ANTECEDENTES DE LA DENUNCIA

1. El autor es cliente de la sucursal belga ("Kaupthing Belgium") del Kaupthing Bank Luxembourg. Como consecuencia de la crisis financiera de otoño de 2008, sus cuentas de ahorro quedaron bloqueadas a partir del 9 de octubre de 2008.

2. El 7 de octubre de 2008, durante una reunión del Consejo Ecofin, el Consejo debatió la crisis financiera y las medidas necesarias para hacerle frente. Aprobó lo que denominó "Respuestas inmediatas a las turbulencias financieras". Las conclusiones del Consejo estaban redactadas en los siguientes términos:

"En la actual situación problemática en el sector financiero, ..., estamos de acuerdo en que la prioridad es restaurar la confianza y el buen funcionamiento del sector financiero.

Hemos acordado apoyar a las instituciones financieras sistémicas. Todos nos comprometemos a tomar todas las medidas necesarias para mejorar la solidez y la estabilidad de nuestro sistema bancario y proteger los depósitos de los ahorradores individuales.

Varios Estados miembros han aumentado recientemente el nivel de cobertura de los sistemas nacionales de garantía de depósitos. Acordamos que todos los Estados miembros, durante un período inicial de al menos un año, proporcionarían protección de garantía de depósitos a las personas por un importe de al menos 50 000 EUR, reconociendo que muchos Estados miembros deciden aumentar su mínimo a 100 000 EUR. Acogemos con satisfacción la intención de la Comisión de presentar urgentemente una propuesta adecuada para promover la convergencia de los sistemas de garantía de depósitos ...".

3. El 7 de enero de 2009, la autora presentó al Consejo lo que ella denominaba una "denuncia contra el Consejo por incumplimiento de su palabra y violación del principio de confianza legítima " . En su denuncia, declaró que, el 24 de noviembre de 2008, había presentado una denuncia contra las autoridades luxemburguesas al Comisionado Kroes. A continuación, cita parte de la respuesta de la Comisión de 23 de diciembre de 2008, relativa a la decisión adoptada en la reunión del Consejo Ecofin de 7 de octubre de 2008 sobre el aumento del importe mínimo garantizado de ahorro de 20 000 a 50 000 euros. En su respuesta, la Comisión consideró que la declaración pertinente era una declaración política que no era jurídicamente vinculante. A continuación, explicó que había adoptado una propuesta de modificación de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2004, relativa a los sistemas de garantía de depósitos [1]. Esta propuesta preveía un aumento retroactivo, a partir del 15 de octubre de 2008, del importe mínimo garantizado de ahorro protegido de 20 000 EUR a 50 000 EUR. La Comisión añadió que, tras las negociaciones, había llegado a la conclusión de que el aumento de la cobertura propuesta debía aplicarse antes del 30 de junio de 2009. En su queja al Consejo, la reclamante señaló que el Consejo Ecofin definió sus declaraciones de 7 de octubre de 2008 como "Respuestas inmediatas a las turbulencias financieras "y que esas declaraciones tenían por objeto tranquilizar a los ahorradores. El denunciante alegó además que estas declaraciones no eran condicionales y que su aplicabilidad no estaba sujeta a un plazo específico. Dado que el Consejo, en su opinión, se había distanciado posteriormente de sus declaraciones, la autora alegó que el Consejo era culpable de "engañar a los ciudadanos europeos". Alegó que, al no respetar los compromisos contraídos el 7 de octubre de 2008, el Consejo vulneró el principio de confianza legítima.

4. En su respuesta de 22 de enero de 2009, el Consejo señaló que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 94/19/CE prevé que los Estados miembros deben garantizar las cuentas de ahorro por un importe mínimo de 20 000 EUR. A continuación, el Consejo se refirió a la reunión del Ecofin del 7 de octubre de 2008, en la que se llegó a la conclusión de que era necesario adoptar toda una serie de medidas para mejorar la confianza de los ciudadanos en el sector bancario. Más concretamente, el Consejo declaró que, en sus conclusiones, que no eran jurídicamente vinculantes, definía orientaciones generales para una propuesta de Directiva destinada a reforzar las normas sobre la garantía de depósitos. Además, declaró que la Comisión había presentado una propuesta de modificación de la Directiva 94/19/CE, que preveía un aumento inicial de la garantía mínima a 50 000 EUR y un nuevo aumento a 100 000 EUR al cabo de un año. El Consejo explicó que esta propuesta se regía por el procedimiento de codecisión y que la Directiva resultante debería adoptarse en el primer semestre de 2009. Concluyó afirmando que si la demandante consideraba que el Consejo había cometido mala administración en relación con este asunto, podía presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo ("si vous estimez que le Conseil ... a commis, par rapport à ce dossier, un cas de mauvaise administration, vous pouvez déposer plainte auprès du médiateur européen ...").

