Tramitación de las denuncias de infracción

 

Antecedentes

1. El Defensor del Pueblo ha recibido numerosas reclamaciones sobre presuntos retrasos en la tramitación por parte de la Comisión Europea de las reclamaciones por infracción o sobre la falta de información adecuada al reclamante durante el procedimiento «EU Pilot», que estructura la fase informal del procedimiento de infracción [1]. El Defensor del Pueblo inició investigaciones por iniciativa propia en 2009 y 2011 [2]. Dado que la Defensora del Pueblo siguió recibiendo reclamaciones, decidió abrir una investigación estratégica, que se inició el 13 de mayo de 2016. La investigación abarca tres cuestiones sistémicas: i) el deber de la Comisión de adoptar una decisión oportuna en el marco de «EU Pilot», ii) información a los denunciantes y iii) información al público.

La investigación

2. Como primer paso, el Defensor del Pueblo solicitó la lista de casos EU Pilot abiertos durante más de un año a finales de 2015 y las cartas estándar utilizadas para mantener informados a los reclamantes de los avances. El personal del Defensor del Pueblo también celebró una reunión con la Comisión para obtener estadísticas y mejorar su comprensión de cómo funciona «EU Pilot» en la práctica [3]. En una segunda fase, el personal del Defensor del Pueblo llevó a cabo una inspección de diez expedientes EU Pilot, de más de un año de antigüedad, en tres ámbitos políticos (medio ambiente, justicia y consumidores, fiscalidad y aduanas). Cada año se presenta un número significativo de denuncias de infracción en estos ámbitos. Después de que la Comisión publicara su nueva Comunicación «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación», de 19 de enero de 2017 [4] («la Comunicación de 2017»), se celebró otra reunión para ayudar al equipo de investigación de la Defensora del Pueblo a comprender las implicaciones del nuevo enfoque de la Comisión. Esta decisión tiene en cuenta toda la información recopilada durante estas etapas de la investigación.

Evaluación del Defensor del Pueblo

A. Plazo para tramitar las denuncias de infracción

Los retos a los que se enfrenta la Comisión

3. Por regla general, la Comisión se ha comprometido a investigar las denuncias y a tomar la decisión de incoar un procedimiento formal de infracción o de archivar el asunto en el plazo de un año a partir de la fecha de registro de la denuncia. Este plazo de un año incluye el registro de la reclamación en una base de datos denominada «Manejo de reclamaciones - Accueil des Plaignants» (CHAP), la evaluación inicial para decidir si se abre o no un «EU Pilot» y el diálogo con el Estado miembro en el marco de «EU Pilot», lo que lleva a la decisión de incoar un procedimiento de infracción o cerrar el caso.  

4. Desde marzo de 2010, la Comisión también aplica un doble valor de referencia de diez semanas para garantizar una gestión rápida de los expedientes en el marco de «EU Pilot»: el Estado miembro dispone de 70 días para presentar su respuesta a la Comisión y la Comisión dispone de 70 días para evaluar la respuesta del Estado miembro.

5. El respeto de los plazos que se ha fijado parece ser un serio reto para la Comisión:

· En cuanto al plazo de un año, la Comisión abrió 724 asuntos «EU Pilot» basados en denuncias entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2015. En solo 107 casos (es decir, el 15 %), se adoptó la decisión de archivar el asunto o de emitir una carta de emplazamiento en el plazo de un año a partir de la fecha de registro de la denuncia [5].  A finales de 2015, la Comisión estaba tramitando 480 expedientes EU Pilot pendientes a raíz de reclamaciones de más de un año de antigüedad. Entre ellos, 102 expedientes (21 %) llevaban abiertos más de tres años [6]. La Comisión explicó que el diálogo entre la Comisión y el Estado miembro a través de «EU Pilot» no se limita a un intercambio: en un número significativo de los 102 expedientes de más de tres años, fueron necesarios varios intercambios con el Estado miembro en cuestión [7]. La Comisión también explicó que el volumen de la información presentada por el denunciante, antes o después del inicio del diálogo EU Pilot, y/o por el Estado miembro, también afecta a la duración de los casos EU Pilot, dado que la Comisión tiene que evaluar esa información antes de decidir el camino a seguir.

· En cuanto al doble índice de referencia de diez semanas, el tiempo medio necesario para que los Estados miembros respondieran a las preguntas de la Comisión fue de setenta y dos días en 2015, lo que se acerca al índice de referencia de diez semanas [8]. Sin embargo, el tiempo medio de la Comisión para evaluar estas respuestas fue de 91 días en 2015, 21 días por encima del valor de referencia [9]. La Comisión especificó que un factor que incide en el tiempo necesario para evaluar las respuestas de los Estados miembros es la necesidad de traducir las respuestas de los Estados miembros.

Principales razones de los retrasos

6. El Defensor del Pueblo es consciente de que la Comisión gestiona un gran número de reclamaciones y que el plazo de un año es un objetivo autoimpuesto. Al tramitar las reclamaciones en las que se alegan retrasos excesivos, el Defensor del Pueblo ha considerado sistemáticamente que, cuando se supera el plazo de un año, una buena administración exige a la Comisión que facilite razones específicas y válidas para el retraso.

