Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es una pyme (que emplea a seis personas) que participó, como miembro de un consorcio y beneficiario, en un proyecto gestionado por la Comisión Europea en el marco del Programa para la Innovación y la Competitividad (PIC).

2. El acuerdo de subvención se firmó el 23 de mayo de 2012 entre la Comisión y el líder del consorcio, la empresa X, que actuó como coordinador (en lo sucesivo, «el coordinador»). El proyecto comenzó el 1 de septiembre de 2012 y estaba previsto que durara 3 años ½ (42 meses).

3. A principios de septiembre de 2012, el denunciante se puso en contacto con el coordinador para unirse al proyecto en sustitución del beneficiario n.o 6. En este contexto, la Comisión había pedido al coordinador que obtuviera del denunciante los documentos legales requeridos. Los días 3 y 5 de septiembre de 2012, el coordinador y el demandante intercambiaron correos electrónicos para preparar los documentos solicitados, incluido el presupuesto revisado. Mediante correo electrónico de 5 de septiembre de 2012, el denunciante envió al coordinador su política de remuneración («Remuneración y reembolso del personal del proyecto»[1], de 31 de agosto de 2012). El 5 de septiembre de 2012, el coordinador envió a la Comisión el presupuesto revisado para el proyecto. Señaló, sin embargo, que a los empleados del autor no se les pagaba con sueldos normales, sino con "honorarios de éxito" y preguntó si la tasa fija utilizada en el presupuesto era aceptable. El coordinador adjunta una copia de la política de remuneración del demandante. El 17 de septiembre de 2012, el coordinador envió a la Comisión una copia firmada de la modificación del contrato junto con los "documentos originales solicitados para la integración de [el reclamante] en el consorcio" (formulario de entidad jurídica para el reclamante, mandato firmado por el reclamante, varios formularios y el presupuesto revisado, pero sin incluir la política de remuneración).

4. Los días 17 y 26 de septiembre de 2012, el coordinador y la Comisión firmaron una modificación («modificación del contrato n.o 1») del acuerdo de subvención por la que el denunciante fue incluido como beneficiario en el proyecto. El 25 de septiembre de 2012, el coordinador informó de ello al denunciante.

5. El denunciante completó el trabajo y posteriormente presentó sus declaraciones de gastos correspondientes al primer período del proyecto.

6. Entre febrero y abril de 2014, el denunciante, el coordinador y el contable de la Comisión intercambiaron correos electrónicos sobre la subvencionabilidad de los costes de personal del denunciante. La Comisión señaló al denunciante que solo el salario real efectivamente pagado a su personal era subvencionable como costes de personal. Sin embargo, el denunciante explicó que su personal se paga en forma de dividendos: el reclamante recibe ingresos de sus clientes como pago por el trabajo realizado por sus empleados y los ingresos derivados de estos ingresos se asignan a continuación al empleado o empleados que llevaron a cabo el trabajo.

7. En un correo electrónico de 8 de abril de 2014, el contable de la Comisión informó al coordinador de que, por lo que se refiere a los costes de personal del denunciante, solo eran subvencionables 70 952,56 EUR de 128 202,15 EUR.

8. Posteriormente, el denunciante mantuvo un largo intercambio de correos electrónicos con el responsable financiero de la Comisión para encontrar una solución con respecto a los costes de personal rechazados. El 16 de octubre de 2014, el denunciante y el coordinador mantuvieron una reunión con el responsable financiero y otro funcionario de la DG Empresa. En esa reunión, según el denunciante, el contable admitió no haber leído los datos que el denunciante había presentado en septiembre de 2012 sobre su modelo de remuneración, mientras que el otro funcionario, según el denunciante, consideró que el denunciante tenía una expectativa legítima de que se seguiría su modelo de remuneración y que los costes de su proyecto deberían reembolsarse en su totalidad, al menos hasta la fecha de dicha reunión. Según el acta tomada por el coordinador, los funcionarios de la DG Empresa se pondrían en contacto con la DG Presupuestos para un seguimiento de los argumentos del reclamante de que i) los dividendos pagados a sus empleados no pueden considerarse una ganancia de capital, sino una remuneración por el trabajo, y ii) la Comisión había aprobado en septiembre de 2012 el modelo de remuneración del reclamante cuando se unió al proyecto.

9. En un correo electrónico de 6 de noviembre de 2014 dirigido al reclamante, el Oficial Financiero respondió que no podía confirmar que los gastos correspondientes al primer período se aceptarían tal como se habían presentado originalmente sobre la base del "aspecto de confianza legítima del desglose de la comunicación entre nosotros". Afirmó que "no aceptaba claramente el sistema de remuneración [del autor], aunque admito que mi redacción era ambigua".