EL OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN

5. En su reclamación al Defensor del Pueblo, la demandante formuló las dos alegaciones siguientes:

1. El Consejo, al no hacer lo que anunció en la reunión del Ecofin del 7 de octubre de 2008 en lo que respecta a la protección del ahorro de los bancos de la UE, no cumplió su palabra, engañó a los ciudadanos europeos e infringió el principio de confianza legítima.
2. Al distinguir entre dos categorías de entidades financieras (sistémicas y no sistémicas), las conclusiones del Consejo de 7 de octubre de 2008 implicaban un falseamiento de la competencia.

6. En su carta de 27 de febrero de 2009 de apertura de la presente investigación, el Defensor del Pueblo solicitó al Consejo que emitiera un dictamen sobre la primera alegación. Dado que el demandante no había realizado gestiones administrativas previas adecuadas ante el Consejo en relación con la segunda alegación, el Defensor del Pueblo concluyó que era inadmisible e informó al demandante y al Consejo en consecuencia. El 9 de abril de 2009, el demandante volvió a escribir al Defensor del Pueblo. Le informó de que entretanto había planteado su segunda alegación al Consejo, que había respondido el 2 de abril de 2009. Por consiguiente, sugiere que el Defensor del Pueblo incluya su segunda alegación en su investigación. El 19 de mayo de 2009, el Defensor del Pueblo respondió a la demandante informándole de que consideraba preferible esperar el dictamen del Consejo y sus observaciones al respecto antes de decidir cómo tratar su segunda alegación.

7. Tras examinar el dictamen del Consejo y las observaciones del demandante al respecto, el Defensor del Pueblo concluyó que la segunda alegación no se refería a una posible mala administración. Se centró en el contenido de las conclusiones de la reunión del Ecofin del 7 de octubre de 2008, que son de carácter político y, por lo tanto, no están comprendidas en su mandato. Mediante cartas de 22 de octubre de 2009, el Defensor del Pueblo informó al demandante y al Consejo de que no incluiría la segunda alegación en su investigación. Dado que la segunda alegación queda fuera del mandato del Defensor del Pueblo, la presente investigación se refiere únicamente a la primera alegación del demandante.

LA INVESTIGACIÓN

8. La denuncia se remitió al Consejo para que emitiera un dictamen. El Consejo emitió su dictamen el 19 de junio de 2009. El dictamen se remitió al demandante, cuyas observaciones fueron recibidas por la Defensoría del Pueblo el 6 de julio de 2009.

9. En su dictamen, el Consejo consideró que la reclamación quedaba fuera del mandato del Defensor del Pueblo. El 22 de octubre de 2009, el Defensor del Pueblo informó al Consejo de que estaba de acuerdo con su opinión, dado que las conclusiones alcanzadas en la reunión del Ecofin del 7 de octubre de 2008 eran de carácter político. Sin embargo, subrayó que, en su primera alegación, la demandante no impugnó estas conclusiones como tales, sino que alegó que el Consejo cometió mala administración al no aplicarlas y, por lo tanto, no cumplió su palabra, engañó a los ciudadanos europeos e infringió el principio de confianza legítima. El Defensor del Pueblo consideró que estas cuestiones estaban dentro de su mandato. Por consiguiente, reiteró su solicitud al Consejo de que emitiera un dictamen sobre el fondo de la primera alegación del autor.

10. El 5 de noviembre de 2009, el Consejo envió su dictamen adicional sobre la primera alegación. Posteriormente se remitió a la autora, que envió sus observaciones el 27 de noviembre de 2009.

ANÁLISIS Y CONCLUSIONES DEL PUEBLO

A. Supuesta falta de seguimiento de las declaraciones formuladas en la reunión del Ecofin de 7 de octubre de 2008

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

11. El denunciante alegó que el Consejo no había hecho lo que había anunciado en su reunión del Consejo Ecofin del 7 de octubre de 2008 en relación con la protección del ahorro en poder de los bancos de la UE. De este modo, no cumplió su palabra, engañó a los ciudadanos europeos e infringió el principio de confianza legítima.

12. En su primer dictamen, el Consejo alegó que la primera alegación del demandante era inadmisible. El Consejo ha recordado la redacción del artículo 195 del Tratado CE (actualmente artículo 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) y ha declarado que el mandato del Defensor del Pueblo se limita a las actividades de las instituciones en su capacidad administrativa. Alegó que la actividad política y legislativa del Consejo no puede dar lugar a un caso de mala administración y, por lo tanto, está fuera del mandato del Defensor del Pueblo.

13. En sus observaciones, la autora rechazó el punto de vista del Consejo y argumentó que, si los actos de las instituciones nunca pudieran considerarse de carácter administrativo, nunca estarían sujetos a mediación en el ejercicio de sus funciones esenciales.