7. El Defensor del Pueblo ha considerado que podría haber mala administración si el retraso se debe a la inactividad administrativa o si la Comisión no proporciona una explicación válida [10]. El Defensor del Pueblo también ha considerado que, aunque existan buenas razones, un retraso de varios años podría no ser razonable en el sentido del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, sobre el derecho a una buena administración.

Retraso excesivo en el asunto 583/2013/MHZ [11]

Un agricultor se quejó ante el Defensor del Pueblo alegando que la Comisión debería haber tomado medidas más rápidas sobre sus dos denuncias de infracción. La Comisión no pudo explicar por qué no pudo poner en marcha el «EU Pilot» en ambos casos de infracción hasta once meses después de haber recibido las denuncias. El Defensor del Pueblo criticó a la Comisión al considerar que «[e]n particular, al retrasar el inicio del procedimiento piloto y, en consecuencia, imposibilitar el cumplimiento del plazo de un año para decidir sobre las denuncias de infracción del reclamante, la Comisión fue culpable de mala administración».

8. Las inspecciones llevadas a cabo en el contexto de esta investigación confirmaron que algunos retrasos escapan al control de la Comisión, por ejemplo, cuando es necesaria una modificación de la legislación nacional para poner fin a la infracción, cuando es necesario construir infraestructuras (especialmente en el ámbito medioambiental) o cuando, en el momento de EU Pilot, la Comisión tiene que esperar los resultados de una sentencia del Tribunal. En otros casos, la Comisión puede necesitar más tiempo para evaluar la información adicional facilitada por el denunciante durante el procedimiento, o para vincular la denuncia a expedientes similares contra otros Estados miembros. Estos casos no constituyen inactividad administrativa.

9. Otras situaciones más problemáticas implican cuestiones organizativas, como una gran carga de trabajo en la unidad, la necesidad de ponerse en contacto con varios servicios de la Comisión o el tiempo adicional necesario para la traducción, ya que las reclamaciones pueden presentarse en cualquier lengua oficial de la UE y, a veces, implican una cantidad significativa de documentación. Como consecuencia de estos problemas, la evaluación inicial de la denuncia, incluso antes de que la Comisión decida iniciar un diálogo «EU Pilot», puede llevar varios meses.

10. Los retrasos también pueden deberse a los prolongados intercambios entre la Comisión y el Estado miembro en el marco de «EU Pilot», debido a respuestas incompletas o insatisfactorias.

Retraso excesivo en el asunto 1146/2012/AN [12]

En diciembre de 2009, un denunciante presentó una denuncia de infracción para la que la Comisión abrió un «EU Pilot». En junio de 2012, el demandante presentó una reclamación al Defensor del Pueblo por el retraso de la Comisión en la tramitación del asunto. Durante la investigación, la Comisión explicó que la duración del procedimiento se debía a los retrasos del Estado miembro en responder a sus solicitudes de información y al carácter incompleto de las respuestas facilitadas. El Defensor del Pueblo criticó a la Comisión por considerar que no había aplicado correctamente el procedimiento EU Pilot. El objetivo de «EU Pilot», encontrar soluciones rápidas y mejores para las denuncias de infracción, se había visto socavado en este caso. En su respuesta, la Comisión informó al Defensor del Pueblo de que había incoado un procedimiento formal de infracción.

En otro asunto presentado al Defensor del Pueblo en 2015, la Comisión envió nueve solicitudes de información al Estado miembro [13].

11.  El procedimiento «EU Pilot» se concibió como una forma amistosa de resolver problemas. También permite a la Comisión reunir pruebas suficientes sobre la supuesta infracción. Sin embargo, «EU Pilot» se basa en el principio de «cooperación sincera», que se ve comprometido por las sucesivas respuestas incompletas del Estado miembro de que se trate. Además, el procedimiento formal de infracción es otro instrumento de que dispone la Comisión para recabar pruebas antes de decidir remitir el asunto al Tribunal de Justicia.

La nueva estrategia de la Comisión

12. En su Comunicación de 2017, la Comisión reconoció que «EU Pilot» no siempre ha sido eficaz para resolver problemas rápidamente. Afirmó que «EU Pilot» se creó para resolver rápidamente las posibles infracciones del Derecho de la UE en una fase temprana en los casos adecuados. No pretende añadir un largo paso al proceso de infracción, que en sí mismo es un medio para entablar un diálogo de resolución de problemas con un Estado miembro. Por lo tanto, la Comisión incoará procedimientos de infracción sin recurrir al mecanismo de resolución de problemas de EU Pilot, a menos que el recurso a EU Pilot se considere útil en un caso determinado».

13. La Comisión tiene la intención de centrar sus medidas de ejecución en las infracciones sistémicas y graves del Derecho de la UE. Con este nuevo enfoque, la Comisión dejará de utilizar «EU Pilot» como procedimiento por defecto. Será más fácil pasar directamente a un procedimiento formal de infracción sin abrir un «EU Pilot». En casos individuales de aplicación incorrecta del Derecho de la UE, la Comisión animará a los denunciantes a utilizar los mecanismos adecuados de resolución de problemas disponibles a escala nacional o de la UE y propondrá transferir el expediente al organismo más adecuado en caso necesario. Dado que es demasiado pronto para medir el impacto de este nuevo enfoque en la capacidad de la Comisión para tramitar las reclamaciones con mayor rapidez, el Defensor del Pueblo tiene la intención de hacer un seguimiento de este asunto en los próximos años.

14. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la intención de la Comisión de reforzar su cooperación con la Red Europea de Defensores del Pueblo, con el fin de ofrecer a los reclamantes mejores vías de recurso a escala nacional. Su Oficina está trabajando activamente en este sentido con la Comisión.

Responsabilizar a la Comisión de sus acciones

15. El informe anual de la Comisión titulado «Control de la aplicación de la EU la w» proporciona información útil sobre el número y los tipos de asuntos abiertos. Sin embargo, no refleja plenamente la eficacia de la fase de diálogo informal, cuyo objetivo es encontrar respuestas mejores y más rápidas a la falta de aplicación correcta del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros.

16. Según los informes anuales de la Comisión, «EU Pilot» ha sido eficaz para reducir el recurso a procedimientos formales de infracción.[14] El 75 % de los expedientes EU Pilot tramitados en 2015 se cerraron tras recibir «respuestas satisfactorias» de los Estados miembros. Sin embargo, las estadísticas de la Comisión incluyen casos en los que, de hecho, no se ha infringido el Derecho de la UE [15]. Con el fin de reflejar mejor la eficacia de su acción, la Comisión podría evaluar útilmente el porcentaje de casos en los que existía un problema real, que se resolvió como resultado de la intervención de la Comisión.

17. Por lo que se refiere a su capacidad para tramitar rápidamente las denuncias de infracción, la Comisión podría publicar el tiempo medio que necesita para tomar una decisión sobre una denuncia, o el porcentaje de denuncias para las que se tomó una decisión en el plazo de un año. Por último, la Comisión publica información sobre el rendimiento de cada Estado miembro en relación con el índice de referencia de diez semanas en el marco de «EU Pilot» en su informe anual, pero no revela información sobre su propio rendimiento.

Para aumentar la transparencia de su acción, el Defensor del Pueblo anima a la Comisión a que facilite más información sobre su actuación en la resolución de infracciones reales del Derecho de la UE en el marco de los procedimientos previos a la infracción, y sobre la duración media del proceso, en su informe anual.

B. Mantener informados a los denunciantes

La importancia de una información regular y adecuada

18. Las denuncias de infracción son una fuente esencial de información para detectar posibles infracciones del Derecho de la UE. Al mismo tiempo, los denunciantes pueden tener dificultades para comprender que los procedimientos de infracción no están orientados a resolver sus problemas individuales y que la Comisión no puede obtener reparación para ellos. A los denunciantes también les resulta difícil entender por qué la Comisión puede necesitar tiempo para tramitar su denuncia. Puede resultarles aún más difícil comprender por qué la Comisión, utilizando su margen de apreciación, puede decidir no incoar un procedimiento de infracción al final de su investigación.

19. Muchas reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo en las que se alega un retraso excesivo también alegan que la Comisión no ha informado adecuadamente al reclamante. Es probable que la falta de información adecuada aumente la frustración de los denunciantes derivada de los largos retrasos. Por el contrario, unas explicaciones adecuadas y periódicas ayudan a los denunciantes a comprender y aceptar por qué la Comisión necesita más tiempo para investigar sus denuncias o por qué ha decidido archivar un caso.

20. En este contexto, los denunciantes deben estar seguros de que sus casos se tramitarán con diligencia. Algunas de las mejoras contenidas en el anexo de la Comunicación de la Comisión de 2017 contribuyen a hacer efectivo el principio de buena administración, que incluye la obligación de motivar las decisiones y de responder a las solicitudes de información. Estos incluyen los siguientes: i) las denuncias se presentarán a la Comisión utilizando un formulario normalizado, a fin de mejorar la base para evaluar el fondo de una denuncia y facilitar una mejor tramitación de las mismas; ii) el acuse de recibo enviado por la Comisión establecerá en términos más claros los límites de la acción de la Comisión; y iii) cuando la Comisión supere el plazo de un año para adoptar una decisión, los denunciantes serán informados por escrito automáticamente y no solo previa solicitud, como ocurría anteriormente.

21. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión actualizara sus procedimientos para tratar las relaciones con los reclamantes al mismo tiempo que adoptaba su nueva estrategia [16]. Sobre la base de su experiencia, la Defensora del Pueblo anima a la Comisión a basarse en su nueva estrategia para seguir mejorando sus relaciones con los reclamantes mediante la promoción de las mejores prácticas, más allá de las estrictas obligaciones procedimentales que se ha impuesto. También es probable que la mejora de las relaciones con los denunciantes mejore la eficacia de los diálogos «EU Pilot» que la Comisión seguirá considerando útiles para poner en marcha en el marco de su nueva estrategia. Una buena manera de hacerlo sería actualizar sus directrices internas sobre la tramitación de las denuncias de infracción, teniendo en cuenta las observaciones y sugerencias que se exponen a continuación.

Mantener informados a los denunciantes durante la fase de evaluación inicial

22. La evaluación inicial de la denuncia es un paso esencial, para lo cual es importante proporcionar al denunciante información adecuada y oportuna. Tras su evaluación inicial, la Comisión puede decidir pasar directamente a un procedimiento formal de infracción, abrir un «EU Pilot», archivar el asunto o dirigir al denunciante hacia vías de recurso alternativas a escala nacional o de la UE.

