Estrasburgo, 17 de diciembre de 2007

Muy señora mía:

El 7 de junio de 2006, en nombre de la ONG polaca Polska Zielona Siec («la demandante»), presentó usted una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo contra el Banco Europeo de Inversiones («BEI») en relación con la financiación por el Banco de proyectos de transporte en Polonia.

El 6 de julio de 2006, transmití la denuncia al Presidente del BEI.

El 17 de octubre de 2006, el BEI envió un dictamen, que le remití con una invitación a formular observaciones.

El 23 de noviembre de 2006 recibí sus observaciones.

El 27 de marzo de 2007 pedí al BEI más explicaciones.

El 15 de mayo de 2007, el BEI envió su respuesta a mi solicitud anterior, que le remití con la invitación a presentar observaciones. No se han recibido observaciones de usted.

Mientras tanto, el 14 de mayo de 2007, mis servicios llevaron a cabo una inspección del expediente en las oficinas del BEI en Luxemburgo y, el 5 de julio de 2007, se enviaron copias del informe de dicha inspección a usted y al BEI, para información.

El 10 de julio de 2007, usted me envió documentos adicionales relativos a su denuncia, que remití al BEI para información.

Le escribo ahora para informarle de los resultados de las investigaciones que se han realizado.

LA DENUNCIA

El denunciante es una ONG polaca que se ocupa de cuestiones medioambientales.

La reclamación puede resumirse del siguiente modo:

El 1 de octubre de 2001 entró en vigor en Polonia una nueva Ley polaca de protección del medio ambiente de 27 de abril de 2001 ("la Ley polaca de medio ambiente de 2001"). De conformidad con su artículo 40, todos los proyectos de planes y programas relativos al transporte que estén sujetos a la preparación y/o adopción por una autoridad a nivel nacional o regional y que sean requeridos por disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas, requieren la realización de una evaluación ambiental ("EAE").

El 5 de mayo de 2004, el Consejo de Administración del BEI adoptó su "Declaración medioambiental". Según dicha declaración, el BEI debe i) apoyar inversiones que protejan y mejoren directamente el medio ambiente, ii) evaluar cuidadosamente su impacto medioambiental, y iii) en particular, garantizar que los proyectos financiados por el Banco cumplan los principios y normas establecidos tanto por la legislación medioambiental nacional como de la UE, incluidos los requisitos relativos a la salud y la seguridad en el trabajo. Cuando diferentes leyes imponen diferentes niveles de requisitos, la Declaración requiere que se aplique la ley más estricta.

En julio de 2004 entró en vigor la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (1) (en lo sucesivo, «Directiva EAE»).

El 4 de enero de 2005 se adoptó en Polonia el Programa del Fondo Nacional de Carreteras 2005/2006, compuesto por diferentes planes de inversión (carreteras individuales y planes de construcción de carreteras).

El 20 de septiembre de 2005, el BEI acordó financiar parte de los planes de inversión del NRFP (en lo sucesivo, «el proyecto»). La autoridad administrativa gubernamental polaca "Dirección General de Carreteras y Autopistas Nacionales" fue designada como el promotor del Proyecto ("el Promotor").

El denunciante era de la opinión de que el NRFP anteriormente mencionado cumple todos los requisitos para ser sometido a una EAE con arreglo a la legislación polaca, incluso si dicha EAE no parecía ser exigida por la Directiva EAE. En opinión del denunciante, la legislación polaca impone requisitos medioambientales más estrictos en lo que respecta a las inversiones en transporte que la Directiva EAE.

Sin embargo, contrariamente a la legislación polaca de 2001 en materia de medio ambiente, no se llevó a cabo una evaluación ambiental estratégica en relación con el citado PFRN y, el 1 de diciembre de 2005, el denunciante se puso en contacto con el promotor del proyecto en relación con este asunto. El promotor respondió que el NRFP (y, por lo tanto, el proyecto) no requería una EAE con arreglo a la legislación polaca porque el programa se había adoptado como ordenanza.

El denunciante no estaba de acuerdo con el dictamen anterior y consideró que la forma del acto por el que se adoptó el Programa no era pertinente con respecto al requisito establecido en la legislación polaca de llevar a cabo una EAE en relación con todos los proyectos de planes, estrategias y programas relativos al transporte.

El 6 de diciembre de 2005, cuando el proyecto aún estaba en fase de evaluación, el demandante se puso en contacto por primera vez con el BEI. Pidió por escrito al BEI que velara por que el proyecto que iba a cofinanciar se ajustara a la legislación polaca y a la Directiva EAE. El denunciante también informó al BEI de que, en su opinión, el proyecto infringía las disposiciones jurídicas mencionadas. Por último, solicitó al BEI acceso al análisis del BEI sobre el cumplimiento de la Directiva EAE por parte del NRFP.

El 31 de enero de 2006, el BEI respondió al denunciante. Declaró que todos los proyectos contenidos en el PFRN se habían establecido antes de principios de 2002. Todos los preparativos formales para llevar a cabo este NRFP comenzaron al menos en 2002 y, en todos los casos, antes de la entrada en vigor de la Directiva EAE. Por lo tanto, según el BEI, la Directiva EAE no era aplicable al NRFP en Polonia, incluido el proyecto cofinanciado por el BEI, por lo que el BEI no realizó ningún análisis conforme a lo solicitado por el denunciante. El BEI no se refirió a la cuestión de la conformidad del proyecto con la legislación polaca.

Por lo tanto, el 13 de febrero de 2006, el denunciante envió una denuncia al BEI. En primer lugar, subrayó que el NRFP fue aprobado el 5 de enero de 2005. En segundo lugar, consideró que, con arreglo al Derecho polaco, el NRFP cumplía todos los requisitos para ser sometido a una EEM con arreglo al Derecho polaco. Sin embargo, hasta la fecha no se había llevado a cabo una evaluación ambiental estratégica de este tipo. El denunciante hizo hincapié, por tanto, en que una EAE, aunque no sea obligatoria en virtud de la Directiva EAE, sí lo es en virtud de la legislación polaca y en que, de conformidad con la Declaración medioambiental del BEI, todos los proyectos financiados por este deben cumplir no solo la legislación europea, sino también la legislación nacional.

