Antecedentes de la denuncia

1. El 4 de septiembre de 2014, el Banco Central Europeo (BCE) puso en marcha el Programa de compras de valores respaldados por activos (ABSPP) y el tercer Programa de compras de bonos garantizados (CBPP3). El objetivo de ambos programas de compras era "seguir mejorando la transmisión de la política monetaria ^[1], facilitar la concesión de crédito a la economía de la zona del euro, generar efectos indirectos positivos en otros mercados y, en consecuencia, facilitar la orientación de la política monetaria del BCE, y contribuir a que las tasas de inflación volvieran a niveles cercanos al 2%^[2]". Está previsto que los programas se lleven a cabo hasta finales de marzo de 2017 y, en cualquier caso, hasta que el Consejo de Gobierno del BCE vea un ajuste sostenido de la senda de inflación que sea coherente con su objetivo de alcanzar tasas de inflación inferiores, aunque próximas, al 2 % a medio plazo [3].

2. El 12 de diciembre de 2014, el demandante, un periodista financiero con sede en Londres, presentó una solicitud de acceso público al BCE en relación con los dos programas de compras. Pidió, en particular, acceso a un "país por país, banco por banco y producto por desglose de todos los gastos del programa de compras del BCE hasta la fecha, incluidos los precios pagados por los valores, las cantidades compradas, los acuerdos de corretaje y/o cámara de compensación, incluidas las tasas, y los códigos ISIN ^[4] pertinentes".

3. El 30 de enero de 2015, el BCE respondió que esos datos estaban "disponibles en una base de datos interna utilizada para la elaboración de informes internos confidenciales" (el subrayado es nuestro). El BCE denegó el acceso sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guion (protección del interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro) y del artículo 4, apartado 2, primer guion (protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica) de su Decisión BCE/2004/3 sobre el acceso del público a los documentos del BCE ^[5]:

i) La protección del interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro:

4. El BCE explicó que el objetivo de los dos Programas de Compras era seguir mejorando la transmisión de la política monetaria (véase el apartado 1 anterior). Como tales, estos dos programas forman parte de las medidas de política monetaria no convencionales que el BCE ha adoptado en los últimos años.

5. En cuanto a los valores adquiridos hasta la fecha (incluidos el país por país, el banco por banco y el desglose por productos de las compras realizadas, los códigos ISIN, los acuerdos de corretaje o cámara de compensación, incluidas las comisiones pagadas a los corredores), el BCE explicó que la divulgación de información detallada sobre las tenencias individuales revelaría qué instrumentos financieros se han comprado, así como los emisores involucrados. Afirmó que la divulgación de información sobre la distribución de las compras entre los emisores puede dar lugar a la fragmentación del mercado y socavar la igualdad de condiciones entre emisores y originadores. Esto socavaría la intención del BCE de apoyar el funcionamiento de los mercados pertinentes. Por ejemplo, es muy probable que la divulgación de los nombres de los emisores de bonos garantizados y de los originadores de bonos de titulización de activos efectivamente adquiridos aumente la diferenciación en los diferenciales en favor de los emisores u originadores cuyos instrumentos financieros hayan sido adquiridos. Esto, a su vez, socavaría los esfuerzos de financiación de los emisores cuyos instrumentos financieros no se han comprado. Además, el mercado puede percibir que la divulgación de estos nombres indica una diferenciación entre emisores y originadores financieramente sólidos y financieramente débiles. Esto socavaría los esfuerzos del Eurosistema por restablecer la confianza en los mercados financieros.

6. El BCE llegó a la conclusión de que la divulgación de los datos solicitados relativos a los programas de compras activos pondría en entredicho su eficiencia y la eficacia de las operaciones de política monetaria no convencionales de su Consejo de Gobierno.

ii) La protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica

7. El BCE explicó que la divulgación de los datos solicitados socavaría la protección de los intereses comerciales de las entidades de contrapartida del BCE, incluidos los de los cuatro gestores de activos de ejecución (en lo sucesivo, «gestores») designados contractualmente en virtud del ABSPP. El Eurosistema debe proteger la confidencialidad de los datos de las operaciones individuales con y en relación con sus entidades de contrapartida. La divulgación de dicha información puede ser perjudicial para sus intereses comerciales. Además, la divulgación de los acuerdos contractuales con los gestores (o la propia sociedad de compensación), incluidos sus respectivos honorarios, socavaría la protección de sus intereses comerciales. A continuación, el BCE alegó que tampoco existía un interés público superior en la divulgación.

