Estrasburgo, 31 de enero de 2007

Muy señor mío:

El 9 de mayo de 2005, presentó usted una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo relativa a la tramitación de una solicitud de acceso a documentos por parte de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

El 19 de mayo de 2005 transmití la denuncia al Director General de la OLAF. La OLAF envió su dictamen el 9 de agosto de 2005. Se lo transmití el 29 de agosto de 2005 con una invitación a formular observaciones, que usted envió el 16 de septiembre de 2005.

El 21 de septiembre de 2005, le informé de que, habida cuenta de que el objeto de la presente denuncia era muy similar al de una nueva denuncia presentada por usted contra el Banco Europeo de Inversiones (denuncia 1776/2005/GG - Confidencial), consideré apropiado tramitar ambas denuncias al mismo tiempo.

El 19 de diciembre de 2005 presenté a la OLAF una propuesta de solución amistosa. Se le informó en consecuencia el mismo día.

La OLAF envió su dictamen sobre esta propuesta el 31 de enero de 2006. Se lo transmití el 14 de febrero de 2006 con una invitación a formular observaciones, que usted envió el 30 de marzo de 2006.

El 29 de mayo de 2006, dirigí una solicitud de información adicional a la OLAF. Le informé en consecuencia el mismo día.

El 30 de junio de 2006, la OLAF respondió a mi solicitud de información complementaria. Le transmití esta respuesta el 10 de julio de 2006 con una invitación a formular observaciones, que usted envió el 25 de agosto de 2006.

El 21 de septiembre de 2006, dirigí una segunda solicitud de información adicional a la OLAF. Le informé en consecuencia el mismo día. La OLAF envió su respuesta el 26 de octubre de 2006 y yo le remití el 14 de noviembre de 2006 para que formulara sus observaciones, que usted envió el 18 de diciembre de 2006.

Le escribo ahora para informarle de los resultados de las investigaciones que se han realizado.

LA DENUNCIA

Antecedentes

Según el denunciante, un abogado alemán, los antecedentes del presente asunto son, en resumen, los siguientes:

A principios de la década de 1990, dos empresas de un grupo internacional (una de Suecia y otra de Alemania) participaron en un proyecto en Lesotho (el "Proyecto de Agua de las Tierras Altas de Lesotho"), que fue apoyado por fondos proporcionados por la UE, incluidos los fondos puestos a disposición por el Banco Europeo de Inversiones ("BEI"). Antes de la adjudicación de los contratos correspondientes, las dos empresas habían contratado a un consultor local para que les asesorara sobre el proyecto y les ayudara a adquirir conocimientos locales. Posteriormente se comprobó que este consultor, que también había asesorado a otras empresas, actuaba en asociación con el jefe de la autoridad encargada de las adquisiciones de Lesotho y que al menos parte del dinero pagado al consultor por algunos de sus clientes como honorarios de consultoría se había transferido a la autoridad contratante. Posteriormente, el jefe de la autoridad encargada de las adquisiciones fue declarado culpable de corrupción por un tribunal de Lesotho y condenado a una pena de prisión.

El grupo había sido informado del presunto caso de soborno en 1998 y había cooperado plena e inmediatamente con las autoridades de Lesotho. A cambio de que ofreciera información voluntaria sobre el proyecto, el Director de la Fiscalía Pública de Lesotho había concedido al grupo inmunidad de enjuiciamiento. El grupo tenía una política de tolerancia cero en lo que respecta a cualquier forma de soborno y corrupción.

En abril de 2000, la Comisión Europea y el BEI decidieron llevar a cabo una auditoría al respecto. Se informó de esta auditoría a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude («OLAF»). Sobre la base de las conclusiones del informe de auditoría, se dio por concluida la investigación de la OLAF.

En junio de 2003, y sobre la base de nueva información, la OLAF abrió una nueva investigación sobre este asunto, dirigiéndose a una empresa suiza perteneciente al grupo.

En una carta de 16 de septiembre de 2004, el demandante solicitó acceso a todos los documentos del expediente de la OLAF relativos al proyecto «Lesotho Highlands Water Project»(1). Esta solicitud se formuló sobre la base del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (2) («Reglamento 1049/2001»).

En su respuesta de 7 de octubre de 2004, la OLAF rechazó esta solicitud, citando tres excepciones del Reglamento 1049/2001 en las que se basó su decisión: 1) la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría (tercer guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento), «ya que la investigación está todavía en curso»; 2) la protección de la intimidad y la integridad de la persona, de conformidad con la legislación comunitaria relativa a la protección de los datos personales [artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento]; y 3) los intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas (primer guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento). En respuesta a una pregunta formulada en este sentido por el demandante en su escrito de 16 de septiembre de 2004, la OLAF confirmó también que había abierto una nueva investigación en 2003.

El 2 de noviembre de 2004, el denunciante presentó una solicitud confirmatoria, alegando que al menos debía darse acceso al informe de auditoría de 2000. El demandante subrayó que, sin acceso a este informe, su cliente no podía evaluar en qué medida la OLAF disponía ahora de nueva información que justificara la apertura de una nueva investigación.