El 12 de abril de 2006, el BEI respondió que todos los proyectos seleccionados por el BEI para su financiación deberían ser aceptables en términos medioambientales, pero que el promotor de un proyecto tiene la plena responsabilidad de garantizar el cumplimiento de las políticas y la legislación de la UE, así como de la legislación nacional pertinente. El BEI declaró que informaría al promotor del proyecto de la denuncia del denunciante y, además, preguntaría a las autoridades polacas si la legislación polaca exigía una EAE del NRFP y, en caso afirmativo, cuándo se llevaría a cabo dicha EAE y, de no ser así, cuál era la base jurídica de dicha decisión. El BEI también declaró que informaría al reclamante de la respuesta de las autoridades polacas.

Sin embargo, hasta la fecha de la reclamación del demandante al Defensor del Pueblo, el BEI no le había comunicado las respuestas que había recibido de las autoridades polacas. A este respecto, el denunciante también señaló que, el 26 de enero de 2006, se puso en contacto con el Ministerio de Medio Ambiente polaco por lo que respecta a la conformidad del NRFP con la legislación polaca y, hasta la fecha de la denuncia, no había recibido respuesta.

En mayo de 2006, el BEI celebró un contrato de préstamo con el promotor.

En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que, a pesar de haber sido informado del incumplimiento de la legislación polaca por parte del proyecto, el BEI aceptó cofinanciarlo, en contra de sus propias directrices, a saber, su declaración medioambiental.

El denunciante también alegó que el BEI no le informó de la respuesta de las autoridades polacas.

Alegó que el BEI debía suspender su financiación hasta que se aclarara el estatuto jurídico del proyecto.

LA INVESTIGACIÓN

Dictamen del BEI

El dictamen del BEI puede resumirse del siguiente modo:

El 13 de febrero de 2006, el demandante presentó una denuncia al Secretario General del BEI, en la que afirmaba que el NRFP exigía una EAE con arreglo a la legislación polaca. El 12 de abril de 2006, el BEI respondió que había informado al promotor del proyecto de la denuncia y pidió a las autoridades polacas que presentaran sus observaciones al respecto. Posteriormente, el Ministerio polaco de Transportes y Construcción informó al BEI "por carta y mediante contactos directos" de que, contrariamente a la opinión del denunciante, la legislación polaca pertinente no exigía que el NRFP se sometiera a una evaluación ambiental estratégica. En primer lugar, según dicho Ministerio, el NRFP solo constituía un plan financiero que presentaba las fuentes de financiación de las inversiones en carreteras y tenía por objeto apoyar la realización de las políticas, programas y estrategias adoptados para el sector de las carreteras, como la estrategia para el desarrollo de la infraestructura viaria para el período 2004-2006 y los años siguientes, así como el calendario para la construcción de autopistas y carreteras rápidas para el período 2005-2013. En segundo lugar, según el mismo Ministerio, en el momento en que se emitieron el mencionado plan estratégico general y el calendario para el NRFP, la legislación polaca no exigía una EAE.

Tras los contactos con el Ministerio polaco de Transportes y Construcción y una amplia revisión del asunto objeto de la denuncia, el BEI, mediante carta de 28 de junio de 2006, informó al denunciante de las razones por las que consideraba que se habían tomado todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de su declaración medioambiental. El BEI adjuntó una copia de dicho escrito a su dictamen. En su carta de 28 de junio de 2006, el BEI también informó al denunciante de que, "según su conocimiento", varios programas de la lista de inversiones incluidas en el NRFP se definieron inicialmente antes de que la legislación medioambiental polaca de 2001 exigiera que los programas se presentaran a una EAE (es decir, antes del 1 de octubre de 2001). Declaró que, a partir de la información recibida durante la evaluación, estaba claro que, aunque puede pensarse que los quince regímenes que forman parte del proyecto forman parte de uno o varios programas más amplios, el proceso de planificación inicial de estos regímenes comenzó antes de que entrara en vigor la legislación polaca que exigía que los regímenes de inversión financiados con un préstamo del BEI estuvieran sujetos a una EAE. Además, en dicha carta, el BEI invitó al reclamante a reunirse con los representantes del BEI en Varsovia y a seguir debatiendo la cuestión en caso de que "creyera que el Banco [no] está abordando satisfactoriamente [su] reclamación " . El BEI reiteró los mismos argumentos en su nueva carta de 13 de octubre de 2007 enviada al reclamante en respuesta a la nueva carta de este último de 25 de julio de 2006.

El BEI declaró que el denunciante no había respondido a dicha invitación.

El BEI también declaró que, a su entender, algunos requisitos de la Directiva EAE, que entró en vigor el 21 de julio de 2001, fueron transpuestos al Derecho polaco mediante la legislación medioambiental polaca de 2001. A continuación, el BEI señaló que, en 2005, se aprobaron nuevas modificaciones de dicha ley polaca. Con arreglo al artículo 13 de la Directiva EAE, la obligación de llevar a cabo una EAE se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal se preparó después del 21 de julio de 2004. Los planes y programas para los que el primer acto preparatorio formal esté fechado antes del 21 de julio de 2004 también necesitan una EAE, a menos que el Estado miembro de que se trate decida que esto no es factible e informe al público en consecuencia.

El BEI llegó a la conclusión de que "dado que no veía ninguna violación de la legislación comunitaria o nacional relativa a la EIA y se creía que había seguido sus Directrices medioambientales", el contrato de préstamo se firmó el 11 de mayo de 2006.

Además, el 13 de junio de 2006, el Consejo de Administración del BEI aprobó un segundo préstamo denominado «Autopistas de Polonia», que también financiaba proyectos de autopistas individuales en el marco del NRFP.

Observaciones del demandante

Las observaciones del denunciante pueden resumirse del siguiente modo:

El denunciante comenzó haciendo "hincapié en que su denuncia se basa directamente en la legislación polaca, concretamente en el incumplimiento del artículo 40, apartado 1, de la Ley polaca de protección del medio ambiente (...) y no en la Directiva 2001/42/CE ".