8. No obstante, el BCE declaró que, con vistas a seguir aumentando el nivel de transparencia en relación con los programas de compras, proporciona semanalmente detalles sobre las tenencias de valores a coste amortizado. Esta información se publica en el estado financiero semanal consolidado del Eurosistema y en la página web del BCE dedicada a las operaciones de mercado abierto. Además, la información sobre el vencimiento residual medio ponderado por emisor se publica mensualmente. El BCE facilitó al demandante cuatro hipervínculos de su sitio web que contenían la información anterior (página de operaciones de mercado abierto, página de análisis de liquidez, página de estados financieros semanales y un comunicado de prensa sobre los gestores).

9. El 27 de febrero de 2015, el denunciante solicitó una revisión de la decisión (una «solicitud confirmatoria»). Argumentó que había pedido una lista completa de los países y bancos de la eurozona que han sido favorecidos por el BCE y cuánto dinero cada uno había recibido. Afirmó que la negativa del BCE a divulgar los datos solicitados hacía que pareciera culpable de un «encubrimiento». Argumentó que la confidencialidad comercial sobre el uso del dinero público es vista por muchos como un signo de corrupción y abuso de poder. El denunciante dirigió al BCE unas 30 preguntas y solicitudes de información detalladas.

10. El 25 de marzo de 2015, el BCE rechazó la solicitud confirmatoria del demandante. Añadió los siguientes argumentos adicionales para denegar el acceso:

i) La protección del interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro:

11. El BCE declaró en primer lugar que los detalles sobre los instrumentos financieros, incluidos los criterios de admisibilidad del ABSPP y del CBPP3, están a disposición del público en el sitio web del BCE.

12. El BCE confirmó que la divulgación de los datos solicitados podría socavar el propósito explícito de los dos Programas de Compras. Más concretamente, mientras que el BCE, con sus compras, se esfuerza por lograr la neutralidad del mercado, la divulgación de información sobre dicha distribución conlleva el riesgo de que los participantes en el mercado la interpreten erróneamente. Esto último puede suponer que los datos reflejan las características estructurales de los programas de compras, en lugar de la mera distribución temporal de las compras en vista de las condiciones existentes en el mercado en ese momento dado. Incluso pueden suponer erróneamente que los gestores de activos del BCE tienen información privilegiada sobre emisores u originadores específicos. El BCE reiteró que el mercado podía percibir que la divulgación de los nombres de los emisores y originadores indicaba una diferenciación entre emisores y originadores financieramente sólidos y financieramente débiles. En última instancia, esto podría introducir volatilidad y distorsiones innecesarias en el mercado, lo que a su vez podría socavar la protección del interés público en lo que respecta a la política monetaria de la UE. El BCE llegó a la conclusión de que no concedería acceso total o incluso parcial a los datos solicitados, ya que ello socavaría el objetivo explícito del Eurosistema de restablecer la confianza en los mercados financieros y mejorar la transmisión de los impulsos de la política monetaria. El BCE también subrayó que la excepción del artículo 4, apartado 1, letra a), relativa a la política financiera, monetaria o económica no estaba limitada por una prueba imperiosa de interés público.

ii) La protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica

13. El BCE reiteró sus argumentos anteriores y añadió que el denunciante no había justificado la existencia de un interés público superior. El BCE tampoco había identificado un interés público que anulara el interés protegido anteriormente mencionado. Así pues, no era posible conceder un acceso parcial a los datos solicitados sin menoscabar los intereses comerciales en juego.

14. En otras respuestas al denunciante de 2 de abril y 6 de noviembre de 2015, el BCE volvió a señalar que, si bien la información agregada sobre los programas de compras estaba disponible en su sitio web, no podía facilitarse información detallada y desagregada sobre los programas.