En su respuesta de 30 de noviembre de 2004, la OLAF confirmó su posición, con especial referencia al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. Por lo que se refiere al informe de auditoría de 2000, la OLAF subrayó que contenía resultados preliminares, opiniones y conclusiones sobre la investigación inicial. La OLAF señaló que este informe inicial, así como la nueva información que había recibido en el ínterin, constituían la base para nuevas investigaciones que estaban en curso en ese momento. Añadió que la documentación que figuraba en el expediente consistía en las pruebas reunidas hasta la fecha y que esas pruebas eran objeto de un análisis ulterior. La OLAF alegó que la divulgación de los documentos de su expediente perturbaría la investigación actualmente en curso. Según la OLAF, tampoco era posible conceder un acceso parcial, ya que la carga administrativa implicada sería desproporcionada.

Denuncia 1450/2005/GG (confidencial)

El 29 de marzo de 2005, el demandante actual presentó al Defensor del Pueblo Europeo una reclamación contra la decisión de la OLAF (reclamación 1450/2005/GG - confidencial). Sin embargo, el presente denunciante dejó claro que el denunciante en ese caso iba a ser su cliente, la empresa suiza. El artículo 195 del Tratado CE establece que cualquier nacional de la UE o cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en la UE puede presentar una reclamación al Defensor del Pueblo. Por consiguiente, el 2 de mayo de 2005 el Defensor del Pueblo desestimó la reclamación, dado que el demandante no pertenecía a la categoría de personas facultadas para presentar reclamaciones al Defensor del Pueblo con arreglo al artículo 195 del Tratado CE.

Sobre la presente imputación

El 9 de mayo de 2005, el abogado que había presentado la denuncia 1450/2005/GG la renovó, señalando que él mismo debía ser considerado el denunciante. Por lo tanto, esta carta se registró como una nueva denuncia (1777/2005/GG - confidencial).

El demandante alegó que la OLAF había omitido indebidamente el acceso a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000 y alegó que debía concederse dicho acceso. En opinión del denunciante, el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 no podía interpretarse de manera tan amplia que abarcara las investigaciones que ya habían concluido. Además, en cualquier caso, la protección ya no estaba justificada sobre la base del contenido del documento de que se trata (artículo 4, apartado 7, del Reglamento 1049/2001). Así pues, el denunciante alegó que debía darse acceso al menos a aquellos documentos que ya no eran directamente pertinentes para la presente investigación, como el informe de auditoría de 2000.

El demandante subrayó que era importante comprender qué nuevas pruebas habían salido a la luz que justificaban la reapertura de la investigación de la OLAF. Esto era necesario para ayudar al grupo a defenderse.

LA INVESTIGACIÓN

Dictamen de la OLAF

En su dictamen, la OLAF formuló las siguientes observaciones:

La UE había participado en el proyecto pertinente en Lesotho desde principios del decenio de 1980.

En abril de 2000 se llevó a cabo una auditoría independiente a petición del BEI y de la Comisión. Esta fiscalización había llegado a la conclusión de que no se había descubierto un uso indebido específico o directo de los fondos del BEI, pero que era probable que los contratistas que recibían fondos del BEI hubieran efectuado pagos a quienes gestionaban el proyecto a cambio de favores.

En junio de 2003, la OLAF había recibido nueva información basada en la investigación judicial en Lesotho. Esta información había puesto de manifiesto que se habían utilizado indebidamente fondos del BEI y del Fondo Europeo de Desarrollo. En consecuencia, se había abierto una investigación de la OLAF.

Es importante distinguir entre el derecho de acceso del público a los documentos en virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y el derecho de acceso al expediente por parte de una persona interesada en el asunto. Por lo que se refiere al primero, el acceso debía concederse a menos que el documento en cuestión estuviera cubierto por una de las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En cambio, una persona afectada por un procedimiento judicial nacional tenía derecho de acceso al expediente, de conformidad con las normas procesales nacionales aplicables. En este contexto, el interesado tenía derechos de acceso relacionados con su derecho de defensa, derechos que los ciudadanos no tenían. Por lo tanto, el argumento del demandante de que tenía derecho a acceder debido a su necesidad de defender a su cliente era irrelevante para el análisis con arreglo al Reglamento 1049/2001.

Dado que actualmente hay procedimientos judiciales nacionales en curso en Lesotho, el acceso al expediente está controlado por sus normas procesales. El autor tenía la posibilidad de dirigirse a las autoridades de Lesotho para solicitar el derecho de acceso al expediente. Corresponde a esas autoridades decidir si debe concederse el acceso y cuándo.

Por último, el marco jurídico de la OLAF no preveía ningún derecho de acceso al expediente de una persona afectada por una investigación de la OLAF.

La OLAF no pudo divulgar el informe de auditoría de 2000 ni «ninguno de los documentos del expediente de investigación» sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. La divulgación sería perjudicial para la investigación en curso de la OLAF, así como para la investigación de las autoridades judiciales de Lesotho sobre este asunto. Como ya se explicó en la respuesta a la solicitud confirmatoria de acceso, la concesión del acceso revelaría las pruebas en poder de la OLAF y sus estrategias de investigación.