El denunciante reiteró su opinión de que la legislación medioambiental polaca de 2001 aplicaba requisitos más estrictos que la posterior Directiva EAE y señaló que "el BEI utilizó la Directiva EAE para debilitar los requisitos de [la legislación medioambiental polaca de 2001], a fin de evitar una evaluación estratégica de impacto ambiental. "El denunciante señaló que todos los Estados miembros pueden adoptar requisitos medioambientales más estrictos que los contenidos en las políticas europeas.

En resumen, el denunciante mantuvo su opinión de que la legislación medioambiental polaca de 2001 exigía que el NRFP se sometiera a una EAE.

El denunciante no estaba de acuerdo con la afirmación del BEI de que el PFRN no requería una evaluación estratégica estratégica porque este programa era «solo un plan financiero que presentaba las fuentes de financiación para las inversiones en carreteras y tenía por objeto apoyar la realización de las políticas, programas y estrategias adoptados para el sector de la carretera». El denunciante subrayó que el PFRN en sí mismo es una fuente de financiación y que sus objetivos son establecer prioridades de financiación; identificar actividades y proyectos; proporcionar los marcos para las inversiones en carreteras; esbozar las fuentes externas de financiación; e indicar las actividades jurídicas o administrativas necesarias para su ejecución.

El denunciante recordó que el artículo 40, apartado 1, de la legislación medioambiental polaca de 2001 establece específicamente que la política, las estrategias, los planes y los programas del sector del transporte que están sujetos a la preparación o adopción por parte de una autoridad a nivel nacional requieren que se lleve a cabo una EAE. De ello se deduce que la naturaleza de NRFP significaba que era necesaria una EAE.

El denunciante también declaró que no tenía conocimiento de ninguna política, programa, estrategia o plan en el sector del transporte adoptado después de que entrara en vigor la legislación medioambiental polaca de 2001 para la que se llevó a cabo una EAE.

El denunciante también señaló que el BEI se refería a la estrategia para el desarrollo de la infraestructura viaria para 2004-2006 y años posteriores, y al calendario para la construcción de autopistas y carreteras rápidas para 2005-2013. Según el denunciante, esta estrategia se elaboró en 2003 y se publicó en agosto de 2003, es decir, dos años después de la entrada en vigor de la legislación medioambiental polaca de 2001.

Por lo que se refiere a la declaración del BEI de que los regímenes de inversión del proyecto se definieron antes de la fecha de entrada en vigor de la legislación polaca de 2001 en materia de medio ambiente, el denunciante señaló que el BEI no proporcionó ningún ejemplo en apoyo de su punto de vista.

El demandante acogió con satisfacción la invitación del BEI a reunirse con él. Sin embargo, el denunciante decidió que sería más conveniente que expresara todas sus preocupaciones por escrito y las enviara al BEI. Esto es lo que hizo el demandante.

Por lo que se refiere a la declaración del BEI de que no detectó infracciones de la legislación comunitaria o nacional en el caso en cuestión, el denunciante declaró que, si bien el BEI aprobó el segundo préstamo para carreteras en junio de 2006 (2), la Comisión Europea incoó un procedimiento de infracción contra Polonia en relación con la falta de transposición de las Directivas medioambientales pertinentes. El denunciante adjuntó una copia de la carta de emplazamiento de la Comisión dirigida a las autoridades polacas, de 28 de junio de 2006 (3). Según el denunciante, esto significaba que los proyectos del BEI en Polonia no cumplían las directivas medioambientales clave y, por tanto, la declaración medioambiental del BEI.

El denunciante declaró que la " Ordenanza del Gobierno polaco mencionada por el BEI en su dictamen, que [es] fecha [d] 15 de mayo de 2004 (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2004 w sprawie sieci autostard i dróg ekspresowych, - DZU. 128, por favor. 1334) es completamente diferente de la ordenanza del 4 de enero de 2005 por medio de la cual se aprobó el Programa del Fondo Nacional de Carreteras para 2005-2006. La ordenanza de 15 de mayo de 2004 no es en absoluto un plan financiero como afirma el BEI, sino que solo especifica qué autopistas y vías rápidas constituyen el objetivo de la NRFP (Wykaz autostrad i dróg expresowych w RP. Układ docelowy).

En opinión del autor, la ordenanza de 15 de mayo de 2004 debería considerarse complementaria de la ordenanza de 4 de enero de 2005 y, como tal, estar sujeta a una evaluación ambiental estratégica con arreglo a la legislación polaca.

El denunciante afirma que actualmente se está llevando a cabo o se ha completado muy recientemente una evaluación de impacto ambiental («EIA») para proyectos individuales.

Por último, el demandante informó al Defensor del Pueblo de que, "[en] este caso, el Defensor del Pueblo polaco también está investigando la conformidad de [la NRFP] con el artículo 40, apartado 1, de [la Ley polaca de medio ambiente de 2001] ".

Otras consultas

Tras un cuidadoso examen del dictamen de la Comisión y de las observaciones y cartas complementarias del denunciante, se consideró que eran necesarias nuevas investigaciones.

Carta del Defensor del Pueblo a la Comisión de 27 de marzo de 2007

En primer lugar, el Defensor del Pueblo pidió al BEI que respondiera a la observación del demandante relativa a la declaración del BEI de que varios planes de inversión del proyecto se definieron antes de la fecha de entrada en vigor de la legislación polaca pertinente y que el BEI no proporcionó ningún ejemplo en apoyo de su opinión.

En segundo lugar, el Defensor del Pueblo preguntó al BEI qué medios y métodos de evaluación utiliza el BEI en situaciones en las que la información facilitada por las autoridades nacionales, los promotores y los organismos de ejecución de los proyectos financiados por el BEI y por otras fuentes sugiere que el proyecto en cuestión no se ajusta, prima facie, a la legislación nacional o europea. En este contexto, el Defensor del Pueblo pidió al BEI que comentara la observación del demandante de que el Banco había aprobado el segundo préstamo para carreteras en junio de 2006 y, al mismo tiempo, la Comisión pidió al Gobierno polaco una explicación sobre la falta de transposición de una Directiva medioambiental pertinente.