La investigación

15. El 3 de noviembre de 2015, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo y formuló la siguiente alegación y reclamación:

Alegación:

El BCE se negó erróneamente a conceder acceso público a datos detallados del Programa de compras de valores respaldados por activos (ABSPP) y del Tercer Programa de compras de bonos garantizados (CBPP3) del BCE, incluidos un desglose país por país, banco por banco y producto por producto, así como los precios pagados por los valores, las cantidades compradas, los acuerdos de corretaje y/o cámara de compensación, incluidas las comisiones, y el correspondiente número internacional de identificación de valores (ISIN).

Reclamación:

El BCE debe conceder acceso público a los datos solicitados.

16. El 25 de enero de 2016, la Defensoría del Pueblo celebró una reunión por videoconferencia con el BCE en la que solicitó explicaciones y aclaraciones adicionales sobre la posición del BCE de que no podía concederse acceso público a los documentos solicitados. Mediante correo electrónico de 22 de febrero de 2016, la Defensoría del Pueblo informó al reclamante de la información adicional y las explicaciones facilitadas por el BCE. El denunciante no presentó ninguna otra observación en respuesta a dicho correo electrónico. Al llevar a cabo la investigación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Sobre la supuesta denegación errónea de acceso a los documentos solicitados

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

17. El denunciante alegó que el BCE debería ser transparente sobre la identidad de los valores y bonos garantizados que ha comprado y cuánto ha pagado por cada uno de ellos. Asimismo, el BCE debe publicar las identidades de los corredores y las comisiones que se les abonen como cuestión de dominio público.  

18. En la reunión por videoconferencia del 25 de enero de 2016, los representantes del BCE explicaron que el BCE ha creado una base de datos interna específica sobre los programas de compras y que, sobre la base de la información extraída de la misma, el BCE elabora informes internos confidenciales semanales para que el Comité Ejecutivo pueda supervisar las compras realizadas y decidir sobre posibles compras futuras. 

19. En la reunión, los representantes del BCE facilitaron al Defensor del Pueblo un ejemplo de informe interno semanal. El informe contenía hojas de cálculo con detalles de las compras desglosadas por país. Los representantes del BCE explicaron que, si bien el importe total de los programas de compras es información pública, la información detallada, desglosada por Estado miembro, es confidencial. Los representantes del BCE indicaron que las razones para calificar esta información de confidencial se explicaban en las respuestas del BCE a la solicitud de acceso público (véanse los apartados 3 a 14 supra).

20. Los representantes del BCE también explicaron que el hecho de que un día se ponga fin a un programa de compras no significa que pueda concederse automáticamente el acceso público a todos los informes generados. Afirmaron que el BCE tendría que proceder a un análisis caso por caso, ya que la publicación de informes sobre programas cerrados aún podría revelar la estrategia de política monetaria del BCE y, por lo tanto, socavar la eficacia de la ejecución de los programas.

21. Los representantes del BCE también declararon que se había hecho pública una gran cantidad de información general sobre los programas de compras en el sitio web del BCE, y que el BCE no había recibido otras solicitudes de acceso público similares a las del denunciante. 

Evaluación del Defensor del Pueblo

22. Sobre la base de la información contenida en el expediente y de la información adicional obtenida durante la reunión de 25 de enero de 2016, el Defensor del Pueblo considera que la decisión del BCE de denegar el acceso a los documentos solicitados es correcta y se ajusta a la jurisprudencia pertinente sobre el acceso del público a los documentos en poder del BCE.

Jurisprudencia pertinente:

23. En cuanto a la excepción relativa a la protección por el BCE del interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro [artículo 4, apartado 1, letra a), segundo guion, de la Decisión BCE/2004/3], el Tribunal General ya declaró, en su sentencia de 4 de junio de 2015 en el asunto T-376/13 Versorgungswerk/BCE ^[6] (pendiente de publicación), que:

"... el BCE dispone de una amplia facultad de apreciación para determinar si la divulgación de la información [solicitada] puede menoscabar el interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro [...]» y que «el control de la legalidad de tal decisión por parte del juez de la Unión debe limitarse, por tanto, a comprobar el cumplimiento de las normas de procedimiento y de la obligación de motivación, la exactitud material de los hechos y la existencia de un error manifiesto de apreciación o de una desviación de poder [...]. Sin embargo, [...], en el presente asunto, la obligación de motivación no se oponía a que el BCE se basara en consideraciones que tuvieran en cuenta el comportamiento hipotético que los participantes en el mercado podrían adoptar tras la divulgación de la información [solicitada] [...] y los efectos que dicho comportamiento podría tener en futuras intervenciones (apartados 53 a 55).