10. El 5 de febrero de 2015, el contable informó al reclamante de que la DG Presupuestos mantenía su posición, que era la siguiente: «Confirmamos que los dividendos nunca son costes subvencionables, incluso en el epígrafe «costes de personal» cuando se distribuyen a los empleados. Esta inelegibilidad sigue siendo válida a pesar de que la distribución de dividendos a los empleados está en línea con la política habitual del beneficiario. De hecho, estos dividendos no son «costes» en el sentido del título VI del Reglamento Financiero ni están relacionados con la ejecución de la acción (se basan en el rendimiento global de la entidad beneficiaria).

Nuestra posición sigue siendo la misma incluso en su caso específico, es decir, incluso si, de acuerdo con los estatutos de la empresa, el monto de los dividendos que se pagarán a un empleado accionista depende de los ingresos de la empresa generados por el trabajo de ese empleado accionista. Por regla general, las operaciones relacionadas con los ingresos o beneficios de un beneficiario (por ejemplo, asignación de ingresos netos a reservas, distribución de dividendos) no conllevan costes en el sentido del título VI del RF. Los dividendos no son gastos o costos (por lo tanto, no aparecerán en la cuenta de pérdidas y ganancias), incluso cuando se distribuyan a los empleados. Por lo tanto, no dan lugar a ningún coste subvencionable".

11. El 16 de febrero de 2015, el denunciante declaró que estaba decepcionado, pero no sorprendido, por las opiniones de la DG Presupuestos. Sin embargo, alegó que esperaba que la Comisión cumpliera su reclamación sobre los costes de personal, ya que había presentado la información sobre su modelo de remuneración antes de obtener la aprobación de la Comisión para unirse al proyecto. El denunciante, refiriéndose de nuevo a lo que consideraba sus expectativas legítimas, pidió a la Comisión que le reembolsara sus costes de personal durante el primer año del proyecto.

12. El 26 de febrero de 2015, el contable informó al reclamante de que la unidad responsable seguía estudiando la posibilidad de modificar su posición y que el reclamante podía dirigirse al Defensor del Pueblo o iniciar un procedimiento judicial. No satisfecho con la respuesta de la Comisión, el 28 de abril de 2015 el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo.

La investigación

13. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la reclamación e identificó la siguiente alegación y reclamación:

Alegación:

La Comisión rechazó erróneamente como parte no subvencionable de los costes de personal del denunciante para el proyecto.

Reclamación:

La Comisión debe reembolsar los costes de personal del reclamante de conformidad con el modelo de remuneración del reclamante, hasta el 16 de octubre de 2014, y permitir que el reclamante i) cambie a un nuevo modelo de operación para continuar con el proyecto o, alternativamente, ii) se retire del proyecto con todos sus costes liquidados en su totalidad.

14. El Defensor del Pueblo inspeccionó el expediente de la Comisión el 7 de septiembre de 2015. El 9 de septiembre de 2015, se envió un informe sobre la inspección al denunciante y a la Comisión. Los días 22 de septiembre, 8 y 9 de octubre de 2015, el denunciante presentó observaciones sobre el informe de inspección. El 20 de octubre de 2015, el Defensor del Pueblo tuvo conocimiento por parte del reclamante de que había participado en otros dos proyectos (terminados) que se estaban ejecutando con éxito con la Comisión. El 4 de noviembre de 2015, los servicios del Defensor del Pueblo mantuvieron una nueva reunión con los servicios de la Comisión (Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, DG GROW) para estudiar posibles soluciones al caso. Tras dicha reunión, el 27 de noviembre de 2015, la Comisión envió una carta al denunciante en la que expresaba su pesar por cualquier malentendido que pudiera haberse producido. El demandante envió algunas breves observaciones al Defensor del Pueblo los días 1 y 14 de diciembre de 2015. El 15 de diciembre de 2015, el Defensor del Pueblo tuvo conocimiento por parte del reclamante de que el proyecto en cuestión era el primer proyecto con financiación de la UE en el que había participado. Al llevar a cabo la investigación, el Defensor del Pueblo ha tenido en cuenta los argumentos y opiniones presentados por las partes.