En tercer lugar, el Defensor del Pueblo declaró que consideraba que sería útil una inspección de los documentos pertinentes del expediente del BEI.

Respuesta del BEI de 15 de mayo de 2007

En primer lugar, el BEI se refirió al desarrollo cronológico del sistema vial polaco, a partir de la década de 1930.

El BEI declaró, en resumen, que los regímenes de inversión en transporte que deben financiarse se determinan en la ordenanza del Consejo de Ministros polaco, que podría abarcar un período de uno a seis años. La última ordenanza del Consejo de Ministros por la que se establece una red de autopistas, autopistas y carreteras de importancia estratégica data del 29 de septiembre de 2001 y, por lo tanto, precede a la ley polaca de medio ambiente de 2001. En febrero de 2001, el Gobierno polaco aprobó el Programa que prevé la adaptación, hasta 2015, de la red principal de carreteras polaca a las normas de la UE.

El 4 de enero de 2005, el Gobierno polaco adoptó y, el 6 de enero de 2006, modificó una Resolución sobre el Programa de inversiones en el sector de la carretera que debe financiar el NRFP. Las inversiones son una selección de esquemas previamente determinados en las ordenanzas mencionadas anteriormente. El programa, que se considera un plan financiero, detalla los proyectos de autopistas, autopistas y circunvalaciones, así como sus fuentes de financiación que se ejecutarán durante este período.

El proyecto financiado por el BEI comprendía 15 programas individuales de inversión en carreteras, que estaban dispersos por toda Polonia. Una EAE no era necesaria en virtud de la legislación medioambiental polaca de 2001 o de la Directiva EAE porque i) los regímenes constituyen inversiones complementarias a los proyectos en curso que ya reciben financiación de la UE y del BEI; ii) los regímenes son coherentes con los objetivos prioritarios de la UE definidos en el artículo 267, letras a) y c), del Tratado CE, y iii) la aprobación del proyecto comenzó antes de la entrada en vigor de la legislación medioambiental polaca de 2001. Sin embargo, dada la importancia concedida al medio ambiente, la necesidad de EIA era una condición para el desembolso de cada uno de los 15 regímenes individuales.

El BEI respeta su obligación de diligencia debida en su evaluación de las solicitudes de préstamo basándose en las pruebas disponibles, incluidas las autorizaciones y permisos necesarios expedidos de conformidad con la legislación nacional y europea pertinente. En el caso de los proyectos situados en la UE, el BEI aplica una presunción de legalidad y, en su caso, una presunción de que la legislación nacional se ajusta a la legislación de la UE. "En la medida necesaria", el BEI verifica el cumplimiento para garantizar que sus fondos se utilizan de manera racional. Para los proyectos fuera de la UE, el BEI también aplica la presunción de legalidad. Esto se basa en las autorizaciones necesarias para construir y explotar el proyecto y está respaldado por otras pruebas disponibles, su propia evaluación y pactos de préstamo. Sin perjuicio de las condiciones y la legislación locales, cada proyecto debe, como mínimo, cumplir los principios y normas establecidos por las políticas de la UE. Para todos los proyectos, el promotor es responsable del cumplimiento, mientras que las tareas de regulación y ejecución son responsabilidad de las autoridades competentes. Es claramente apropiado y adecuado que el BEI confíe en los Estados miembros de la UE o en las autoridades pertinentes de los Estados miembros para determinar el cumplimiento de las normas medioambientales pertinentes y que el BEI acepte la documentación de un Estado miembro como prueba de su cumplimiento. En caso de que el proceso de aprobación medioambiental en el Estado miembro aún no haya finalizado, se adjuntarán al contrato de financiación las condiciones de desembolso adecuadas.

En cuanto al préstamo para cubrir el proyecto «Autopistas de Polonia» (al que no se hacía referencia en la denuncia original), el BEI declaró que sabía en el momento de su evaluación que la Comisión tenía reservas con respecto a la transposición de la Directiva EIA (4) al Derecho polaco. A raíz de las preocupaciones expresadas por la Comisión, se impusieron una serie de condiciones de desembolso al prestatario (Bank Gospodarstwa Krajowego (5)) con el fin de garantizar que el proceso seguido con respecto a los regímenes del proyecto financiado con cargo a dicho préstamo cumpliera los requisitos de la Directiva EIA. En consecuencia, el proyecto recibió la no objeción formal de la Comisión el 27 de junio de 2006.

El BEI concluyó declarando que lamentaba que el reclamante no aceptara la invitación del BEI a una reunión en Varsovia. También destacó que "como siempre, sigue abierta a una cooperación constructiva con las organizaciones no gubernamentales ".

Observaciones del demandante sobre la respuesta del BEI´ de 15 de mayo de 2007

El denunciante no envió observaciones.

Inspección de documentos de 14 de mayo de 2007

El 14 de mayo de 2007, los servicios del Defensor del Pueblo llevaron a cabo una inspección del expediente del BEI relativo al asunto, en los locales del BEI. El informe detallado sobre la inspección se envió al denunciante y al BEI.

Carta complementaria del denunciante de 10 de julio de 2007

En su carta de 10 de julio de 2007, el demandante declaró que había señalado a la atención del Defensor del Pueblo polaco la cuestión de la falta de una EAE en virtud de la legislación polaca para el NRFP al Defensor del Pueblo polaco y que este había concluido su investigación sobre esta cuestión. Según el demandante, "el Defensor del Pueblo polaco cerró el caso con la opinión de que el [NRFP] debería haber sido sometido a [una] evaluación de impacto ambiental" y que su opinión estaba "en consonancia con la opinión del Ministerio de Transportes polaco". El demandante adjuntó una copia de la respuesta del Defensor del Pueblo polaco y de la respuesta del Ministerio polaco de Transportes y Construcción. En su carta de fecha 28 de junio de 2007 dirigida al Defensor del Pueblo polaco, el Ministerio de Transportes y Construcción declaró que " el Ministerio de Medio Ambiente consideraba que la lista del plan financiero de proyectos para las inversiones en carreteras que financiaría el Fondo Nacional de Carreteras debería estar sujeta al procedimiento de evaluación del impacto ambiental, en la fase de las consultas interministeriales. "En su carta al reclamante, el Defensor del Pueblo polaco declaró que " el Ministerio de Transportes y Medio Ambiente comparte la opinión del Defensor del Pueblo de que la evaluación del impacto ambiental debería llevarse a cabo para las empresas cubiertas por el Fondo Nacional de Carreteras ".

