 18 de la recomendación del Defensor del Pueblo.

[11] Véase el punto 6 supra.

[12] Carta de 30 de septiembre de 2014 al Defensor del Pueblo, punto 5.2.1. El BEI consideró que el reclamante impugnó la equidad de la decisión del BEI en lugar de su legalidad, ya que se le proporcionó el marco regulador aplicable y la decisión del BEI se adoptó de conformidad con estas normas.