24. El Tribunal General declaró además que:

"si se permitiera a los participantes en el mercado acceder a la información detallada y desglosada que figura en los anexos A y B del Acuerdo cambiario, la eficacia de las medidas de intervención y, en última instancia, de la política monetaria, correría el riesgo de verse afectada, al igual que las finanzas internas del BCE y de los BCN del Eurosistema. En ese escenario, los participantes en el mercado tenderían a querer establecer pronósticos para determinar más específicamente el tipo de bonos del Estado adquiridos por el BCE y los BCN del Eurosistema y concentrar sus adquisiciones en esos tipos de bonos. Por una parte, existe el riesgo de que dé lugar a precios más elevados para los tipos de bonos que los participantes en el mercado consideren susceptibles de ser adquiridos por el BCE y los BCN del Eurosistema" (párrafo 80).

25. Para el Tribunal, cuando una intervención implica la compra de deuda pública por parte del BCE, existe un riesgo claro de que los participantes en el mercado se basen en información sobre esos tipos de compras en el pasado para identificar las preferencias del BCE respecto de determinados tipos de deuda pública (apartado 96).

26. Por lo que se refiere al presente asunto, el BCE facilitó información sobre los dos programas de compras. De hecho, el sitio web del BCE contiene información general (cuantitativa agregada) sobre los dos programas de compras, incluidos los criterios de admisibilidad del ABSPP y del CBPP3, detalles (semanales) sobre las tenencias de valores a costes amortizados (publicados en el estado financiero semanal del Eurosistema) e información sobre el vencimiento medio ponderado por emisor (publicado mensualmente).

27. Aparte de esta información general, el BCE considera que no pueden divulgarse, total o parcialmente, datos más detallados y desagregados (desglosados) sobre los programas de compras.

28. En cuanto a la excepción relativa a la protección del interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica de la UE o de un Estado miembro, el BCE explicó que los dos programas de compras forman parte de las medidas de política monetaria no convencionales del BCE. La divulgación de información detallada sobre la distribución de las compras entre emisores puede dar lugar a la fragmentación del mercado y socavar la igualdad de condiciones entre emisores y originadores. A modo de ejemplo, el BCE declaró que es muy probable que la divulgación de los nombres de los emisores de bonos garantizados y de los originadores de bonos de titulización de activos efectivamente adquiridos aumente la diferenciación de los diferenciales en favor de los emisores u originadores cuyos instrumentos financieros hayan sido adquiridos por el Eurosistema, lo que a su vez socavaría los esfuerzos de financiación de los emisores cuyos instrumentos financieros no hayan sido adquiridos. El Defensor del Pueblo está de acuerdo en que si esto ocurriera, el interés público se vería gravemente perjudicado.

29. Además, el BCE declaró que el mercado puede percibir que la divulgación de los nombres de los emisores y originadores indica una diferenciación entre emisores y originadores financieramente sólidos y financieramente débiles, lo que da lugar a una mayor volatilidad y distorsiones en el mercado. Una vez más, el Defensor del Pueblo está de acuerdo en que si esto ocurriera, el interés público se vería gravemente perjudicado.

30. En opinión del Defensor del Pueblo -basado en las respuestas y el ejemplo dados por el BCE durante la reunión del 25 de enero de 2015-, la negativa del BCE a conceder al reclamante acceso a los documentos solicitados es convincente. De hecho, como ha argumentado el BCE y acepta la jurisprudencia de los tribunales de la UE, la publicación de este tipo de datos probablemente socavaría los esfuerzos del Eurosistema por restablecer la confianza en los mercados financieros y mejorar la transmisión de los impulsos de la política monetaria. En la jurisprudencia antes mencionada, el Tribunal General dictaminó que, en su razonamiento para denegar el acceso, el BCE puede basarse en el comportamiento previsto en los mercados financieros.