23. Una vez registrada la denuncia en la base de datos «CHAP» y enviado el acuse de recibo, su examen inicial no está sujeto a ningún plazo y puede llevar varios meses. No existe un procedimiento establecido para mantener informado al denunciante durante el período en el que la Comisión decide si procede o no seguir examinando la denuncia con el Estado miembro. Cuando la evaluación inicial en el CHAP no puede llevarse a cabo en un plazo razonable (generalmente dos o tres meses), algunas Direcciones Generales han desarrollado la buena práctica de enviar una respuesta de espera al denunciante, con los datos de contacto del responsable del asunto y explicando cómo se está tramitando la denuncia.

La Defensora del Pueblo anima a la Comisión a que fije un plazo indicativo para el análisis inicial de las reclamaciones en el CHAP, así como a la Comisión a que generalice la buena práctica de enviar una respuesta en espera al reclamante cuando la evaluación inicial de la reclamación no pueda llevarse a cabo dentro de dicho plazo.

24. El Defensor del Pueblo también preguntó si a las personas u organizaciones que presentan una reclamación sobre un caso que la Comisión ya está investigando por iniciativa propia, o sobre la base de otra reclamación, se les da la condición de reclamante. La Comisión respondió que lo son si cumplen los criterios establecidos en el anexo de la Comunicación de 2017. Sus casos se registran en el CHAP y se aplican las disposiciones administrativas sobre las relaciones con los denunciantes. Esto es independientemente del seguimiento dado a estas quejas. La Comisión señaló que la existencia de un procedimiento de investigación/infracción pendiente es un factor que debe tenerse en cuenta a la hora de decidir sobre el seguimiento de la denuncia.

El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión conceda la condición de reclamante a las personas u organizaciones que presenten una reclamación sobre un caso que la Comisión ya está investigando. En la medida en que la Comisión no lo haga ya, anima a la Comisión a que informe al denunciante de la marcha de su investigación y de su decisión de archivar el asunto o de incoar un procedimiento de infracción.

25. Tras su evaluación inicial, la Comisión puede concluir que un procedimiento de infracción no es la mejor manera de resolver el problema del reclamante, especialmente cuando el reclamante espera una indemnización por los daños sufridos por la supuesta infracción del Derecho de la UE. En el marco de su nueva estrategia, la Comisión se ha comprometido a ayudar a los ciudadanos sensibilizando sobre sus derechos en virtud del Derecho de la UE y sobre los diferentes instrumentos de resolución de problemas de que disponen a escala nacional y de la UE. Esto incluye adaptar las cartas utilizadas para acusar recibo de las denuncias e informar a los denunciantes de la decisión de la Comisión de no investigar una denuncia. También exigirá a la Comisión que elabore un inventario de todos los mecanismos de recurso disponibles a escala nacional y de la UE y que facilite información accesible a los ciudadanos en su página web dedicada a los problemas de los ciudadanos [17].

Entre estos mecanismos se encuentran los órganos de examen no judicial, como los defensores del pueblo nacionales y regionales: el Defensor del Pueblo Europeo está trabajando actualmente con la Comisión y la Red Europea de Defensores del Pueblo para mejorar la cooperación en estas cuestiones, con el fin de dirigir mejor a los reclamantes cuando la Comisión decida no investigar un caso individual.

Mantener informados a los denunciantes durante «EU Pilot»

26. Aunque la Comisión considera que «EU Pilot» es un procedimiento bilateral entre la Comisión y los Estados miembros, se ha comprometido a informar a los denunciantes cuando abra un EU Pilot, cuando adopte una decisión definitiva y cuando supere el plazo de un año para adoptar una decisión. La buena administración también exige a la Comisión que acuse recibo de toda correspondencia en el plazo de dos semanas. La Comisión reconoce además que los denunciantes pueden solicitar explicaciones sobre el caso en cualquier momento del procedimiento, incluso por correo electrónico o por teléfono.

Información al denunciante en el asunto 332/2013/AN [18]

El asunto se refería al retraso de cuatro años de la Comisión en la adopción de una decisión en el marco de «EU Pilot» y a su incapacidad para mantener informado al denunciante. Durante la investigación, la Comisión explicó los motivos del retraso, reanudó los contactos con el denunciante y llegó a una decisión final. El Defensor del Pueblo concluyó que no había motivos para nuevas investigaciones, pero señaló que la comunicación con el reclamante no había sido muy fluida y que esto había reducido la voluntad del reclamante de aceptar los argumentos de la Comisión para no respetar el plazo estándar [19]. Recuerda a la Comisión que una comunicación fluida y regular con los denunciantes es una garantía de procedimiento importante y legitima el papel de la Comisión.

27. La Comisión no ha establecido un procedimiento para informar a los denunciantes sobre las respuestas de los Estados miembros. En algunos casos, informar prematuramente a los denunciantes podría tener como consecuencia poner en peligro el clima de confianza mutua entre la Comisión y los Estados miembros que pretende caracterizar la fase de diálogo informal de los procedimientos de infracción. También está claro que no todos los denunciantes expresan interés en seguir los detalles de la investigación de la Comisión. Durante las inspecciones que tuvieron lugar en el contexto de esta investigación, el personal de la Defensora del Pueblo observó, sin embargo, que los reclamantes a veces expresaban tal interés. En un expediente inspeccionado, la Comisión facilitó al denunciante resúmenes de la respuesta del Estado miembro, con el fin de obtener observaciones e información adicional. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que es posible, caso por caso, proporcionar este tipo de información sin perjudicar el objetivo de «EU Pilot». Esta posibilidad debería estudiarse más a fondo.