Rechazo supuestamente ilícito de los gastos de personal

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

15. En apoyo de su alegación, el denunciante alegó que, antes de unirse al proyecto y de firmar la modificación del acuerdo de subvención, i) informó a la Comisión (a través del coordinador) de su modelo de remuneración del personal, ii) la Comisión aprobó este modelo y iii) el denunciante tenía derecho a esperar que la Comisión reembolsara sus costes de personal en consecuencia.

16. En la inspección, la Comisión declaró que los importes mencionados por el denunciante en su denuncia (a saber, que la Comisión supuestamente había aceptado solo 85 000 EUR de los 122 459 EUR) no eran exactos y que, tras una corrección del denunciante, la Comisión había aceptado pagar 70 952,56 EUR de 128 202,15 EUR [2]. La Comisión también declaró que la subvencionabilidad de los costes específicos no se verifica en el momento de la firma del acuerdo de subvención, sino solo más tarde, cuando un beneficiario presenta el informe intermedio y una solicitud de pago.

17. Dado que el demandante no había facilitado copias de la correspondencia pertinente (cartas/correos electrónicos) para demostrar que su modelo de remuneración había sido aprobado por la Comisión, los servicios del Defensor del Pueblo inspeccionaron la correspondencia que figuraba en el expediente de la Comisión. Sin embargo, la Comisión observó que no todos los correos electrónicos intercambiados con el coordinador y el denunciante se habían registrado en ese momento, sino solo los que eran más pertinentes para el proyecto en cuestión.

18. En su carta de 27 de noviembre de 2015 al demandante, en la que se hacía referencia a las conversaciones con el Defensor del Pueblo sobre los costes de personal del demandante, la Comisión lamentó que el demandante tuviera la impresión de que la remuneración del personal pagada en forma de dividendos podía considerarse subvencionable de alguna manera. La Comisión declaró que, como parte de su solicitud, en septiembre de 2012 el denunciante había presentado sus documentos legales, incluida su política de remuneración. La Comisión declaró que, con arreglo a las normas y procedimientos aplicables a las subvenciones del PIC, está obligada a verificar el estatuto jurídico del beneficiario y el cumplimiento de los criterios de selección, revisando los documentos presentados por los beneficiarios potenciales. Sin embargo, la Comisión explicó que la subvencionabilidad de los costes se evalúa en una fase posterior, es decir, cuando se reciben las declaraciones de gastos reales, y de conformidad con las condiciones de subvencionabilidad del acuerdo de subvención. La Comisión aseguró al denunciante que había hecho esfuerzos sinceros para investigar a fondo sus alegaciones. Lamentó no poder llegar a ninguna conclusión aparte de que la remuneración en forma de dividendos no podía aceptarse como coste subvencionable en virtud del acuerdo de subvención. Sostuvo que, en vista de la necesidad de garantizar la igualdad de trato para los beneficiarios de la financiación de la UE, no podía apartarse de las condiciones generales. No obstante, la Comisión esperaba que el denunciante siguiera participando en el proyecto.

19. En sus observaciones anteriores sobre el informe de inspección del Defensor del Pueblo, el demandante alegó que, aunque ni él ni el coordinador podían encontrar una copia del correo electrónico pertinente, el coordinador le había informado de que la Comisión había acordado que el coordinador presentara una modificación del acuerdo de subvención para permitir que el demandante se uniera al proyecto. El denunciante alegó que, en cualquier caso, el hecho de que la modificación del acuerdo de subvención fuera firmada posteriormente por la Comisión era una clara indicación de que se había dado la aprobación. El denunciante declaró además que, dado que no se le informó de que su modelo operativo no era aceptable para la Comisión, era razonable que creyera que su inclusión en el acuerdo de subvención se había realizado sobre la base de la información que había facilitado. Por lo tanto, había más que una expectativa razonable de que sus gastos de personal incurridos, basados en su modelo de remuneración, serían elegibles. En sus observaciones sobre la carta de la Comisión de 27 de noviembre de 2015, el denunciante declaró que la carta no abordaba la cuestión de que la Comisión no le había informado en 2012 de que su modelo de remuneración no sería aceptable.