El informe de auditoría contenía los resultados preliminares, los dictámenes y las conclusiones de la investigación inicial y fue uno de los elementos que sirvieron de base para nuevas investigaciones actualmente emprendidas por la OLAF y las autoridades de Lesotho en relación con este asunto.

Observaciones del demandante

En sus observaciones sobre el dictamen de la OLAF, el demandante subrayó que, por lo que se refiere a la legislación que rige el acceso a los expedientes de la OLAF, no había (hasta donde él sabe) procedimientos pendientes contra el grupo en Lesotho. El denunciante añadió que el director de la fiscalía pública de Lesotho se había comprometido jurídicamente a no incoar procedimientos contra el grupo (3). Insistió en que, independientemente de estos hechos, la afirmación de que la cuestión del acceso al expediente de la OLAF estaba influida o incluso regulada por el Derecho de Lesotho era absurda. En opinión del denunciante, las actividades de las instituciones comunitarias se regían por el Derecho comunitario.

El demandante se opuso enérgicamente al dictamen de la OLAF en la medida en que implicaba que, debido a la falta de una disposición expresa, no existía derecho de acceso al expediente de la OLAF para las personas afectadas por las investigaciones de la OLAF. En opinión del denunciante, tal posición sería manifiestamente contraria a los derechos fundamentales, así como al Reglamento (CE) no 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)(4). El demandante formuló observaciones detalladas, tanto en lo que respecta al Derecho comunitario como al Convenio Europeo de Derechos Humanos, para apoyar su opinión de que las personas sujetas a una investigación de la OLAF tenían derecho de acceso a su propio expediente y que, por lo tanto, debía concederse al grupo acceso al expediente de la OLAF.

Por lo que se refiere al Reglamento 1049/2001, el demandante recordó la jurisprudencia consolidada de los órganos jurisdiccionales comunitarios según la cual las excepciones debían interpretarse de forma restrictiva. El demandante alegó que era muy poco probable que la divulgación de todos y cada uno de los documentos del expediente de la OLAF fuera perjudicial para la investigación.

LOS ESFUERZOS DEL PUEBLO PARA LOGRAR UNA SOLUCIÓN AMIGOSA

Propuesta del Defensor del Pueblo para una solución amistosa

Tras examinar detenidamente el dictamen de la OLAF y las observaciones del demandante, el Defensor del Pueblo no estaba convencido de que la OLAF hubiera respondido adecuadamente a los argumentos del demandante.

Esta opinión se basó en las siguientes consideraciones:

1. El Defensor del Pueblo consideró apropiado abordar una serie de cuestiones preliminares antes de examinar la alegación y la reclamación del demandante.

Cuestiones preliminares

2. El Defensor del Pueblo consideró que el argumento de la OLAF de que debe distinguirse entre 1) el derecho de acceso del público a los documentos con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y 2) el derecho de acceso al expediente por parte de una persona interesada en el asunto era correcto. En el presente asunto, la solicitud del demandante de acceso a los documentos de 16 de septiembre de 2004 y su solicitud confirmatoria de 2 de noviembre de 2004 se basaban claramente en el Reglamento 1049/2001. Las respuestas de la OLAF a estas solicitudes también se habían basado en dicho Reglamento. Dado que el demandante había alegado, en su reclamación, que la decisión de la OLAF de rechazar la solicitud de acceso era incorrecta, el examen del Defensor del Pueblo debía limitarse, por tanto, a comprobar si dicha decisión encontraba una base suficiente en el Reglamento 1049/2001. Por lo tanto, en la presente investigación no ha sido necesario examinar los argumentos presentados por el demandante en apoyo de su opinión de que las personas sometidas a una investigación de la OLAF deben tener derecho a acceder a su propio expediente.

3. En su denuncia, el demandante subrayó que, para ayudar al grupo a defenderse, era importante comprender qué nuevas pruebas habían salido a la luz que justificaban la reapertura de la investigación de la OLAF. En su opinión, la OLAF alegó que el argumento del demandante de que tenía derecho a acceder debido a su necesidad de defender a su cliente era irrelevante para el análisis con arreglo al Reglamento 1049/2001. Dado que el Reglamento 1049/2001 no obliga al solicitante a motivar su solicitud de acceso a los documentos, el Defensor del Pueblo consideró que no era necesario tener en cuenta la finalidad perseguida por el demandante con su solicitud de acceso.

4. En su opinión, la OLAF consideró que, dado que en la actualidad existen procedimientos judiciales nacionales en curso en Lesotho, el acceso al expediente está controlado por las normas procesales de este país. La OLAF añadió que el demandante tenía la posibilidad de dirigirse a las autoridades de Lesotho para solicitar el derecho de acceso al expediente. Según la OLAF, correspondía a dichas autoridades decidir si debía concederse el acceso y cuándo. En sus observaciones, el demandante alegó que la afirmación de que la cuestión del acceso al expediente de la OLAF estaba influida o incluso regulada por el Derecho de Lesotho era absurda. En opinión del denunciante, las actividades de las instituciones comunitarias se regían por el Derecho comunitario.