Cuando los reclamantes manifiesten su interés en seguir de cerca los avances de su caso, el Defensor del Pueblo anima a la Comisión a que les informe de cualquier nuevo paso significativo en su investigación en el marco de «EU Pilot», en particular facilitándoles un resumen de la respuesta del Estado miembro, siempre que sea posible.

Informar a los denunciantes al cerrar un caso

28. Si bien la decisión de incoar un procedimiento formal de infracción es adoptada por el Colegio de Comisarios y se da a conocer, la decisión de archivar un asunto se adopta normalmente en la Dirección General responsable y no es pública. No obstante, el denunciante es informado por lo que se conoce como carta previa al cierre y dispone de cuatro semanas para presentar observaciones. Cuando las observaciones del denunciante no persuaden a la Comisión a reconsiderar su posición, se da por concluido el caso y se informa al denunciante en consecuencia. Cuando el denunciante convence a la Comisión para que reconsidere su posición, la investigación continúa.

29. La Comisión dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de decidir si incoar o no un procedimiento de infracción y, en caso afirmativo, cuándo hacerlo, aun cuando la investigación revele una infracción del Derecho de la Unión. Esto es particularmente difícil de entender para los reclamantes y la mayoría de las reclamaciones presentadas ante el Defensor del Pueblo en el ámbito de la infracción impugnan la decisión de la Comisión de archivar una reclamación por infracción.

30. El Defensor del Pueblo ha considerado reiteradamente que, si bien la Comisión dispone de un margen de apreciación a este respecto, siempre debe motivar válidamente la decisión de archivar una reclamación por infracción. El Defensor del Pueblo también considera que una buena administración requiere que la Comisión actúe con diligencia y examine plenamente todos los argumentos del reclamante [20]. Cuando el denunciante presente nuevos argumentos tras la recepción de la carta previa al archivo y, no obstante, la Comisión mantenga su decisión de archivar la denuncia, en la carta que confirme el archivo del asunto, la Comisión debe abordar los nuevos argumentos y explicar detalladamente por qué no son suficientes para cambiar su posición.

Falta de justificación adecuada de una decisión en el asunto 995/2011/KM [21]

Un ciudadano acusó a la Comisión de no explicar adecuadamente por qué no estaba investigando su denuncia de infracción en la que alegaba que un Estado miembro no estaba aplicando correctamente la Directiva sobre la privacidad y las comunicaciones electrónicas. El Defensor del Pueblo consideró que las explicaciones de la Comisión no solo debían ser correctas, sino también claras e inequívocas. Criticó a la Comisión por no proporcionar un razonamiento suficiente sobre por qué no estaba tomando medidas sobre dos de las cuestiones planteadas en la denuncia, a saber, cómo el Estado miembro almacenaba y procesaba los datos, así como sus normas de comercialización electrónica.

31. En este contexto, la Defensora del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que los nuevos modelos de cartas previas al archivo de la Comisión distingan claramente entre lo siguiente: i) el problema se ha resuelto, tras la intervención de la Comisión o por otros medios; ii) el problema no está resuelto, pero la Comisión no seguirá adelante con el caso, de conformidad con los criterios establecidos en su Comunicación de 2017 [22]; iii) el asunto no se tratará porque no se haya infringido el Derecho de la UE o porque las pruebas disponibles sean insuficientes, o porque la necesidad de proteger la confidencialidad impida la tramitación del asunto, tal como solicitó el denunciante [23].

32. La Defensora del Pueblo observa, sin embargo, que el modelo para confirmar que el caso se cerrará no se ha modificado y no establece claramente la obligación de responder a los argumentos adicionales del reclamante.

En la mayoría de las reclamaciones que ha recibido, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que la Comisión había proporcionado una explicación válida al demandante. No obstante, el Defensor del Pueblo sugiere que los servicios de la Comisión tengan especial cuidado al abordar por separado todos los aspectos de la reclamación del reclamante en la carta previa al archivo.

El Defensor del Pueblo también anima a la Comisión, en su carta confirmando que el caso se cerrará, a responder adecuadamente a cualquier otro argumento presentado por el reclamante en los casos en que, no obstante, la Comisión decida archivar la reclamación.

33. La Defensora del Pueblo señala que la página web específica de la Comisión [24] y el formulario de reclamación en línea [25] describen claramente el proceso de tramitación de las reclamaciones y los límites de la actuación de la Comisión. Explican que la Comisión no puede resolver problemas individuales como la anulación de una decisión individual adoptada a nivel nacional o la concesión al denunciante de una indemnización por daños y perjuicios. Aunque señala que tiene facultades discrecionales, la Comisión es menos clara en cuanto a los posibles criterios para archivar una denuncia de infracción.

El Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión facilite información accesible a los ciudadanos en su sitio web y en el formulario de reclamación sobre los diversos criterios que tiene en cuenta a la hora de decidir cerrar un caso.

C. Información pública sobre los casos EU Pilot

34. El acceso a los documentos en los casos de infracción se rige por el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Los órganos jurisdiccionales de la UE reconocen una presunción general (aunque refutable) según la cual los documentos relativos a la fase administrativa previa de los procedimientos de infracción no pueden divulgarse. Esto se extiende a los diálogos EU Pilot en curso [26]. En principio, se concede acceso a los documentos relativos a procedimientos de infracción cerrados, sin perjuicio de las excepciones estándar a la divulgación previstas en el Reglamento.