14. El 22 de octubre de 2009, el Defensor del Pueblo informó al Consejo de su opinión de que la primera alegación estaba comprendida en su mandato. También reiteró su solicitud de que se emitiera un dictamen sobre el fondo de esa alegación. En su segundo dictamen, el Consejo mantuvo su posición de que la reclamación quedaba fuera del mandato del Defensor del Pueblo. Señaló que el Defensor del Pueblo había acordado que las conclusiones alcanzadas en la reunión del Ecofin del 7 de octubre de 2008 eran de carácter político. Además, alegó que estas conclusiones: i) reflejó que el Consejo había adoptado una posición política a favor del aumento de las garantías de depósito de las personas; y ii) siempre que las medidas de aplicación necesarias se adopten de conformidad con las normas previstas en los Tratados, a saber, sobre la base de una propuesta de la Comisión. Por consiguiente, el Consejo no compartía la opinión del Defensor del Pueblo de que el supuesto incumplimiento de los compromisos esbozados en las Conclusiones del Consejo Ecofin formaba parte de su actividad administrativa. A continuación, destacó que la aplicación de estas conclusiones requería la adopción de un acto legislativo que modificara la Directiva 94/19/CE con el fin de aumentar el nivel de protección mínima de la garantía de depósitos a 50 000 EUR. Dadas estas circunstancias, permitir que el Defensor del Pueblo se ocupe del caso del demandante le permitiría implícitamente ejercer control sobre: i) la función del Consejo como legislador cuando recibe una propuesta de la Comisión; y ii) el poder de iniciativa de la Comisión.

15. En sus observaciones, la autora aceptó que las propias decisiones del Consejo entraban dentro de su actividad política, pero argumentó que el método y los términos utilizados para comunicarlas a los ciudadanos entraban dentro de su actividad administrativa. Afirmó que, para entender su denuncia, había que tener en cuenta el contexto histórico de la conferencia de prensa que siguió a la sesión del Consejo del 7 de octubre de 2008. Teniendo en cuenta que el Consejo Ecofin calificó sus conclusiones de "Respuestas inmediatas a las turbulencias financieras", quedó claro que su objetivo era tranquilizar a los ahorradores para evitar que se apresuraran a retirar sus ahorros de los bancos de toda la UE. Como resultado de esta conferencia de prensa, algunos ahorradores dejaron sus ahorros en bancos no sistémicos como Kaupthing Bank Luxembourg. Algunos ahorradores incluso aumentaron sus depósitos en este último banco, que utilizó las declaraciones del Consejo con fines de comercialización. Dado que los ahorradores afectados no sufrieron pérdidas, la demandante subrayó que su denuncia era puramente simbólica y se presentaba en interés de los ciudadanos.

Evaluación del Defensor del Pueblo

16. En su carta al Consejo de 22 de octubre de 2009, el Defensor del Pueblo confirmó que las conclusiones alcanzadas en la reunión del Ecofin de 7 de octubre de 2008 eran de carácter político y, por lo tanto, estaban fuera de su mandato. Esta es la razón por la que la segunda alegación del autor, que se refería al fondo de estas conclusiones, estaba fuera de su mandato.

17. Sin embargo, la primera alegación del denunciante no se refería al fondo de las conclusiones alcanzadas en la reunión del Ecofin como tal. Precisó más bien que, al no hacer lo que había anunciado en dicha reunión, el Consejo no cumplió su palabra, engañó a los ciudadanos europeos y vulneró el principio de confianza legítima. Así pues, la primera alegación del demandante se refería a la aplicación de las conclusiones del Consejo Ecofin.

18. Los compromisos que, en opinión del denunciante, el Consejo contrajo en su reunión del Consejo Ecofin pueden resumirse del siguiente modo: i) la protección de la garantía de depósitos se proporcionaría a los particulares por un importe mínimo de 50 000 EUR; ii) esto se aplicaría a todos los Estados miembros; iii) la protección estaría garantizada durante un período inicial de al menos un año; y iv) la protección se concedería inmediatamente.

19. La posición adoptada por el Consejo en la reunión del Consejo Ecofin del 7 de octubre de 2008 constituye claramente una opción política. El Defensor del Pueblo no puede tramitar las reclamaciones contra una elección política como tal, por ejemplo, una reclamación en la que se alega que el importe de 50 000 EUR propuesto por el Consejo era insuficiente.

20. Sin embargo, la primera alegación del autor no se refiere a la decisión política como tal, sino más bien a la cuestión de si el Consejo no aplicó dicha decisión y, al hacerlo, no cumplió su palabra, engañó a los ciudadanos e infringió el principio de confianza legítima. El Defensor del Pueblo sigue opinando que se trata de cuestiones que, por principio, puede investigar. Sin embargo, es evidente que tal imputación sólo puede ser fundada si el Consejo ha contraído efectivamente compromisos precisos y luego no los ha cumplido.