5. El Defensor del Pueblo señaló que el presente asunto se refería a una solicitud de acceso al expediente de la OLAF, y no a una solicitud de acceso al expediente de las autoridades de Lesotho. Por lo tanto, las observaciones formuladas en el dictamen de la OLAF sobre la posibilidad de que el reclamante se dirigiera a las autoridades de Lesotho eran irrelevantes a efectos de la investigación del Defensor del Pueblo.

6. La solicitud del demandante de acceso al expediente de la OLAF se basaba en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. En su carta de 7 de octubre de 2004 por la que rechazaba la solicitud original de acceso, la OLAF se basó en tres excepciones del Reglamento 1049/2001, a saber, 1) la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría (artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento); 2) la protección de la intimidad y la integridad de la persona, de conformidad con la legislación comunitaria relativa a la protección de los datos personales [artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento]; y 3) los intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas (primer guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento). El Defensor del Pueblo señaló que solo la primera de estas excepciones se mencionaba expresamente en la decisión de la OLAF sobre la solicitud confirmatoria y que solo esta excepción se debatía en el dictamen de la OLAF. A la vista de estos hechos, el Defensor del Pueblo consideró que no era necesario examinar las otras dos excepciones en las que la OLAF se había basado inicialmente.

Alegación y alegación del denunciante

7. El demandante alegó que la OLAF había omitido indebidamente el acceso a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000 y alegó que debía concederse dicho acceso. En opinión del denunciante, el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 no podía interpretarse de manera tan amplia que abarcara las investigaciones que ya habían concluido. En opinión del denunciante, la protección ya no estaba justificada, en cualquier caso, sobre la base del contenido del documento en cuestión (artículo 4, apartado 7, del Reglamento 1049/2001). Así pues, el denunciante alegó que debía darse acceso al menos a aquellos documentos, como el informe de auditoría de 2000, que ya no eran directamente pertinentes para la presente investigación.

8. En su opinión, la OLAF declaró que no podía divulgar el informe de auditoría de 2000 ni ninguno de los documentos del expediente de investigación sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. Según la OLAF, la divulgación de estos documentos sería perjudicial para la investigación en curso de la OLAF, así como para la investigación de las autoridades judiciales de Lesotho sobre este asunto. La OLAF subrayó que la concesión de acceso a los documentos en cuestión revelaría las pruebas en poder de la OLAF y sus estrategias de investigación. Añadió que el informe de auditoría de 2000 contenía los resultados preliminares, los dictámenes y las conclusiones de la investigación inicial y era uno de los elementos que constituían la base para nuevas investigaciones actualmente emprendidas por la OLAF y las autoridades de Lesotho en relación con este asunto.

9. El Defensor del Pueblo tomó nota del argumento de la OLAF de que la negativa a divulgar los documentos en cuestión estaba justificada por la necesidad de proteger las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades de Lesotho. Ni la respuesta de la OLAF de 7 de octubre de 2004 a la solicitud de acceso ni su respuesta de 30 de noviembre de 2004 a la solicitud confirmatoria contenían ninguna referencia a tales investigaciones. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no pudo ver cómo el argumento antes mencionado podía ser pertinente para determinar si la decisión de la OLAF de denegar el acceso a los documentos en cuestión podía justificarse en las presentes circunstancias.

10. En cuanto al argumento de la OLAF de que la negativa a divulgar los documentos en cuestión estaba justificada por la necesidad de proteger su propia investigación, el Defensor del Pueblo señaló que el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 establece que las instituciones «denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (...) el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías».

11. De una nota interna de 11 de julio de 2003, copia de la cual la OLAF envió al demandante junto con su carta de 7 de octubre de 2004, se desprende que la OLAF había decidido ese día abrir una investigación externa sobre el proyecto en Lesotho. A la luz de la información facilitada por la OLAF en su dictamen, el Defensor del Pueblo presumió que esta investigación aún no había concluido. El Defensor del Pueblo señaló además que la OLAF había alegado que la decisión de incoar esta nueva investigación se había adoptado a la luz de la nueva información que había recibido. En opinión del Defensor del Pueblo, era además razonable suponer que el acceso al expediente de la OLAF revelaría las pruebas en posesión de la OLAF y sus estrategias de investigación. El Defensor del Pueblo consideró que la divulgación de dicha información socavaría efectivamente la protección de la investigación de la OLAF y que, por tanto, la referencia de la OLAF al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 parecía correcta en principio.

12. Sin embargo, el argumento de la OLAF de que no podía concederse acceso a «ninguno de los documentos del expediente de investigación» presuponía que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 se aplicaba a todos estos documentos.