El Defensor del Pueblo remitió al BEI, para información, la carta del reclamante, junto con sus anexos.

LA DECISIÓN

1 Observación preliminar

1.1 El Defensor del Pueblo Europeo señala que, en sus observaciones, el demandante se refirió al hecho de que la Comisión Europea había incoado un procedimiento de infracción contra Polonia en relación con la falta de transposición de las Directivas medioambientales pertinentes y declaró que "esto significa que los proyectos del BEI en Polonia no cumplen la Directiva EIA pertinente de la UE y, por tanto, la Declaración medioambiental 2004 del BEI ".

No obstante, el Defensor del Pueblo también señala que, en las mismas observaciones, el reclamante hizo hincapié en que "su reclamación se basa directamente en la legislación polaca, concretamente en el incumplimiento del artículo 40, apartado 1, de la Ley polaca de protección del medio ambiente (...) y no en la Directiva 2001/42/CE ".

A la luz del énfasis anterior hecho por el reclamante, el Defensor del Pueblo entiende que la declaración del reclamante no debe considerarse como una nueva alegación que deba tratarse en la presente decisión.

2 Evaluación por el BEI de la conformidad jurídica del proyecto

2.1 La denuncia se refiere a un préstamo del BEI que cubre 15 planes de inversión relacionados con la construcción en Polonia de autopistas, autopistas y circunvalaciones incluidas en el Programa del Fondo Nacional de Carreteras 2005/2006 («PNFP») establecido por el Gobierno polaco. Los 15 regímenes de inversión mencionados constituían el proyecto del BEI titulado "Modernización de las carreteras de Polonia", que abarcaba "inversiones de mejora en autopistas, autopistas y circunvalaciones en el marco de [NRFP]", en lo sucesivo "el proyecto". El proyecto fue propuesto para la financiación del BEI por las autoridades polacas el 1 de junio de 2005 (6). El 6 de diciembre de 2005, el denunciante se dirigió al BEI en relación con el proyecto, que en ese momento aún se estaba debatiendo. El denunciante se quejó de que, contrariamente a las disposiciones pertinentes de la legislación medioambiental polaca de 2001, la evaluación estratégica de impacto ambiental no se llevó a cabo con respecto a la totalidad de la NRFP. En respuesta, el BEI informó al reclamante de que se había dirigido a las autoridades polacas en relación con las preocupaciones del reclamante y que le informaría de su respuesta. Sin embargo, el BEI no informó al demandante de dicha respuesta, sino que decidió financiar el proyecto y, el 11 de mayo de 2006, firmó el préstamo y efectuó el primer pago. A continuación, el 6 de junio de 2006, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo.

El denunciante alegó que, a pesar de haber sido informado del incumplimiento del proyecto con la legislación polaca, el BEI, contrariamente a su «Declaración medioambiental», aceptó cofinanciar dicho proyecto. Según dicha declaración, el BEI garantiza que los proyectos financiados por el Banco deben cumplir los principios y normas establecidos tanto por la legislación medioambiental nacional como de la UE, incluidos los requisitos relativos a la salud y la seguridad en el trabajo. La Declaración también dispone que, cuando diferentes leyes impongan diferentes niveles de requisitos, debe aplicarse el más estricto ("primera alegación ").

El reclamante también alegó que el BEI no le informó de la respuesta que le habían enviado las autoridades polacas ("segunda alegación ").

El denunciante alegó que el BEI debía suspender su financiación hasta que se aclarara el estatuto jurídico del proyecto («reclamación»).

2.2 En resumen, el BEI declaró que el promotor de un proyecto, es decir, en el presente caso, la Dirección General Polaca de Carreteras y Autopistas Nacionales, en lo sucesivo la «Dirección Polaca», es plenamente responsable de garantizar el cumplimiento de las políticas y el Derecho de la UE y de la legislación nacional pertinente. A raíz de la denuncia del denunciante, el BEI se puso en contacto con las autoridades polacas, que le informaron de que la legislación polaca pertinente no exigía que el NRFP se sometiera a una EAE porque i) el NRFP adopta la forma de una ordenanza del Gobierno; ii) el NRFP es solo un plan financiero y iii) no define la estrategia de desarrollo ni establece un marco para su futura aplicación. Además, el proceso de planificación inicial de 15 planes de inversión del proyecto, que estaban cubiertos por el préstamo del BEI y formaban parte del NRFP, se definió antes del 1 de octubre de 2001, es decir, la fecha en que entró en vigor la Ley polaca de medio ambiente de 2001. El BEI también confirmó que, de conformidad con su declaración medioambiental, la comprobación del cumplimiento legal de las inversiones forma parte integrante de sus procedimientos de evaluación. El BEI también declaró que cree que, en este caso concreto, tomó todas las medidas necesarias para garantizar dicho cumplimiento. El BEI concluyó afirmando que, dado que no había considerado que se hubiera infringido la legislación comunitaria o nacional relativa a la evaluación de impacto ambiental («EIA») y que consideraba que había seguido su declaración medioambiental, el contrato de préstamo se firmó el 11 de mayo de 2006.

En su dictamen, el BEI también explicó que, entretanto, el 28 de junio de 2006, informó al denunciante, en una carta separada, de las conclusiones de las autoridades polacas. Esta información se explicó con más detalle en las nuevas cartas del BEI al denunciante.