21. El Consejo argumentó que aceptar el mandato del Defensor del Pueblo en un caso como el presente le permitiría implícitamente ejercer control sobre: i) su función de legislador cuando recibe una propuesta de la Comisión; y ii) el poder de iniciativa de la Comisión. El Defensor del Pueblo considera que ninguno de estos argumentos está bien fundado. En primer lugar, procede señalar que la presente investigación se refiere al Consejo y no a la Comisión. Además, las declaraciones contenidas en las conclusiones de la reunión del Ecofin de 7 de octubre de 2008 se hicieron antes de que se presentara al Consejo cualquier propuesta de la Comisión [2]. La única cuestión que el Defensor del Pueblo puede examinar es, por tanto, si posteriormente el Consejo cumplió los compromisos específicos que había contraído -en opinión del demandante- el 7 de octubre de 2008.

22. En su carta de 22 de enero de 2009, el Consejo informó a la demandante de que, si consideraba que el Consejo había cometido mala administración en relación con este asunto, podía presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo. Si el Defensor del Pueblo no tiene competencia alguna en este ámbito, como sostiene ahora el Consejo, entonces el asesoramiento dado por el Consejo en su carta de 22 de enero de 2009 habría sido incorrecto y engañoso. El Defensor del Pueblo considera que no debe suponerse que una institución de la Unión proporcionaría intencionadamente a los ciudadanos asesoramiento incorrecto y engañoso.

23. La posterior modificación de la Directiva 94/19/CE mediante la Directiva 2009/14/CE [3] introdujo una protección de la garantía de depósitos a escala de la UE de al menos 50 000 EUR. Esta protección debía ser proporcionada por los Estados miembros a más tardar el 30 de junio de 2009 (artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2009/14/CE) y continuaría durante un período de tiempo indefinido. Esta legislación aplica las conclusiones pertinentes de la reunión del Ecofin de 7 de octubre de 2008. La única excepción es que el cambio en la protección de la garantía de depósitos no se introdujo a partir del 7 de octubre de 2008, sino más bien el 30 de junio de 2009. Por lo tanto, las personas que tenían cuentas de ahorro en Estados miembros en los que el nivel de cobertura era inferior a 50 000 EUR antes del 1 de julio de 2009 corrían el riesgo de perder dinero si sus bancos se habían declarado insolventes entre octubre de 2008 y finales de junio de 2009.

24. En su propuesta de lo que finalmente se convirtió en la Directiva 2009/14/CE, la Comisión justificó el aumento retroactivo propuesto del nivel de protección haciendo referencia, entre otras cosas, a las "expectativas legítimas de todas las partes interesadas". Así pues, parece que la Comisión consideró que el inciso iv) de las conclusiones (véase el apartado 18 supra) podía dar lugar a tal confianza legítima.

25. El Consejo parece afirmar en sus dictámenes que las conclusiones informaron al público de que la Unión Europea adoptaría medidas legislativas con vistas a reforzar la protección de los ahorradores. Dado que la legislación en el ámbito de que se trate solo puede adoptarse sobre la base de una propuesta de la Comisión, y que el Consejo no decide sobre tales propuestas por sí solo, sino junto con el Parlamento Europeo, tal interpretación tendría sentido. Sin embargo, el hecho de que las medidas establecidas en las conclusiones aún deban consagrarse en la legislación de la Unión no se desprende de estas conclusiones tan claramente como cabría esperar en tal caso. El lenguaje utilizado allí ("Estamos de acuerdo ...") sugiere que ya se había adoptado una decisión sobre el fondo y que la protección descrita en las conclusiones sería concedida por los Estados Miembros, aunque sólo fuera "por un período inicial de un año".

26. Sin embargo, debe tenerse en cuenta el hecho de que la cuestión ha quedado sin pertinencia, dado que los ahorradores no parecen haber sufrido pérdidas antes del 1 de julio de 2009. La propia autora ha declarado que su denuncia ha pasado a ser únicamente de interés académico y que su acción fue simbólica. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para seguir investigando la presente reclamación.

B. Conclusiones

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No hay motivos para seguir investigando la presente denuncia.

Se informará de esta decisión al demandante y al Consejo.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Hecho en Estrasburgo, el 5 de marzo de 2010.

[1] DO 1994, L 135, p. 5.

[2] La propuesta de la Comisión se adoptó el 15 de octubre de 2008, una semana después de la reunión del Ecofin del 7 de octubre de 2008.

[3] Directiva 2009/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, por la que se modifica la Directiva 94/19/CE relativa a los sistemas de garantía de depósitos en lo que respecta al nivel de cobertura y al retraso en los pagos (DO 2009, L 68, p. 4).