31. Sobre la base de la inspección muy detallada y exhaustiva de un ejemplo de informe interno semanal, el Defensor del Pueblo también considera que la posición del BCE, según la cual no podría concederse un acceso parcial, es correcta. La totalidad de la información contenida en el informe entraba claramente en el ámbito de lo que puede considerarse información financiera altamente sensible.

32. A este respecto, es importante recordar que, como también señaló el BCE, la excepción del artículo 4, apartado 1, letra a), relativa a la protección del interés público en lo que respecta a la política financiera, monetaria o económica no está sujeta a un criterio de interés público superior. En otras palabras, cuando los documentos están cubiertos por la excepción (que el BCE ha argumentado convincentemente en opinión del Defensor del Pueblo), el BCE tiene que denegar el acceso a ellos.

33. Si bien la ley no permite que la excepción invocada sea anulada por ningún interés público, la opinión del Defensor del Pueblo, sobre la base de la inspección de los documentos, es que el interés público no se notificaría mediante la divulgación de los documentos en cuestión.

34. El BCE también invocó una segunda excepción (artículo 4, apartado 2, primer guion, de la Decisión BCE/2004/3) relativa a la protección de los intereses comerciales de las entidades de contrapartida del BCE, incluidos los de los cuatro gestores designados contractualmente en virtud del ABSPP. El BCE alegó que la divulgación de los datos de las operaciones individuales relativas a sus contrapartes (tasas y comisiones abonadas) perjudicaría sus intereses comerciales, al igual que la divulgación de los acuerdos contractuales con los gestores o la sociedad de compensación. Una vez más, el Defensor del Pueblo considera que el razonamiento del BCE es convincente, ya que dicha información (tasas pagadas) es comercialmente sensible y confidencial. A este respecto, el Defensor del Pueblo también señala que el BCE nombró a los cuatro directivos en cuestión tras una licitación pública. Por lo tanto, no hay motivos para cuestionar la posición del BCE.

Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No ha habido mala administración por parte del BCE.

Se informará de esta decisión al reclamante y al BCE.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 18.7.2016

[1] El mecanismo de transmisión de la política monetaria es el proceso mediante el cual las decisiones de política monetaria tienen un impacto en la economía en general y en los niveles de precios en particular.

[2] Decisión BCE/2014/45 del BCE, de 19 de noviembre de 2014, sobre la aplicación del programa de adquisiciones de bonos de titulización de activos, considerando 2, y Decisión BCE/2014/40 del BCE, de 15 de octubre de 2014, sobre la aplicación del tercer programa de adquisiciones de bonos garantizados, considerando 2.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "Número Internacional de Identificación de Valores" (ISIN).

[5] Decisión del BCE, de 4 de marzo de 2004, relativa al acceso del público a los documentos del BCE (BCE/2004/3), DO 2004, L 80, p. 42, modificada por la Decisión BCE/2011/6, de 9 de mayo de 2011, DO 2011, L 158, p. 37, y por la Decisión BCE/2015/1, de 21 de enero de 2015 (DO 2015, L 84, p. 64).

[6] El presente asunto, muy similar al presente, versaba sobre la negativa del BCE a conceder acceso a los anexos del Acuerdo cambiario de 15 de febrero de 2012 entre Grecia, el BCE y los bancos centrales nacionales (BCN) del Eurosistema enumerados en el mismo. Este acuerdo cambiario se celebró en el marco del Programa para los Mercados de Valores (PSM) puesto en marcha por el BCE en mayo de 2010 con el fin de restablecer un funcionamiento adecuado del mecanismo de transmisión de la política monetaria. En ese asunto, el BCE invocó argumentos similares a los del presente asunto para denegar el acceso. Más concretamente, el BCE argumentó, en esencia, que " la divulgación de información detallada y desglosada sobre los bonos del Estado que él y los BCN del Eurosistema adquirieron en el marco del PSM podría llevar a los participantes en el mercado a extraer conclusiones sobre la estrategia, las tácticas y el método aplicados en el marco del PSM y a predecir la estrategia, las tácticas o el método que podrían emplearse en futuras intervenciones. Esto podría socavar la eficacia de dichas intervenciones y, en última instancia, la política monetaria de la Unión Europea y las finanzas internas del BCE y de los BCN del Eurosistema"(véase el apartado 67).