Evaluación del Defensor del Pueblo

20. La posición final de la Comisión al respecto se expone en el correo electrónico de su contable de 5 de febrero de 2015, en el que se informó al denunciante de que la DG Presupuestos mantenía su posición de que los dividendos como remuneración a los empleados no se aceptan como costes subvencionables. Esto se confirmó en la última carta de la Comisión al denunciante de 27 de noviembre de 2015. Según la DG Presupuestos, las operaciones relacionadas con los ingresos o beneficios de un beneficiario (como la distribución de dividendos) no constituyen costes. El Defensor del Pueblo, además de señalar que los dividendos son, por definición, beneficios y, por tanto, no costes, considera que la posición de la Comisión es correcta y de conformidad con el acuerdo de subvención que establece (artículo II.14.2 de las Condiciones Particulares) que los costes directos subvencionables incluyen «los costes del personal asignado a la acción, incluidos los salarios reales más las cargas de seguridad social y otros costes legales incluidos en la remuneración [...]». Por lo tanto, el pago de dividendos no está cubierto por esta disposición. El artículo II.14.4 de las Condiciones Particulares también establece que " no se considerarán subvencionables los siguientes costes: rendimiento del capital" que parece cubrir el pago de dividendos. También cabe señalar que la modificación del acuerdo de subvención, que permitió al denunciante convertirse en beneficiario del proyecto, se refería específicamente a las condiciones de subvencionabilidad establecidas en la cláusula II.14 (véase la cláusula 4 de la modificación).

21. Sin embargo, la principal alegación del denunciante es que, antes de unirse al proyecto y firmar la modificación del acuerdo de subvención, ya había informado a la Comisión (a través del coordinador) de su modelo de remuneración del personal, que la Comisión había aprobado su modelo y que, en consecuencia, el denunciante tenía la confianza legítima de que la Comisión reembolsaría sus costes de personal en consecuencia. En opinión del denunciante, el error consistía, por tanto, en que el contable no había leído (con suficiente cuidado) la información que presentó en septiembre de 2012 sobre su modelo de remuneración.

22. A este respecto, el Defensor del Pueblo señala que, en su correo electrónico de 6 de noviembre de 2014, el contable, aunque admitió que la redacción que había utilizado anteriormente había sido ambigua, declaró claramente al demandante que no había aceptado su modelo de remuneración. A pesar de la solicitud específica del Defensor del Pueblo, el demandante no presentó pruebas, como un correo electrónico, que demostraran que el Oficial Financiero había aprobado en algún momento su modelo de remuneración. El argumento del denunciante de que la firma de la modificación del acuerdo de subvención significaba que su modelo de remuneración había sido aprobado implícitamente y que, por lo tanto, los pagos de dividendos serían admisibles, no puede acogerse. De hecho, la modificación del acuerdo de subvención no contiene ninguna referencia al modelo de remuneración del denunciante; por el contrario, se refiere a las condiciones de subvencionabilidad del acuerdo de subvención, que son las disposiciones pertinentes que deben tenerse en cuenta [3].  

23. Además, como explica la Comisión, la subvencionabilidad de los costes se evalúa tras la finalización (parcial) del proyecto y la presentación por el beneficiario de los informes y estados financieros pertinentes, y no en el momento de la firma del acuerdo de subvención o de sus modificaciones. Esto se debe a que, para ser subvencionables, los costes deben haberse efectuado realmente. Así pues, la firma del convenio de subvención no da derecho a un beneficiario al reembolso garantizado de determinados costes. En el presente caso, esto significa que, incluso si el modelo de remuneración del denunciante hubiera sido aprobado por la Comisión (lo que no era el caso), el denunciante no tenía derecho a esperar que, en principio, los pagos de dividendos fueran subvencionables.

24. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que en el presente asunto no se cumplen los requisitos para la confianza legítima. Para que exista confianza legítima deben cumplirse tres requisitos acumulativos. En primer lugar, deben darse al interesado garantías precisas, incondicionales y concordantes procedentes de fuentes autorizadas y fiables. En segundo lugar, las garantías dadas deben cumplir las normas aplicables. En tercer lugar, estas garantías deben ser tales que den lugar a una confianza legítima de la persona a la que van dirigidas.

25. En el caso de autos, es evidente que no se cumplen los dos primeros requisitos. En primer lugar, no se ha demostrado que se dieran garantías precisas, incondicionales y concordantes a la demandante de que podía reclamar el reembolso de sus gastos de personal sobre la base del pago de dividendos. Aun cuando el reclamante pudiera demostrar que había recibido la aprobación implícita por el Oficial Financiero de su modelo de remuneración, esa aprobación no podía calificarse de "garantías precisas, incondicionales y coherentes".

26. En segundo lugar, y lo que es más importante, sin embargo, las garantías deben cumplir las normas aplicables. En el presente caso, el tipo de garantías que el denunciante afirma haber recibido -en el sentido de que podría obtener el reembolso de sus costes de personal sobre la base del pago de dividendos- iría claramente en contra de las normas aplicables, a saber, el artículo II.14 de las Condiciones Particulares del Acuerdo de Subvención.

27. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la posición de la Comisión es jurídicamente correcta y se ajusta a las disposiciones del acuerdo de subvención.

28. Sin embargo, a pesar de que la Comisión actuó legalmente al rechazar los dividendos como costes de personal subvencionables, la Comisión podría haber sido más diligente en septiembre de 2012, cuando el denunciante, a través del coordinador, presentó a la Comisión sus documentos estatutarios y su modelo de remuneración. Esto brindó a la Comisión la oportunidad de identificar un problema con el modelo de remuneración y de alertar al denunciante de la existencia de dicho problema. El Defensor del Pueblo entiende que, en el curso normal, la Comisión no habría comprobado específicamente el modelo de remuneración en ese momento. Por otra parte, el coordinador, en nombre del denunciante, preguntó a la Comisión si el modelo de remuneración sería aceptable. Esto sugiere que existían dudas sobre si el modelo de remuneración sería aceptable. El Defensor del Pueblo debatió esta cuestión con la Comisión el 4 de noviembre de 2015, como resultado de lo cual la Comisión envió al reclamante una nueva carta el 27 de noviembre de 2015. En dicha carta, la Comisión lamentaba que el demandante hubiera creído que su modelo de remuneración del personal, basado en el pago de dividendos, sería aceptable. La Comisión también lamentó no poder llegar a una conclusión distinta de que los dividendos, como costes de personal, no eran subvencionables.

29. El Defensor del Pueblo acepta que la decisión de la Comisión de rechazar los costes de personal pagados en concepto de dividendos era jurídicamente correcta. El Defensor del Pueblo considera muy lamentable que se haya producido un malentendido en relación con el modelo de remuneración. Si bien la Comisión podría haber actuado para aclarar que el modelo de remuneración no era aceptable, el Defensor del Pueblo no considera que la Comisión fuera directamente responsable de este malentendido. Hubo tres partes involucradas y el Defensor del Pueblo no trata de identificar dónde debe recaer la responsabilidad principal por el malentendido. Aunque la Comisión contribuyó al malentendido, el Defensor del Pueblo no lo considera un caso de mala administración por parte de la Comisión. Más bien, parece haber sido un hecho desafortunado del que las partes comparten la responsabilidad.

30. Para ser justos con el demandante, el Defensor del Pueblo entiende que esta fue su primera participación en un proyecto financiado por la Comisión, y es plausible que desconociera las prácticas normales que rigen la administración de dichos proyectos. Al mismo tiempo, también se da el caso de que la relación principal del reclamante era con el coordinador y que todas las cuestiones pertinentes para la participación del reclamante en el proyecto deberían ser, en primera instancia, un asunto entre el reclamante y el coordinador.

31. La conclusión general del Defensor del Pueblo es que, si bien surgió un desafortunado malentendido, no hubo mala administración por parte de la Comisión en su gestión del caso.

Conclusión

Sobre la base de la investigación de esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración por parte de la Comisión en la tramitación de este asunto.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 18.12.2015

[1] Los empleados del demandante pueden optar por recibir su remuneración por salario, por dividendo o por ambos. Según el denunciante, cuando los empleados eligen la opción del dividendo, los dividendos percibidos constituyen una remuneración por el trabajo realizado y no pueden considerarse una ganancia/remuneración sobre el capital. El demandante señala que no dispone de capital.

[2] El correo electrónico de la Comisión de 8 de abril de 2014 al denunciante afirmaba que 70 952,56 EUR de un total de 128 202,15 EUR del coste del denunciante eran subvencionables. Sin embargo, en la inspección, la Comisión se refirió al 95 % de 70 952,56 EUR del 95 % de 128 202,15 EUR.

[3] El denunciante alegó que había pedido específicamente a la Comisión que le informara si su modelo de remuneración no era aceptable para poder modificarlo. El denunciante se remitió a su correo electrónico de 5 de septiembre de 2012 dirigido al coordinador. El Defensor del Pueblo señala que, en dicho correo electrónico, el demandante simplemente envió su modelo de remuneración al coordinador indicando: "Espero que esto le proporcione la información de apoyo que necesita. De lo contrario, tendremos que continuar nuestras discusiones para encontrar un enfoque que funcione para ambos". Esta afirmación no es del todo clara y no respalda inequívocamente la conclusión de que el denunciante pidió específicamente a la Comisión que le informara si su modelo de remuneración no era aceptable.