13. El Defensor del Pueblo consideró dudoso que así fuera. Parecía lógico suponer que el expediente de la OLAF sobre la investigación contenía también la decisión de la OLAF de 11 de julio de 2003 de abrir dicha investigación. Sin embargo, y como se ha mencionado anteriormente, la OLAF no había tenido ninguna dificultad para conceder acceso a este documento. Así pues, según el Defensor del Pueblo, la OLAF no había demostrado que el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 le impidiera divulgar todos los documentos que obraban en su expediente.

14. En particular, el Defensor del Pueblo albergaba considerables dudas sobre si el razonamiento presentado por la OLAF podía justificar su negativa a conceder acceso al informe de auditoría elaborado en 2000. Si bien el Defensor del Pueblo ya había aceptado (5) que la protección conferida por una disposición similar a la controvertida en el presente asunto no solo estaba necesariamente disponible hasta la finalización de la inspección, investigación o auditoría pertinentes, en primer lugar debía tenerse en cuenta el hecho de que el documento al que se refería la solicitud del demandante parecía haber sido redactado unos cuatro años antes de que se presentara la solicitud de acceso. Por lo tanto, no quedó claro de inmediato cómo la divulgación de este documento podría socavar la protección de la investigación actual de la OLAF. Además, si bien el Defensor del Pueblo aceptó que la OLAF estaba justificadamente preocupada por el hecho de que dar acceso a su expediente revelaría pruebas en su poder y sus estrategias de investigación, no había nada que demostrara que dar acceso al informe de la auditoría elaborado en 2000 tendría estas consecuencias negativas. Por lo que se refiere al primero de los dos aspectos mencionados por la OLAF, cabe señalar que la propia OLAF había decidido cerrar su primera investigación a la luz de las conclusiones del presente informe. En estas circunstancias, por lo tanto, era difícil ver a primera vista cómo la divulgación de las pruebas posiblemente contenidas en este informe de auditoría podría afectar a la nueva investigación. El Defensor del Pueblo consideró que podría suponerse con seguridad que, si hubiera habido pruebas tangibles de irregularidades en relación con el cliente del reclamante o las empresas vinculadas, la OLAF no habría cerrado su primera investigación, sino que la habría continuado. En cuanto al segundo aspecto, parece muy poco probable que el informe de auditoría de 2000 contenga información sobre las estrategias de la OLAF en relación con la investigación iniciada en 2003.

15. En su opinión, la OLAF no abordó la posibilidad de conceder un acceso parcial. Por lo tanto, no estaba claro si la OLAF seguía sosteniendo, como había hecho en su decisión de 30 de noviembre de 2004 por la que se denegaba la solicitud confirmatoria, que tampoco era posible conceder un acceso parcial, ya que la carga administrativa implicada sería desproporcionada. Aunque este fuera el caso, el Defensor del Pueblo consideró importante señalar que esta declaración parecía haberse realizado con vistas a conceder un acceso parcial a la totalidad de los documentos del expediente de investigación de la OLAF. Por lo tanto, no estaba claro si conceder un acceso parcial al informe de auditoría de 2000 también causaría una carga administrativa desproporcionada. En cualquier caso, habida cuenta del hecho indiscutible de que las excepciones al acceso en virtud del Reglamento 1049/2001 deben interpretarse de manera restrictiva, el Defensor del Pueblo consideró que una denegación de acceso parcial solo podía basarse en el argumento de que causaría una carga administrativa desproporcionada en circunstancias muy excepcionales.

16. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión preliminar de que la negativa de la OLAF a conceder acceso o acceso parcial a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000 podría constituir una mala administración.

El artículo 3, apartado 5, de su Estatuto ordena al Defensor del Pueblo que busque, en la medida de lo posible, una solución con la institución de que se trate para eliminar el caso de mala administración y satisfacer al demandante.

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo presentó a la OLAF la siguiente propuesta de solución amistosa:

La OLAF podría reconsiderar la solicitud del demandante de acceder a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000.

Respuesta de la OLAF a la propuesta del Defensor del Pueblo

En su respuesta a esta propuesta, la OLAF formuló las siguientes observaciones:

El Defensor del Pueblo había reconocido que, en principio, la invocación por la OLAF del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 en lo que respecta al acceso a su expediente de investigación era correcta. Sin embargo, el Defensor del Pueblo había indicado que la OLAF no había establecido cómo esta disposición podría impedirle divulgar todos los documentos de su expediente, incluido el informe de auditoría de 2000.

La OLAF había examinado además si la divulgación de otros documentos del expediente y, en particular, el informe de auditoría, socavaría la protección de su investigación en curso. La OLAF había informado al BEI de que la divulgación de este informe no perjudicaría su investigación. Sin embargo, el BEI había informado a la OLAF de que la divulgación del informe de auditoría sería perjudicial para los intereses comerciales y para la protección de los datos personales contenidos en el informe. El BEI había indicado que solo una divulgación parcial limitada al resumen y a las conclusiones del informe no perjudicaría estos intereses.

Por consiguiente, la OLAF adjuntó una copia de dichas partes del informe, suprimiendo los nombres de las personas y empresas. El BEI había informado a la OLAF de que divulgaría al reclamante en privado, y no en el marco de las normas sobre acceso público a los documentos, la parte del informe relativa al grupo.