35. La lista de procedimientos formales de infracción está a disposición del público. En diciembre de 2014, la Comisión puso en marcha un nuevo registro de procedimientos de infracción que proporciona una lista de los procedimientos de infracción en curso en la que se especifican el ámbito político, el título de la presunta infracción, el Estado miembro de que se trate y el estado de cada procedimiento (aviso formal, dictamen motivado, archivo del asunto o remisión al Tribunal)[27]. Sin embargo, no existe una lista pública de diálogos «EU Pilot», lo que dificulta a los ciudadanos la presentación de solicitudes de acceso a documentos, incluida la solicitud presentada una vez cerrado el asunto [28].

36. Los diálogos EU Pilot se refieren a ámbitos como los derechos humanos, el medio ambiente o el mercado único, ámbitos de gran interés para los ciudadanos y las empresas [29]. Al reflexionar sobre cómo mejorar la transparencia de «EU Pilot», es necesario equilibrar el riesgo de perjudicar el clima de confianza mutua, que hace que los instrumentos previos a la infracción sean eficaces, y los beneficios de aumentar el control público sobre cuestiones de gran interés potencial. Además de permitir a los ciudadanos hacer un uso más eficaz de su derecho de acceso a los documentos, un mayor control público podría tener un impacto positivo en la tramitación oportuna de los casos.

37. Es ciertamente positivo que se informe al reclamante de que se ha puesto en marcha un «piloto de la UE», por lo que puede compartir esta información si así lo desea. Esto significa que, al menos uno y posiblemente varios miembros del público ya están informados de que está en curso un «piloto de la UE».

38. Por consiguiente, la Defensora del Pueblo considera que la publicación de una lista de diálogos EU Pilot en curso, sin publicar ningún documento conexo, contribuiría a mejorar la transparencia de la acción de la Comisión sin socavar ningún interés público. Contribuiría a informar al público y permitiría a los ciudadanos ejercer su derecho de acceso a los documentos, sin comprometer el enfoque de asociación entre la Comisión y los Estados miembros.

El Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión ponga a disposición del público la lista de los diálogos EU Pilot en curso y el estado de cada expediente.

Conclusión y sugerencias de mejoras

Teniendo en cuenta la nueva estrategia de la Comisión, la Defensora del Pueblo cierra ahora la investigación con las siguientes conclusiones y sugerencias:

Conclusión

El propósito de esta investigación se ha logrado en gran medida.

Sugerencias de mejora

La mayoría de estas sugerencias y mejores prácticas no son específicas de «EU Pilot» y también son pertinentes en el contexto de la tramitación por parte de la Comisión de las denuncias de infracción en general. El Defensor del Pueblo sugiere que la Comisión los tenga en cuenta al actualizar sus orientaciones internas para los servicios de la Comisión.

En relación con el procedimiento «EU Pilot»:

La Comisión debería:

1. Informar a los denunciantes de cualquier nuevo paso significativo en su investigación en el marco de «EU Pilot» si expresan interés en seguir de cerca los avances de su caso. Esto podría incluir proporcionar a los reclamantes un resumen de la respuesta del Estado miembro, siempre que sea posible.

2. Poner a disposición del público la lista de los diálogos EU Pilot en curso y el estado de cada expediente.

En relación con las relaciones con los denunciantes a la hora de tramitar las denuncias de infracción en general:

La Comisión debería:

3. Proporcionar información accesible a los ciudadanos en su sitio web y en el formulario de denuncia sobre los diversos criterios que tiene en cuenta a la hora de decidir cerrar un caso.

4. Tenga especial cuidado al abordar por separado todos los aspectos de la reclamación del reclamante en la carta previa al archivo.

5. Responder adecuadamente a cualquier otro argumento del denunciante en el que, no obstante, la Comisión decida archivar la denuncia. Esto debe hacerse en la carta confirmando que el caso se cerrará.

6. Establecer un plazo indicativo para el análisis inicial de las denuncias en el CHAP y generalizar la buena práctica de enviar una respuesta de espera al denunciante cuando la evaluación inicial de la denuncia no pueda llevarse a cabo dentro de este plazo.

7. En la medida en que aún no lo haga, cuando una persona u organización presente una denuncia sobre un asunto que la Comisión ya esté investigando, informará al denunciante de los avances de su investigación en curso y de su decisión de archivar dicho asunto o de incoar un procedimiento de infracción.

Por lo que se refiere a la transparencia de la actuación de la Comisión:

La Comisión debería:

8. Facilite más información sobre sus resultados en la resolución de infracciones reales del Derecho de la UE en el marco de los procedimientos previos a la infracción, y sobre la duración media del proceso, en su informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho de la UE.

 

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 14.9.2017

Anexo I: Función de «EU Pilot» en el contexto de los procedimientos de infracción

Las distintas fases de los procedimientos de infracción

Cada Estado miembro es responsable de aplicar el Derecho de la UE, transponiendo las directivas y velando por que la legislación de la UE se aplique y ejecute correctamente. De conformidad con el artículo 17, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea (TUE), la Comisión Europea se encarga de supervisar la correcta aplicación del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros. Una de las principales formas en que la Comisión desempeña su función de «guardiana de los Tratados» es incoando procedimientos de infracción si considera que un Estado miembro no ha transpuesto una directiva correctamente o a tiempo, o ha aplicado incorrectamente las normas de la UE.