2.3 En primer lugar, el Defensor del Pueblo señala que la presente reclamación se refiere al proyecto «Modernización de las carreteras de Polonia» (proyecto 20050226 del BEI), que se financió mediante un préstamo firmado por el BEI el 11 de mayo de 2005, y no al proyecto «Autopistas de Polonia» (proyecto 20050428 del BEI), que posteriormente fue financiado por el BEI.

2.4 Además, el Defensor del Pueblo señala, una vez más, que la reclamación se refiere al supuesto incumplimiento por parte de las autoridades polacas de la legislación medioambiental polaca de 2001, que, según el demandante, exigía una EAE para toda la NRFP. Como ha indicado expresamente el denunciante, el cumplimiento de las Directivas medioambientales europeas, incluida la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (7) (en lo sucesivo, «Directiva EAE»), no es objeto de la presente denuncia.

A este respecto, el Defensor del Pueblo recuerda que, de conformidad con el artículo 195 del Tratado CE, el Defensor del Pueblo Europeo está facultado para recibir y examinar reclamaciones sobre mala administración en las actividades de las instituciones y órganos comunitarios. Por lo tanto, ninguna acción de otra autoridad o persona puede ser objeto de una reclamación ante el Defensor del Pueblo. Por lo tanto, no corresponde al Defensor del Pueblo examinar el fundamento de la legislación comunitaria o nacional y si las autoridades nacionales aplicaron correctamente la legislación nacional o europea.

Por las razones expuestas, el Defensor del Pueblo, en su investigación sobre la presente reclamación, se ocupa exclusivamente de la posible mala administración por parte del BEI.

2.5 Además, el Defensor del Pueblo señala que, en mayo de 2004, el BEI publicó un documento, su Declaración medioambiental, en el que expone su enfoque de las cuestiones medioambientales a la hora de financiar proyectos. El párrafo titulado "Protección y mejora del medio ambiente" contiene la siguiente declaración:

«En los 25 Estados miembros de la UE y los países candidatos, los proyectos financiados por el BEI cumplen los principios y normas establecidos tanto por la legislación medioambiental de la UE (…) como por la nacional, incluidos los requisitos en materia de salud y seguridad en el trabajo. Cuando [una] ley diferente impone [s] requisitos diferentes, se aplica el más estricto."

Además, el párrafo titulado "Organización y enfoque" contiene la siguiente declaración:

El resultado de la evaluación medioambiental del BEI determina la «aceptabilidad» de un proyecto para su financiación. Esto se basará en el equilibrio entre la naturaleza y el alcance del impacto medioambiental y las medidas necesarias para evitar, reducir y, en su caso, compensar cualquier impacto negativo, así como otros criterios como el cumplimiento de la legislación y la gestión medioambiental. El Banco no acepta un proyecto de financiación que pueda tener un impacto ambiental negativo significativo y/o ser de alto riesgo para el medio ambiente.

2.6 El Defensor del Pueblo señala que, aunque el citado documento del BEI no constituye una fuente de obligaciones jurídicas, constituye una importante declaración de política del BEI que el Banco declara que debe cumplir.

Sobre la base del documento anterior, el Defensor del Pueblo entiende que el BEI se limita a financiar únicamente aquellos proyectos que se ajusten tanto a la legislación medioambiental nacional como a las principales Directivas comunitarias en materia de medio ambiente y, en caso de que la legislación nacional sea más estricta en lo que respecta a los requisitos para garantizar la protección del medio ambiente, debe aplicarse esta última. Parece que el BEI garantiza dicho cumplimiento inicialmente mediante el control de los proyectos antes de aceptarlos para su financiación y, posteriormente, mediante el control de su ejecución.

2.7 No obstante, el Defensor del Pueblo señala que, para actuar de conformidad con su declaración medioambiental, el BEI parece depender en gran medida de la información facilitada por las autoridades nacionales que utiliza para comprobar si las disposiciones legales medioambientales se han aplicado a cualquier proyecto financiado por el Banco y que opere en el territorio del país de que se trate.

2.8 A este respecto, el Defensor del Pueblo considera útil recordar el principio de cooperación leal impuesto a las instituciones comunitarias y a sus Estados miembros por el apartado 2 del artículo 10 del Tratado CE y el apartado 2 del artículo 192 del Tratado Euratom, a los que se refieren los tribunales comunitarios en el marco del procedimiento de infracción previsto en el artículo 226 del Tratado CE (8). Ambos artículos establecen que los Estados miembros se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos del Tratado CE.

2.9 Aplicando el principio anterior por analogía a las circunstancias del presente asunto, el Defensor del Pueblo considera que el BEI podría i) considerar legítimamente que las autoridades polacas cumplieron las disposiciones legales aplicables en materia de protección del medio ambiente, y ii) esperar legítimamente que las autoridades polacas le proporcionen información fiable sobre la aplicación, por su parte, de la legislación medioambiental polaca pertinente. Como declaró el BEI en su declaración medioambiental de 2004, " f)o los proyectos situados en la UE, el Banco aplica una presunción de legalidad y que la legislación nacional se ajusta a la legislación de la UE, cuando proceda. El promotor es responsable del cumplimiento, mientras que las tareas de regulación y ejecución son responsabilidad de las autoridades competentes.

2.10 A la luz de las consideraciones anteriores y sobre la base de las pruebas documentales reunidas durante la investigación y, en particular, durante la inspección del expediente por sus servicios, el Defensor del Pueblo opina lo siguiente. Parece que, en la fase inicial de evaluación del proyecto, la realización de una EAE con respecto al NRFP, sobre la base del artículo 40 de la legislación medioambiental polaca de 2001, no parecía ser objeto de comunicaciones entre el BEI y las autoridades polacas, mientras que el cumplimiento de la Directiva EAE sí lo era.

2.11 Por lo tanto, puede concluirse que, hasta el 6 de diciembre de 2005, es decir, antes de que el denunciante informara al BEI de que el NRFP incumplía el artículo 40 de la legislación medioambiental polaca de 2001 que, según el denunciante, exigía una EAE, el BEI no tenía conocimiento de tal posible incumplimiento.