Observaciones del demandante

En sus observaciones, el demandante declaró que estaba satisfecho con la cuestión del acceso al informe de auditoría de 2000.

Sostuvo, sin embargo, que la OLAF había ignorado la opinión del Defensor del Pueblo de que no había considerado la posibilidad de conceder un acceso parcial al expediente relacionado con la presente investigación. El denunciante subrayó que, cuando se presentaba una solicitud de acceso de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, debía llevarse a cabo una evaluación concreta e individual del contenido de los documentos pertinentes. Únicamente en casos excepcionales y únicamente cuando la carga administrativa resulte especialmente pesada, excediendo así los límites de lo que puede exigirse razonablemente, puede admitirse una excepción a la obligación de examinar los documentos individuales. El demandante señaló que no estaba convencido de que la OLAF hubiera cumplido sus obligaciones a este respecto.

El autor subrayó que su cliente sólo podía defenderse si conocía las sospechas y presunciones en su contra y tenía la oportunidad de aclararlas y refutarlas. Su cliente también tenía derecho a ser informado de los hechos exculpatorios que obraban en poder de la OLAF.

Otras consultas

Tras examinar la respuesta de la OLAF a la propuesta de solución amistosa, el Defensor del Pueblo consideró que necesitaba más información para tratar el presente caso.

Sobre la primera solicitud de información complementaria

Por consiguiente, el 29 de mayo de 2006 el Defensor del Pueblo escribió a la OLAF. En su carta, el Defensor del Pueblo señaló que, en su propuesta de solución amistosa, había sugerido que la OLAF «podría reconsiderar la solicitud del demandante de acceder a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000». No obstante, el Defensor del Pueblo señaló que, en su respuesta, la OLAF solo había abordado la cuestión de la posibilidad de conceder acceso al informe de auditoría de 2000. Por lo tanto, invita a la OLAF a presentar sus observaciones sobre la propuesta de una solución amistosa en lo que respecta a la cuestión de si puede concederse acceso a cualquier documento de su expediente que no sea el informe de auditoría de 2000.

El denunciante fue informado en consecuencia el mismo día. En su carta, el Defensor del Pueblo señaló que, en sus observaciones sobre la respuesta de la OLAF a la propuesta de solución amistosa, el demandante había reiterado su opinión de que su cliente necesitaba tener acceso al expediente de la OLAF para poder defenderse. El Defensor del Pueblo señaló que los argumentos que el demandante había presentado en este contexto parecían referirse a la cuestión de si una persona que es objeto de una investigación por parte de la OLAF tiene derecho de acceso al expediente de esta última como parte de sus derechos de defensa. Sin embargo, esta cuestión, como había explicado el Defensor del Pueblo en su propuesta de solución amistosa, no estaba cubierta por la presente investigación. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo informó al reclamante de que, si deseaba continuar con la cuestión, podría presentar una solicitud a tal efecto a la OLAF y presentar una nueva reclamación al Defensor del Pueblo si la respuesta de la OLAF no le satisfacía.

Respuesta de la OLAF

En su respuesta, la OLAF señaló que, tras un nuevo examen, lamentablemente tuvo que confirmar que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento 1049/2001 seguía aplicándose a los demás documentos de su expediente, ya que la divulgación de estos documentos sería perjudicial para la investigación en curso por parte de las autoridades judiciales de Lesotho sobre este asunto. Como se ha indicado anteriormente, la divulgación revelaría las pruebas que actualmente obran en poder de la OLAF y sus estrategias de investigación.

Observaciones del demandante

En sus observaciones, el demandante presentó los siguientes comentarios:

La respuesta de la OLAF no fue satisfactoria. La OLAF no había considerado en ningún momento la posibilidad de conceder un acceso parcial al expediente relacionado con la presente investigación. Era muy dudoso que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 se aplicara a todos los documentos de este expediente. Según reiterada jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios, cuando una institución recibe una solicitud de acceso a su expediente, está obligada, en principio, a llevar a cabo una apreciación concreta e individual de los documentos mencionados en dicha solicitud. En su escrito de 30 de junio de 2006, la OLAF se limitó a desestimar la solicitud de acceso invocando dicha excepción sin explicar en modo alguno si había aplicado dicha excepción a su expediente y cómo lo había hecho. Habida cuenta del principio de interpretación restrictiva de las excepciones al derecho de acceso a los documentos, es muy poco probable que la divulgación de todos y cada uno de los documentos del expediente sea perjudicial para la investigación y, por lo tanto, deba denegarse. Esto ya se había demostrado por el hecho de que la OLAF no había tenido dificultades para proporcionar una copia de la decisión de apertura de la nueva investigación. Tal como estaban las cosas ahora, seguía siendo imposible para su cliente juzgar qué información adicional había salido a la luz para hacer necesaria una nueva investigación.