La Comisión puede investigar posibles infracciones por iniciativa propia, en respuesta a peticiones dirigidas al Parlamento Europeo o sobre la base de denuncias. El principal objetivo de la acción de la Comisión es poner fin a la situación irregular lo antes posible: por lo tanto, ha desarrollado herramientas previas a la infracción para aportar soluciones en lugar de tener que iniciar un procedimiento de infracción. Cuando la Comisión detecta una posible infracción, el primer paso suele ser obtener pruebas suficientes de que se ha producido la supuesta infracción y resolver el problema trabajando en colaboración con el Estado miembro de que se trate. Si el diálogo informal no tiene éxito, la Comisión puede incoar un procedimiento formal de infracción, que puede culminar en la remisión del Estado miembro al Tribunal de Justicia de la UE.

El objetivo de «EU Pilot»

El sistema denominado «EU Pilot» estructura la fase informal de los procedimientos de infracción. La Comisión anunció su lanzamiento en su Comunicación «Una Europa de resultados - Aplicación del Derecho comunitario», de 5 de septiembre de 2007. Comenzó a funcionar en abril de 2008 como un experimento con quince Estados miembros voluntarios (de ahí el término «piloto»). Todos los demás Estados miembros se inscribieron posteriormente. Sustituyó a la práctica anterior, según la cual la Comisión enviaba cartas administrativas a los Estados miembros. Al entablar un diálogo informal pero estructurado con los Estados miembros, en un espíritu de cooperación leal, la Comisión pretendía encontrar mejores respuestas a las preguntas sobre la interpretación, aplicación y ejecución correctas del Derecho de la UE, acelerar la tramitación de las denuncias de infracción y reducir el recurso a procedimientos de infracción más formales.

A diferencia del procedimiento formal de infracción [30], no existe una base jurídica específica para «EU Pilot». Se trata de un método de trabajo basado en una base de datos en línea y una herramienta de comunicación utilizada por la Comisión y los gobiernos nacionales para intercambiar información y análisis jurídicos sobre posibles casos de infracción. Para cada caso, se crea un expediente individual y se presentan preguntas al Estado miembro de que se trate a través de la solicitud EU Pilot. A continuación, los servicios de la Comisión evalúan la respuesta del Estado miembro y pueden solicitar información adicional. La base de datos gestiona las reclamaciones recibidas del público, así como las peticiones del Parlamento Europeo y los casos de propia iniciativa de la Comisión. En 2015, la Comisión abrió 881 nuevos expedientes EU Pilot, de los cuales 295 se iniciaron a raíz de denuncias y 578 se abrieron por iniciativa propia de la Comisión [31].

Hasta enero de 2017, «EU Pilot» se utilizó en casi todos los casos antes de que la Comisión decidiera si incoaba un procedimiento de infracción. En su nueva Comunicación «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación», de 19 de enero de 2017 [32] (en lo sucesivo, «Comunicación de 2017»), la Comisión anunció que dejaría de utilizar «EU Pilot» automáticamente y que solo confiaría en él cuando se considerara útil.

Garantías procesales para los denunciantes

Cualquier persona puede presentar una reclamación contra un Estado miembro sobre cualquier medida o práctica de una autoridad pública que se considere incompatible con el Derecho de la UE. «EU Pilot» es solo un paso en la tramitación de las denuncias de infracción. Desde septiembre de 2009, la Comisión utiliza un sistema denominado "Complaint Handling - Accueil des Plaignants" (CHAP) para registrar las denuncias. Cuando la Comisión recibe una denuncia de infracción, se registra por primera vez en la base de datos CHAP. Si la Comisión considera que la denuncia plantea cuestiones válidas relativas a un posible caso de infracción, la denuncia se transfiere a la solicitud EU Pilot. Por último, si la Comisión decide incoar un procedimiento formal de infracción, la denuncia se transfiere a una base de datos de infracciones denominada NIF.

La Comisión recibe un gran número de denuncias de infracción cada año, la mayoría de las cuales se cierran sin abrir un «EU Pilot»: en 2015, por ejemplo, la Comisión tramitó 3 315 denuncias, de las cuales el 85 % se cerraron sin que se celebrara un debate con los Estados miembros porque la Comisión consideró que no tenía competencia para actuar, la correspondencia no se consideró una denuncia de infracción o la denuncia no estaba fundamentada [33].

La Comisión reconoce que las denuncias son una fuente importante de información y deben tratarse con diligencia. Por lo tanto, ha establecido una serie de garantías administrativas para los denunciantes a través de varias comunicaciones [34].

Las garantías administrativas para los denunciantes incluyen:

• registrar todas las denuncias de infracción (salvo excepciones limitadas) y acusar recibo en un plazo de quince días hábiles;
• informar al reclamante por escrito cuando la Comisión decida seguir examinando la denuncia con el Estado miembro (generalmente a través de «EU Pilot»);
• informar al denunciante por escrito cuando la Comisión decida archivar el asunto o incoar un procedimiento formal de infracción;
• explicar por qué la Comisión decide archivar un asunto y enviar lo que se denomina una «carta previa al archivo» en la que se invita al denunciante a presentar sus observaciones en un plazo de cuatro semanas [35].

La Comisión también se ha fijado el objetivo de investigar las denuncias y decidir si abre un procedimiento formal de infracción o cierra el caso en el plazo de un año a partir de la fecha de registro de la denuncia. En caso de rebasamiento de este plazo, la Comisión informará por escrito al denunciante.

 

[1] Para una explicación detallada de las distintas fases de los procedimientos de infracción, el objetivo de EU Pilot y las garantías procedimentales de las que disfrutan los denunciantes, véase el anexo I.

[2] Véanse las decisiones por las que se dan por concluidas las investigaciones OI/2/2009/MHZ sobre el «acceso público a los documentos del procedimiento de infracción en poder de la Comisión» y OI/2/2011/OV sobre la «Comunicación de la Comisión sobre las relaciones con los denunciantes en relación con la aplicación del Derecho de la UE»:

https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] La gestión de los expedientes individuales corre a cargo de las Direcciones Generales (DG), mientras que la Secretaría General es responsable de gestionar la solicitud, proporcionar orientación a las DG y supervisar todo el proceso.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Fuente: estadísticas facilitadas por la Comisión durante la investigación. Más concretamente, se archivaron noventa asuntos sin más trámites y en otros diecisiete se emitió una carta de emplazamiento.

[6] Fuente: estadísticas facilitadas por la Comisión durante la investigación.

[7] Podrían ser necesarios múltiples intercambios en el mismo caso si, por ejemplo, el Estado miembro no ha respondido exhaustivamente a las cuestiones planteadas por la Comisión, la evaluación de la respuesta del Estado miembro ha dado lugar a nuevas preguntas sobre el cumplimiento del Derecho de la UE o el denunciante presenta nueva información a los servicios de la Comisión.

[8] Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho de la UE para 2015, p. 22. Sin embargo, existen diferencias significativas entre los Estados miembros, de 57 días para Eslovaquia a 85 días para Francia.

[9] Fuente: estadísticas facilitadas por la Comisión durante la investigación.

[10] Véanse las decisiones sobre las reclamaciones 706/2007/BEH, 230/2011/EIS y 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/es/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/decision.faces/es/49532/html.bookmark

[13] Asunto n.o 420/2015/EIS.

[14] El número de nuevos procedimientos de infracción ha disminuido a lo largo de los años, pasando de 2.900 en 2009 a 742 en 2015.

[15] «Metodología y explicaciones» de la Comisión, disponible en http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_en.pdf

[16] Este no fue el caso en 2008-2009, tras la puesta en marcha de «EU Pilot» y la creación de la aplicación «CHAP»: la Comisión no actualizó sus procedimientos sobre sus relaciones con los denunciantes hasta 2012.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_en

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/es/53125/html.bookmark

[19] "Los acuse de recibo han tardado, a veces, semanas o incluso meses. Se han enviado respuestas, en algunos casos, más de cuatro meses después de la solicitud y la información pertinente, como la apertura de la investigación EU Pilot, ha llegado al reclamante con retraso y sólo cuando lo ha solicitado explícitamente." Ibíd. Apartado 35.

[20] Véase la decisión sobre las reclamaciones 503/2012/DK, 403/2014/MHZ y 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/es/cases/decision.faces/es/60417/html.bookmark

[22] El problema puede ser mejor abordado por otro mecanismo, una decisión prejudicial del Tribunal está pendiente, la prosecución del asunto estaría en contradicción con una nueva propuesta legislativa...

[23] Además, la Comisión explicó que se reserva el derecho de no presentar determinadas denuncias, de conformidad con los principios establecidos en su Comunicación, que señala que utilizará su facultad discrecional en relación con los procedimientos de infracción de manera estratégica. La Comisión explicó que centra y prioriza sus esfuerzos en las infracciones más importantes del Derecho de la UE distinguiendo entre los casos en función del valor añadido que puede lograrse mediante un procedimiento de infracción. A la hora de decidir qué asuntos seguir, la Comisión tiene en cuenta varios factores, entre ellos la naturaleza y el impacto de la infracción, si el asunto puede tratarse satisfactoriamente mediante mecanismos más adecuados a nivel nacional, etc.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_en

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_en/

[26] Asunto C-562/14 P, Reino de Suecia/Comisión Europea.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=es

[28] El informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho de la UE solo contiene información resumida sobre el número de casos EU Pilot.

[29] La mayoría de los expedientes EU Pilot abiertos en 2015 se referían a cinco ámbitos políticos: Movilidad y transporte; Mercado interior, industria, espíritu empresarial y PYME; Justicia y consumidores; Medio ambiente; Fiscalidad y aduanas.

[30] Que se rige por el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

[31] Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho de la UE para 2015, p. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho de la UE para 2015, p. 18.

[34] La Comisión publicó una primera Comunicación «al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo Europeo sobre las relaciones con el demandante en relación con infracciones del Derecho comunitario» en 2002, en particular en respuesta a las investigaciones y observaciones del Defensor del Pueblo. La Comisión actualizó sus procedimientos mediante una segunda Comunicación titulada «Actualización de la gestión de las relaciones con el denunciante en relación con la aplicación del Derecho de la Unión» en 2012 y, por último, en un anexo de su Comunicación de 2017.

[35] A menos que existan circunstancias excepcionales que requieran medidas urgentes.