2.12 No obstante, el Defensor del Pueblo considera que, tras la recepción de la información anterior presentada por el demandante, cabe esperar razonablemente que el BEI, a la luz de su declaración medioambiental mencionada en el punto 2.5, sea especialmente cuidadoso a la hora de comprobar dicha información.

2.13 Por consiguiente, el Defensor del Pueblo observa que, el 27 de marzo de 2006, el BEI envió una carta al prestatario (Bank Gospodarstwa Krajowego (9)) en la que afirmaba que "[recibió] una queja (…) de que el Programa Nacional de Carreteras (Fondo) (NRFP) para 2005-2006 cumplía todas las condiciones necesarias para someterse a una evaluación medioambiental sobre la base del artículo 40 de la Ley de Protección del Medio Ambiente (...)". En la misma carta, el BEI pidió al prestatario que le informara de la posición de las autoridades polacas con respecto a "1) si la legislación polaca exige la evaluación medioambiental del NRFP, y 2) en caso afirmativo, cuándo se llevará a cabo dicha evaluación o, 3) si no es así, cuál es la base jurídica de dicha decisión." El BEI copió esa carta al Ministerio de Hacienda polaco y al Ministerio de Transportes y Construcción.

2.14 El Defensor del Pueblo señala además que el prestatario respondió a la carta del BEI de referencia el 7 de abril de 2006. En dicha comunicación, el prestatario informó al BEI de que no era competente para pronunciarse sobre la consulta del Banco, pero que la había remitido a las autoridades gubernamentales para que formularan sus observaciones.

Posteriormente, el 6 de abril de 2006, el Ministerio polaco de Transportes y Construcción envió su primera respuesta al BEI, en la que explicaba que el NRFP es un plan financiero e indicaba las fuentes de financiación de las inversiones en transporte. El Ministerio agregó que el NRFP es solo un instrumento destinado a llevar a cabo la parte financiera de las inversiones en transporte que están contenidas en otros documentos gubernamentales de importancia estratégica para el campo del transporte. El Ministerio explicó que estos documentos incluyen "la estrategia para el desarrollo de la infraestructura de transporte en los años 2004-2006 y años subsiguientes", que se publicó en 2003 como parte del Plan Nacional de Desarrollo. El Ministerio también se refirió al documento "Calendario para la construcción de autopistas y autopistas para los años 2005-2013", que se publicó en junio de 2005, en el que se esbozaban las orientaciones para el ulterior desarrollo de la red de carreteras en Polonia y se decidían las tareas conexas y su calendario. Con respecto a estas "estrategias", no se llevó a cabo una EAE porque, en el momento de su elaboración, la ley no exigía una EAE.

El Ministerio de Transporte y Construcción señaló además que i) varios ministerios, incluido el Ministerio de Medio Ambiente, habían debatido el PFRN y "no habían formulado observaciones al respecto". Por lo tanto, el Ministerio de Transportes y Construcción entendió que no había obligación de llevar a cabo una EAE para NRFP en virtud del artículo 40 de la Ley de Medio Ambiente polaca. Señaló que ii) para cada proyecto individual dentro del PFRN, incluidos los proyectos que se financiarán con cargo al préstamo del BEI, las EIA ya se han llevado a cabo o están en proceso de llevarse a cabo.

El Ministerio llegó a la conclusión de que no era necesario el procedimiento EAE relativo a los efectos de la aplicación de la totalidad del NRFP, en el sentido del citado artículo 40 de la legislación medioambiental polaca de 2001.

2.15 El Defensor del Pueblo entiende que, sobre la base de las explicaciones anteriores dadas por las autoridades polacas, el BEI llegó a la conclusión de que se garantizaba la conformidad del proyecto con la legislación nacional, a pesar de que podría haber requerido más aclaraciones., cuya solicitud figuraba en su carta de 10 de mayo de 2006 (10) dirigida al Ministerio polaco.

A la luz de las consideraciones expuestas en los puntos 2.7, 2.8 y 2.9 anteriores, el Defensor del Pueblo considera razonable esta conclusión.

Además, parece que, en sus respuestas a la solicitud del BEI de aclaraciones adicionales de 1 de junio de 2006 y de 28 de julio de 2006, el Ministerio de Transportes y Construcción confirmó su opinión inicial y añadió que el artículo 40 de la legislación medioambiental polaca de 2001 fue modificado, de conformidad con la Directiva EAE, y que, con arreglo a esta modificación, las autoridades públicas pertinentes están obligadas a llevar a cabo una EAE para las políticas, estrategias, planes y programas, incluidos los del ámbito del transporte. El Ministerio reiteró que, de conformidad con el artículo 40 en su versión anterior a la enmienda, no se requería una evaluación de impacto ambiental ni para "la estrategia de desarrollo de la infraestructura de transporte en los años 2004-2006 y años subsiguientes" ni para "el calendario de construcción de autopistas y autopistas para los años 2005-2013".

2.16 El Defensor del Pueblo también toma nota, en particular, de la declaración específica de las autoridades polacas contenida en su carta de 6 de abril de 2006 en el sentido de que " para cada proyecto individual en el marco de la NRFP, incluidos los proyectos que se financiarán con cargo al préstamo del BEI, las EIA ya se han llevado a cabo o se están llevando a cabo "(11).

El Defensor del Pueblo entiende que, si bien el demandante no está de acuerdo con la opinión de las autoridades polacas de que el NRFP general no exigía la EAE en virtud de la legislación medioambiental polaca de 2001, parece estar de acuerdo con la declaración específica anterior.

Además, parece indiscutible que los quince regímenes de inversión individuales cubiertos por el préstamo del BEI no se encontraban en la fase de planificación cuando comenzó a debatirse el préstamo. El Defensor del Pueblo no adopta una posición sobre el otro punto, que, por el contrario, es discutible, y se refiere a la fecha exacta en la que se definieron los regímenes de inversión individuales cubiertos por el préstamo del BEI (es decir, sus planes habían comenzado). A este respecto, el Defensor del Pueblo no entiende cómo podría exigirse razonablemente una EAE de los regímenes de inversión, si se considerase parte de un programa o plan, cuando las inversiones ya habían comenzado y, al menos, ya no se encontraban en la fase de planificación. También señala que el BEI hizo lo mismo en su nueva carta enviada al denunciante durante la investigación (el 23 de octubre de 2006).