Contrariamente a lo que afirma la OLAF en este sentido, no existe, a su leal saber y entender, ningún procedimiento en curso contra su cliente en Lesotho.

No obstante lo anterior, se dirigiría una nueva solicitud de acceso a la OLAF sobre la base de los derechos privados de defensa de su cliente como persona interesada en la investigación.

Sobre la segunda solicitud de información complementaria

El 6 de julio de 2006, el Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia en los asuntos acumulados T-391/03 y T-70/04, Franchet y Byk/Comisión. Estos asuntos se referían a solicitudes de acceso a documentos que la OLAF había rechazado sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

La sentencia del Tribunal se dictó después de que la OLAF hubiera enviado su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo. El demandante no se había referido a esta sentencia en sus observaciones más recientes. Sin embargo, dado que la sentencia parecía pertinente para el presente asunto, el Defensor del Pueblo escribió a la OLAF el 21 de septiembre de 2006 para invitarla a comentar si, a la luz de la presente sentencia, seguía creyendo que había tramitado correctamente la solicitud de acceso y, en caso afirmativo, para explicar las razones en las que se basaba esta opinión.

Respuesta de la OLAF

En su respuesta, la OLAF señaló que, mediante carta de 3 de octubre de 2006, había informado al denunciante de que su investigación se había cerrado sin seguimiento después de haber tenido conocimiento de que las autoridades de Lesotho ya no tenían la intención de incoar un procedimiento contra el grupo. La OLAF añadió que había escrito a las autoridades de Lesotho para preguntarles si tenían alguna objeción a la divulgación (total o parcial) de documentos al reclamante. Se informará al Defensor del Pueblo de la respuesta proporcionada por estas autoridades y de la decisión final de la OLAF al respecto.

La OLAF señaló además que, en la sentencia mencionada por el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Primera Instancia había subrayado la necesidad de un análisis concreto con respecto a cada documento en cuestión. Añadió que estaba llevando a cabo este análisis, pero que tenía que esperar la respuesta de las autoridades de Lesotho para determinar si la excepción seguiría siendo aplicable a alguno de los documentos en cuestión. La OLAF señaló que, dada la cantidad de documentos que figuraban en su expediente, solicitaría al reclamante que especificara el alcance de su solicitud de acceso.

La OLAF mencionó que el 19 de septiembre de 2006 se había recibido una nueva solicitud de acceso, basada en el derecho de defensa, y añadió una copia de una carta de retención que había enviado al reclamante en relación con esta solicitud.

Observaciones del demandante

El 18 de diciembre de 2006, el demandante informó al Defensor del Pueblo de que no deseaba formular observaciones en este caso. El demandante señaló que, habida cuenta de que la OLAF había cerrado su investigación sin seguimiento, escribiría a la OLAF para confirmar que no proseguiría con su solicitud de acceso al expediente.

El demandante agradeció al Defensor del Pueblo las medidas que había adoptado en respuesta a la reclamación.

LA DECISIÓN

1 Presunta falta de acceso a los documentos

1.1 El autor de la queja, abogado alemán, representa a una empresa perteneciente a un grupo internacional. Otras dos empresas de este grupo habían participado en un proyecto en Lesotho que había sido parcialmente financiado por la UE. En 2000, el Banco Europeo de Inversiones («BEI») llevó a cabo una auditoría de esta financiación, que dio lugar a un informe de auditoría. Se informó de esta auditoría a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude («OLAF»). Sobre la base de las conclusiones del informe de auditoría del BEI (el «informe de auditoría de 2000»), se dio por concluida la investigación de la OLAF.

En junio de 2003, y sobre la base de nueva información, la OLAF abrió una nueva investigación sobre este asunto.

1.2 En una carta de 16 de septiembre de 2004, el demandante solicitó acceso a todos los documentos del expediente de la OLAF relativos al "Proyecto de Agua de las Tierras Altas de Lesotho"(6). Esta solicitud se formuló sobre la base del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (7) («Reglamento 1049/2001»).

En su respuesta de 7 de octubre de 2004, la OLAF rechazó esta solicitud, citando tres excepciones del Reglamento 1049/2001 en las que se basó su decisión: 1) la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría (tercer guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento), «ya que la investigación está todavía en curso»; 2) la protección de la intimidad y la integridad de la persona, de conformidad con la legislación comunitaria relativa a la protección de los datos personales [artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento]; y 3) los intereses comerciales de las personas físicas o jurídicas (primer guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento). En respuesta a una pregunta formulada en este sentido por el demandante en su escrito de 16 de septiembre de 2004, la OLAF confirmó también que había abierto una nueva investigación en 2003.

El 2 de noviembre de 2004, el denunciante presentó una solicitud confirmatoria. En su respuesta de 30 de noviembre de 2004, la OLAF confirmó su posición, con especial referencia al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. Por lo que se refiere al informe de auditoría de 2000, la OLAF subrayó que contenía resultados preliminares, opiniones y conclusiones sobre la investigación inicial. La OLAF señaló que este informe inicial, así como la nueva información que había recibido entretanto, constituían la base para nuevas investigaciones que estaban en curso en ese momento. Añadió que la documentación que figuraba en el expediente consistía en las pruebas reunidas hasta la fecha y que esas pruebas eran objeto de un análisis ulterior. La OLAF alegó que la divulgación de los documentos de su expediente perturbaría la investigación actualmente en curso. Según la OLAF, tampoco era posible conceder un acceso parcial, ya que la carga administrativa implicada sería desproporcionada.

1.3 En su reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, presentada el 9 de mayo de 2005, el demandante alegó que la OLAF había omitido indebidamente el acceso a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000 y alegó que debía concederse dicho acceso.

1.4 En su opinión, la OLAF declaró que no podía divulgar el informe de auditoría de 2000 ni ninguno de los documentos del expediente de investigación sobre la base del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. Según la OLAF, la divulgación de estos documentos sería perjudicial para la investigación en curso de la OLAF, así como para la investigación de las autoridades judiciales de Lesotho sobre este asunto. La OLAF subrayó que la concesión de acceso a los documentos en cuestión revelaría las pruebas en poder de la OLAF y sus estrategias de investigación.

1.5 Tras un examen preliminar de las alegaciones de las partes, el Defensor del Pueblo consideró que la OLAF no había respondido adecuadamente a los argumentos del demandante. Por consiguiente, el 19 de diciembre de 2005 presentó una propuesta de solución amistosa, según la cual la OLAF podría reconsiderar la solicitud del demandante de acceder a su expediente y, en particular, al informe resultante de la auditoría realizada en 2000 (8).

1.6 En su respuesta a dicha propuesta, la OLAF señaló que había informado al BEI de que la divulgación del informe de auditoría de 2000 no perjudicaría su investigación. Sin embargo, el BEI había informado a la OLAF de que la divulgación del informe de auditoría sería perjudicial para los intereses comerciales y para la protección de los datos personales contenidos en el informe. La OLAF añadió que el BEI había indicado que solo una divulgación parcial limitada al resumen y a las conclusiones del informe no perjudicaría estos intereses. Por consiguiente, junto con su respuesta al Defensor del Pueblo, la OLAF adjuntó una copia de dichas partes del informe, suprimiendo los nombres de las personas y empresas. La OLAF señaló que el BEI había informado a la OLAF de que divulgaría al reclamante en privado, y no en el marco de las normas sobre acceso público a los documentos, la parte del informe relativa al grupo.

1.7 En sus observaciones, el autor declaró que estaba satisfecho con la cuestión del acceso al informe de auditoría de 2000. Sostuvo, sin embargo, que la OLAF había ignorado la opinión del Defensor del Pueblo de que no había considerado la posibilidad de conceder un acceso parcial al expediente relacionado con la presente investigación.

1.8 En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que eran necesarias nuevas investigaciones y dirigió dos solicitudes de información adicional a la OLAF.

1.9 En su respuesta a la segunda de estas solicitudes, la OLAF señaló, entre otras cosas, que, mediante carta de 3 de octubre de 2006, había informado al demandante de que su investigación se había cerrado sin seguimiento tras enterarse de que las autoridades de Lesotho ya no tenían la intención de incoar un procedimiento contra el grupo.

1.10 En sus observaciones sobre esta respuesta, el demandante informó al Defensor del Pueblo de que no deseaba formular observaciones en este caso. El demandante señaló que, habida cuenta de que la OLAF había cerrado su investigación sin seguimiento, escribiría a la OLAF para confirmar que no seguiría adelante con su solicitud de acceso al expediente. Agradece al Defensor del Pueblo su apoyo en este asunto.

1.11 El Defensor del Pueblo toma nota de que el demandante no desea proseguir su solicitud de acceso al expediente de la OLAF. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para proseguir su investigación sobre la presente reclamación.

2 Conclusión

A la luz de los resultados de su examen, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para nuevas investigaciones en el presente asunto. Por lo tanto, archiva el asunto. También se informará de esta decisión al Director General de la OLAF.

Le saluda con sinceridad,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) El denunciante también solicitó al BEI acceso al informe de auditoría. La tramitación de esta solicitud dio lugar a una reclamación contra el BEI (denuncia 1776/2005/GG - confidencial).

(2) DO 2001, L 145, p. 43.

(3) El demandante adjuntó una copia de este documento.

(4) DO 1999, L 136, p. 1.

(5) En su proyecto de recomendación en el asunto 1126/2004/GG (confidencial), de 28 de febrero de 2005 (punto 3.15). La versión no confidencial está disponible en el sitio web del Defensor del Pueblo (http://www.ombudsman.europa.eu).

(6) El denunciante también solicitó al BEI acceso al informe de auditoría. La tramitación de esta solicitud dio lugar a una reclamación contra el BEI (denuncia 1776/2005/GG - confidencial).

(7) DO 2001, L 145, p. 43.

(8) También el 19 de diciembre de 2005 se presentó una propuesta similar de solución amistosa en la investigación relativa a la reclamación contra el BEI (denuncia 1776/2005/GG - confidencial).