Por último, según el BEI, los regímenes de inversión cubiertos por el préstamo del BEI constituyen inversiones complementarias a proyectos ya en curso con financiación de la UE y del BEI, y son coherentes con los objetivos prioritarios de la UE definidos en el artículo 267, letras a) y c), del Tratado CE.

A la luz de los puntos 2.15 y 2.16 anteriores, el Defensor del Pueblo acepta las razones aducidas por el BEI en el curso de la investigación sobre por qué el Banco, basándose en la información que le facilitaron las autoridades polacas en ese momento, podría haber firmado el préstamo el 11 de mayo de 2006. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no encuentra ningún caso de mala administración en lo que respecta a la primera alegación del demandante.

Por lo que se refiere a la alegación del reclamante de que el BEI debe suspender su financiación hasta que se aclare el estatuto jurídico del proyecto ,, el Defensor del Pueblo señala que parece que el BEI ya ha efectuado el pago correspondiente y, por lo tanto, considera que no están justificadas más investigaciones.

Sin embargo, el Defensor del Pueblo se remite a la carta del demandante de 10 de julio de 2007, que el Defensor del Pueblo remitió posteriormente al BEI. A tenor de dicha carta, parece que, un año después de que las autoridades polacas hubieran facilitado al BEI la información mencionada en el punto 2.14 anterior, las mismas autoridades polacas declararon, en el curso de la investigación del Defensor del Pueblo polaco, que "el Ministerio de Medio Ambiente consideró que la lista del plan financiero de proyectos para las inversiones en carreteras que financiaría el Fondo Nacional de Carreteras debería estar sujeta al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, en la fase de las consultas interministeriales." Si el BEI considera que, a la luz de la carta anterior, el , del BEI podría tomar alguna medida, el Defensor del Pueblo invita al Banco a entrar en contacto directo con el reclamante a este respecto.

Además, el Defensor del Pueblo desea señalar el posible papel de las instancias de control nacionales y regionales, como los defensores del pueblo, como fuentes adicionales de información sobre el cumplimiento de la legislación nacional y europea de los proyectos financiados por el BEI. A este respecto, el Defensor del Pueblo hará otra observación más adelante.

2.19 Por último, por lo que se refiere a la alegación del demandante relativa a que el BEI no le informó de la respuesta de las autoridades polacas, el Defensor del Pueblo señala que, en su carta al demandante de 31 de enero de 2006, el BEI declaró que «[responderá] a [el demandante] sobre este asunto tan pronto como recibamos una respuesta satisfactoria de las autoridades polacas».

El BEI envió al demandante la información que había prometido el 28 de junio de 2006, después de haber recibido dicha información de las autoridades polacas en abril y junio de 2006. El BEI completó esta información en sus cartas complementarias enviadas al demandante en el curso de la investigación del Defensor del Pueblo, el 25 de julio y el 13 de octubre de 2006. Además, el Defensor del Pueblo señala que el BEI propuso dar más explicaciones al reclamante durante una reunión que se organizaría a tal efecto.

A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo no considera que estén justificadas nuevas investigaciones en lo que respecta a la segunda alegación del reclamante.

3 Conclusión

Por lo que se refiere a la primera alegación del demandante, por las razones expuestas en los puntos 2.14, 2.15, 2.16 anteriores, el Defensor del Pueblo no encuentra ningún caso de mala administración.

Por lo que se refiere a la segunda alegación del reclamante, por las razones expuestas en el punto 2.19 anterior, el Defensor del Pueblo considera que no están justificadas más investigaciones.

Por lo que se refiere a la alegación del reclamante, por las razones expuestas en el punto 2.18 anterior, el Defensor del Pueblo considera que no están justificadas más investigaciones.

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo archiva el asunto. Se informará de esta decisión al Presidente del BEI.

OBSERVACIÓN ADICIONAL

El BEI podría considerar, en el futuro, la posibilidad de establecer canales de comunicación con las instancias de control nacionales y regionales pertinentes, como los defensores del pueblo, que puedan servir como fuente adicional de información sobre el cumplimiento de la legislación nacional y europea de los proyectos financiados por el BEI.

Le saluda con sinceridad,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) DO 2001, L 197, p. 30.

(2) En opinión del Defensor del Pueblo, el demandante se refiere al proyecto «Autopistas de Polonia» (proyecto del BEI 20050428).

(3) Parece que la carta de la Comisión se refería de hecho a la modificación de la Ley polaca de medio ambiente de 2001, que entró en vigor en 2004 y, a diferencia de la propia Ley polaca de 2001, no parecía ser conforme con el Derecho europeo.

(4) Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

(5) Este banco está controlado por el Tesoro Público polaco.

(6) El denunciante adjuntó a su denuncia un documento relativo a EIB-Projects-Pipeline, extraído del sitio web del BEI (http://www.eib.org/projects/pipeline/project).

(7) DO 2001, L 197, p. 30.

(8) Véase el asunto C-10/00, Comisión/Italia, Rec. 2002, p. I-2357, apartado 88.

(9) Véase la nota 4.

(10) El Defensor del Pueblo señala que, el 10 de mayo de 2006, el BEI solicitó al Ministerio polaco de Transportes e Infraestructuras más aclaraciones sobre si los documentos mencionados en la carta del Ministerio de 6 de abril de 2006, a saber, «la estrategia para el desarrollo de la infraestructura de transporte en los años 2004-2006 y años posteriores» y «el calendario para la construcción de autopistas y autopistas para las estrategias 2005-2013», requerían una evaluación estratégica medioambiental con arreglo al artículo 40 de la legislación medioambiental polaca de 2001.

(11) Traducción del polaco por los servicios del Defensor del Pueblo. El texto original establece lo siguiente:

"Zwracamy uwagę, że dla każdego projektu objętego Programem KFD, w tym dla projektów przeznaczonych do sfinansowania z kredytow EBI zostaly przeprowadzone bądź są w trakcie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska."