Estrasburgo, 20 de febrero de 2007

Muy señor mío:

El 22 de julio de 2004, usted presentó una reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo en relación con la denegación por parte de la Comisión Europea de una solicitud confirmatoria de acceso a documentos que había presentado el 28 de mayo de 2004.

El 23 de julio de 2004, usted envió un correo electrónico preguntando si yo había recibido sus dos (1) quejas enviadas el día anterior. El 26 de julio de 2004, mis servicios le enviaron un acuse de recibo. En su nueva carta de 30 de julio de 2004, usted declaró que, aunque el 22 de julio de 2004 había presentado dos denuncias diferentes, parecía que se habían registrado con la misma referencia de denuncia. El 2 de agosto de 2004, mis servicios le informaron de que, como usted había señalado acertadamente, sus denuncias se habían registrado inicialmente con la misma referencia de denuncia. Sin embargo, posteriormente se registraron como dos denuncias separadas. El 2 de agosto de 2004, usted dio las gracias a mis servicios por la información.

El 23 de septiembre de 2004, transmití la presente denuncia al Presidente de la Comisión. La Comisión envió la traducción italiana de su dictamen el 14 de diciembre de 2004. Se lo transmití el 16 de diciembre de 2004, con una invitación a formular observaciones, que usted envió el 22 de diciembre de 2004.

Tras haber examinado el dictamen de la Comisión y sus observaciones, consideré que era necesario llevar a cabo nuevas investigaciones. Por consiguiente, el 30 de agosto de 2005 escribí al Presidente de la Comisión pidiéndole que comentara sus observaciones. La Comisión envió la traducción italiana de su respuesta el 3 de enero de 2006. Se lo transmití el 11 de enero de 2006 con una invitación a formular observaciones, que usted me envió el 25 de enero de 2006.

El 11 de abril de 2006, usted envió un fax a la atención del letrado responsable de su asunto en el que solicitaba una respuesta a su fax de 11 de marzo de 2006, en el que solicitaba información sobre la situación del presente asunto y también sobre sus asuntos 1586/2005/IP, 3718/2005/IP y 454/2006. El 12 de abril de 2006, envió usted la misma solicitud al buzón «euro-ombudsman». El 27 de abril de 2006, envió usted un nuevo mensaje en el que solicitaba una respuesta a su fax de 11 de marzo de 2006.

Habiendo comprobado en la base de datos del Defensor del Pueblo, parecía que el fax que, según usted, había enviado el 11 de marzo de 2006, no había sido recibido por mi oficina. En la mañana del 4 de mayo de 2006, el oficial jurídico responsable de su caso trató de ponerse en contacto con usted para aclarar esta cuestión, pero no pudo ponerse en contacto con usted. En la misma fecha, envió un nuevo fax solicitando una respuesta a su fax de 27 de abril de 2006.

El 5 de mayo de 2006, el oficial jurídico mencionado se puso en contacto con usted por teléfono. Explicó que no parecía haberse recibido ningún fax de fecha 11 de marzo de 2006 y que no había tenido conocimiento de su mensaje de 12 de abril hasta el 26 de abril de 2006 debido a que había estado de permiso. También le proporcionó la información que había solicitado.

Le escribo ahora para informarle de los resultados de las investigaciones que se han realizado. Pido disculpas por el tiempo que ha tardado en concluir la presente investigación.

LA DENUNCIA

Según el denunciante, los hechos pertinentes de la denuncia son los siguientes:

El 18 de abril de 2004, el demandante pidió a la Comisión que le diera acceso a i) toda la correspondencia (incluidos los anexos) intercambiada entre la Comisión y las autoridades italianas en relación con el procedimiento de infracción 2003/4372; ii) el acta de la reunión celebrada entre los representantes de la Comisión y de las autoridades italianas; y iii) los documentos internos relativos al asunto de que se trate, en particular el acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004.

A raíz de la negativa de 11 de mayo de 2004 de la Dirección General de Mercado Interior («DG MARKT») a darle acceso a algunos de los documentos solicitados, el demandante presentó una solicitud confirmatoria al Secretario General de la Comisión el 28 de mayo de 2004. El 12 de julio de 2004, la Comisión rechazó la solicitud confirmatoria e informó al denunciante en consecuencia. El principal argumento esgrimido por la institución para justificar su negativa fue el hecho de que los documentos solicitados por el denunciante estaban amparados por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (2) («Reglamento 1049/2001»), según el cual las instituciones «denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (…) el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías».

En su carta de apertura de la presente investigación, el Defensor del Pueblo resumió las alegaciones y alegaciones formuladas por el demandante de la siguiente manera:

El denunciante alegó i) que la decisión de la Comisión de denegar el acceso a los documentos solicitados adolecía de abuso de poder y de aplicación incorrecta de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001; ii) que la Comisión no había motivado suficientemente su negativa; y iii) que la excepción invocada por la Comisión entraba en conflicto con el principio general de dar al público el acceso más amplio posible a los documentos.

El demandante alegó que la Comisión debía reconsiderar su decisión y concederle acceso a los documentos solicitados.

LA INVESTIGACIÓN

Enfoque del Defensor del Pueblo

El Defensor del Pueblo decidió abrir una investigación sobre las dos primeras alegaciones formuladas por el demandante. En cuanto a la tercera alegación del demandante, el Defensor del Pueblo consideró que se refería al fundamento de la legislación comunitaria y no a un caso de posible mala administración. Por lo tanto, este aspecto del asunto se archivó sobre la base del artículo 2, apartado 2, del Estatuto del Defensor del Pueblo y se informó al demandante de que podía presentar una petición a la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo.

Dictamen de la Comisión Europea

En su dictamen, la Comisión señalaba, en resumen, lo siguiente:

Antecedentes

El demandante había presentado una denuncia ante la institución contra Italia, registrada con la referencia de denuncia 2003/4372. A continuación, la Comisión había iniciado un procedimiento de infracción en relación con este asunto. El 1 de abril de 2004, la Comisión envió un escrito de requerimiento a las autoridades italianas. El escrito de requerimiento fue seguido de un dictamen motivado enviado el 18 de octubre de 2004.

El 18 de abril de 2004, el denunciante presentó una solicitud de acceso a i) toda la correspondencia (incluidos los anexos) intercambiada entre la Comisión y las autoridades italianas en relación con el procedimiento de infracción 2003/4372; ii) el acta de la reunión celebrada entre los representantes de la Comisión y de las autoridades italianas; y iii) los documentos internos relativos al asunto de que se trate, en particular el acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004.

El 11 de mayo de 2004, la DG MARKT envió una copia de los extractos pertinentes del acta de la Comisión al denunciante, que también fue informado de la dirección de Internet en la que podía recuperar el texto completo. Por lo que se refiere al acceso a los demás documentos solicitados por el denunciante, se denegó. Para justificar su negativa, la Comisión subrayó que se aplicaba la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001. La DG MARKT alegó que la divulgación de los documentos pertinentes en esa fase del procedimiento podría poner en peligro el diálogo entre la Comisión y las autoridades italianas. La DG MARKT se remitió además a la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-191/99 Petrie (3), relativa a una solicitud de acceso a los escritos de requerimiento y a los dictámenes motivados elaborados en el marco de las investigaciones e inspecciones llevadas a cabo por la Comisión. En este asunto, el Tribunal declaró que, como ya se estableció en el asunto T-105/95 WWF UK/Comisión, «los Estados miembros tienen derecho a esperar que la Comisión garantice la confidencialidad durante las investigaciones que puedan dar lugar a un procedimiento de infracción. Esta exigencia de confidencialidad se mantiene incluso después de que el asunto haya sido sometido al Tribunal de Justicia, debido a que no puede excluirse que las conversaciones entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate sobre el cumplimiento voluntario por parte de este último de las exigencias del Tratado puedan continuar durante el procedimiento judicial y hasta que se dicte la sentencia del Tribunal de Justicia. La preservación de este objetivo, a saber, una solución amistosa del litigio entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate antes de que el Tribunal de Justicia dicte sentencia, justifica la denegación de acceso a los escritos de requerimiento y a los dictámenes motivados elaborados en el marco del procedimiento del artículo 226 por motivos de protección del interés público en materia de inspecciones, investigaciones y procedimientos judiciales"(4).

El 28 de mayo de 2004, el demandante presentó una solicitud confirmatoria al Secretario General de la Comisión, en la que alegaba que, dado que las actas de las reuniones de la Comisión eran públicas, los anexos de las mismas también debían ser públicos. El denunciante alegó además que la jurisprudencia mencionada por la DG MARKT estaba obsoleta y contradecía el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea y el Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

El Secretario General respondió a la solicitud confirmatoria del autor el 5 de julio de 2004. En su respuesta, explicó que el acta de la reunión de la Comisión contenía referencias a documentos que habían sido tomados en consideración por los miembros de la Comisión durante esta reunión. El Secretario General declaró que estos documentos no formaban parte integrante del acta.

El Secretario General señala además que el hecho de que las actas de la Comisión sean públicas y estén disponibles en Internet no significa que todos los documentos mencionados en las actas pertinentes deban ser públicos. Explicó que la solicitud del autor de tener acceso a los tres documentos mencionados en el acta pertinente se tramitó como una nueva solicitud. Por lo que se refiere a los demás documentos, el Secretario General confirmó la negativa inicial de la Comisión por los mismos motivos.

Posición de la Comisión

Las actas de las reuniones de la Comisión contenían referencias a todos los documentos que sus miembros habían tenido en cuenta durante la reunión. Sin embargo, esto no significaba que los documentos pertinentes formaran parte del acta. Las actas, que son públicas, se han publicado en Internet, pero el acceso a los documentos mencionados en las actas debe decidirse caso por caso. La decisión de tramitar la solicitud de los tres documentos mencionados en el acta como solicitud inicial de acceso a los documentos se justificaba por la necesidad de respetar el procedimiento administrativo en dos fases para tramitar las solicitudes de acceso a los documentos.

En cuanto a la opinión del denunciante de que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 no se aplicaba porque los procedimientos de infracción no implicaban inspecciones o investigaciones, la Comisión señaló que la excepción pertinente también abarcaba los procedimientos de infracción, como confirmó explícitamente el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-191/99, Petrie: "[l]os Estados miembros tienen derecho a esperar que la Comisión garantice la confidencialidad durante las investigaciones que puedan dar lugar a un procedimiento de infracción." Además, en el momento de la adopción del Reglamento 1049/2001, la Comisión había hecho su propia declaración a tal efecto y que, en cualquier caso, al supervisar la aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, la Comisión investiga las presuntas infracciones. Para cualquier documento relacionado con procedimientos de infracción en curso, se tuvo que llevar a cabo un estudio caso por caso para determinar si podía divulgarse o no. Sobre la base de las directrices internas de la Comisión sobre cómo tramitar las solicitudes de acceso a documentos relacionados con procedimientos de infracción (SEC(2003)260/3), el acceso se concedía normalmente después de que se hubiera cerrado el caso pertinente, y a veces incluso antes, dependiendo del resultado de la prueba de daños. En este caso concreto, la Comisión consideró que la divulgación de los documentos solicitados en esa fase del procedimiento de infracción socavaría la protección del objetivo de las investigaciones.

En esta fase del procedimiento, la divulgación de los documentos solicitados podría afectar negativamente a las conversaciones en curso con las autoridades italianas. Por lo que se refiere a la existencia de un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados, la Comisión consideró que no existía tal interés superior en el presente asunto.

Por lo que se refiere a la posibilidad de conceder un acceso parcial, no parecía posible en el presente asunto habida cuenta de la naturaleza de los documentos solicitados, a saber, porque no era posible determinar de antemano qué partes de los documentos podían divulgarse sin perjuicio de la actividad de investigación en curso.

Además, la Comisión examinó el contenido de la carta enviada por el denunciante a la institución el 8 de junio de 2004, en la que alegaba que la Comisión había omitido erróneamente publicar en su sitio web las referencias a su decisión de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas en el marco del procedimiento de infracción 2003/4372. A este respecto, la Comisión alegó que, de conformidad con las normas pertinentes que rigen la publicidad de las decisiones de infracción, las referencias a las decisiones de enviar cartas de emplazamiento a las autoridades nacionales no se publican en el sitio web de la Comisión. Además, dado que el demandante, en su calidad de denunciante en el asunto 2003/4372, había sido informado el 1 de abril de 2004 de que la Comisión había decidido enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas, no se había adoptado ninguna otra medida en relación con la carta de 8 de junio de 2004.

Observaciones del demandante

En sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el denunciante señaló que las declaraciones de la Comisión no figuraban entre las fuentes del Derecho y que un reglamento no podía interpretarse o modificarse erga omnes sobre la base de dichas declaraciones.

Por lo que se refiere a la observación formulada por la Comisión, en su opinión, de que, al controlar la aplicación del Derecho comunitario por los Estados miembros, investigó las supuestas infracciones, el denunciante indicó que, por lo que se refiere a la investigación llevada a cabo en el asunto 2003/4372, parecía que la Comisión había actuado correctamente ante las autoridades italianas y de conformidad con el Tratado CE. Sin embargo, no pudo determinar si en otros casos la institución había hecho un uso adecuado de sus facultades de investigación, ya que no disponía de información al respecto. El demandante consideró que el Defensor del Pueblo debía investigar la exactitud de la declaración de la Comisión.

Por lo que se refiere a la referencia de la Comisión al asunto T-191/99 Petrie, el denunciante alegó que esta jurisprudencia era obsoleta y que, en cualquier caso, debía interpretarse a la luz del principio de transparencia consagrado en el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea y del sentido del Reglamento 1049/2001 al que, según el denunciante, la Comisión se había referido erróneamente cuando decidió no conceder acceso a los documentos solicitados por el denunciante.

Además, el denunciante alegó que los procedimientos por infracción del Derecho comunitario incoados por la Comisión contra un Estado miembro se basaban en la cooperación entre la institución y el Estado miembro. Por lo tanto, no fue posible asimilar este tipo de procedimiento a aquellos en los que se llevó a cabo una inspección o investigación.

Por lo que se refiere a las razones que se le dieron para su negativa, el demandante mantuvo su opinión de que la Comisión no había dado razones concretas para tal negativa. Por lo tanto, el demandante mantuvo su denuncia.

Consultas adicionales Solicitud
de información adicional

Tras examinar el dictamen de la Comisión y las observaciones del demandante, el Defensor del Pueblo consideró que era necesario llevar a cabo nuevas investigaciones. Por consiguiente, el 30 de agosto de 2005 escribió a la Comisión. En su carta, el Defensor del Pueblo se refirió al dictamen de la Comisión, en el que la institución había declarado que, de conformidad con sus propias directrices internas sobre cómo tramitar las solicitudes de acceso a documentos relacionados con procedimientos de infracción (SEC(2003)260/3), el acceso se concedía normalmente después de que se hubiera cerrado el caso pertinente, y a veces incluso antes, dependiendo del resultado de la prueba de daños. La Comisión también había indicado que, en el caso de estos documentos relativos a procedimientos de infracción en curso, debía realizarse un estudio caso por caso para determinar si el documento pertinente podía divulgarse o no. Dado que no estaba claro para el Defensor del Pueblo si se había llevado a cabo tal examen individual en el presente asunto, pidió a la Comisión que formulara observaciones sobre este punto.

Además, el Defensor del Pueblo declaró que, en su opinión, la Comisión se había referido al hecho de que la solicitud del demandante de acceso a los documentos mencionados en el acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004 se había tramitado como una nueva solicitud de acceso a los documentos. En relación con este aspecto del asunto, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que facilitara información sobre el resultado del procedimiento pertinente.

Por último, el Defensor del Pueblo se remitió a la declaración realizada por la Comisión en su opinión de que, dada su naturaleza, no podía concederse un acceso parcial a los documentos solicitados por el demandante. El Defensor del Pueblo consideró que la Comisión había dado una explicación bastante general de por qué no podía dar acceso parcial. Por lo tanto, le pide que facilite información más detallada sobre los motivos por los que se deniega el acceso parcial.

En su denuncia 2290/2004/IP, el demandante alegaba, entre otras cosas, que la Comisión no había respondido a su carta de 8 de junio de 2004, por la que había llamado la atención de la institución sobre el hecho de que la decisión de 30 de marzo de 2004 de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas no había sido publicada en el sitio de «infracciones» en Internet. Aunque en la carta de apertura no se había pedido a la Comisión que formulara observaciones sobre este aspecto del asunto, el Defensor del Pueblo señaló que, en su opinión, la Comisión lo hacía. La institución declaró que, dado que el demandante había sido informado el 1 de abril de 2004 de las medidas pertinentes adoptadas por la institución, consideraba que no era necesario adoptar ninguna otra medida en relación con la carta de 8 de junio de 2004. Dado que llevó a cabo nuevas investigaciones en el presente asunto, el Defensor del Pueblo consideró que este aspecto del asunto debía incluirse en la presente investigación. Por consiguiente, solicitó a la Comisión que le remitiera una copia de la carta enviada al demandante el 1 de abril de 2004.

Solicitud de dictamen complementario

El 17 de abril de 2005, el demandante presentó una reclamación (1586/2005/IP) al Defensor del Pueblo en relación con el rechazo por parte de la Comisión de la solicitud confirmatoria de acceso a los documentos que había presentado el 1 de febrero de 2005 en virtud del Reglamento (CE) no 1049/2001. El demandante había pedido a la Comisión que le diera acceso a una copia de la carta de emplazamiento y del dictamen motivado enviados por la Comisión a las autoridades italianas en el marco del procedimiento relativo al procedimiento de infracción en el asunto 2003/4372.

Mediante carta de 15 de marzo de 2005, el Secretario General confirmó la decisión de no conceder al demandante acceso a los documentos solicitados. El principal argumento esgrimido para justificar su negativa era que los documentos solicitados por el reclamante estaban amparados por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001, según el cual «las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (…) el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías». El Secretario General se refirió asimismo al hecho de que el escrito de requerimiento enviado por la Comisión a las autoridades italianas ya había sido objeto de una solicitud previa de acceso a documentos presentada por el demandante el 18 de abril de 2004 y de una solicitud confirmatoria presentada el 18 de mayo de 2004.

El denunciante expresó la opinión de que la denuncia 2290/2004/IP podía considerarse parte de la denuncia 1586/2005/IP. Dado que parecía que era necesario llevar a cabo nuevas investigaciones en la reclamación 2290/2004/IP, a la que el objeto de la reclamación 1586/2005/IP parecía estar estrechamente vinculado, el Defensor del Pueblo consideró que, por lo tanto, sería apropiado abordar las cuestiones planteadas en ambas reclamaciones en la misma investigación sugerida por el propio demandante. En su carta a la Comisión de 30 de agosto de 2005, en la que solicitaba más información sobre la reclamación 2290/2004/IP, el Defensor del Pueblo solicitó a la institución un dictamen adicional sobre las cuestiones planteadas en la carta del demandante de 17 de abril de 2005.

Respuesta de la Comisión

En su respuesta, la Comisión señaló lo siguiente:

En cuanto a la solicitud del Defensor del Pueblo de aclarar si en el presente caso se había llevado a cabo un examen individual de los documentos solicitados por el demandante y de proporcionar información más detallada sobre las razones para denegar el acceso parcial, la Comisión confirmó que había llevado a cabo una evaluación caso por caso de los documentos a los que el demandante había solicitado acceso y que también se había tenido en cuenta la posibilidad de conceder un acceso parcial.

El asunto de infracción 2003/4372, relativo al supuesto incumplimiento por parte de las autoridades italianas de las normas pertinentes en materia de contratación pública al adjudicar el proyecto de una planta de tratamiento de aguas en Stintino (Italia), se debatió en una denominada «reunión paquete» entre la Comisión y las autoridades italianas el 12 de septiembre de 2003. Las autoridades italianas facilitaron más información mediante carta de 24 de noviembre de 2003. El 1 de abril de 2004, la Comisión les envió una carta de emplazamiento y, el mismo día, informó de ello al denunciante. Cuando el denunciante presentó su solicitud inicial de acceso a los documentos el 18 de abril de 2004, se acababa de enviar la carta de emplazamiento y se esperaba una respuesta de las autoridades italianas en un plazo de dos meses. La divulgación de la carta de emplazamiento y el intercambio previo de correspondencia con las autoridades italianas en ese momento habrían perjudicado la búsqueda de una posible solución del asunto. A continuación, el demandante presentó una solicitud confirmatoria el 28 de mayo de 2004. La Comisión respondió el 12 de julio de 2004. En aquel momento, la Comisión aún no había decidido si debía o no llevar el asunto ante el Tribunal de Justicia y aún estaba a la espera de la respuesta de las autoridades italianas a su escrito de requerimiento. Tras haber reexaminado los documentos a la luz de la situación procesal, la Comisión confirmó que los documentos solicitados por el denunciante no podían divulgarse en esa fase. También se ha tenido en cuenta la posibilidad de conceder un acceso parcial. Sin embargo, todos los documentos a los que el denunciante solicitó acceso se referían enteramente a la interpretación de conceptos jurídicos relacionados con el caso concreto y no contenían partes a las que no se aplicara la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, en el momento de tramitar la solicitud confirmatoria del denunciante.

El 20 de enero de 2005, el denunciante presentó una nueva solicitud de acceso a la carta de emplazamiento y al dictamen motivado enviados por la Comisión a las autoridades italianas el 1 de abril de 2004 y el 18 de octubre de 2004, respectivamente. El asunto estaba en curso en ese momento y había llegado a una fase crítica, a saber, la cuestión de si todavía podía resolverse o no sin remitirlo al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, la Comisión decidió, el 28 de enero de 2005 y, tras una solicitud confirmatoria, el 15 de marzo de 2005, que las razones para no conceder acceso a la carta de emplazamiento ya comunicada al denunciante, es decir, que la divulgación de este documento podría haber perjudicado a la búsqueda de una posible solución del asunto, seguían siendo válidas y que las mismas razones también se aplican al dictamen motivado.

En cuanto a la posibilidad de conceder un acceso parcial, la Comisión consideró que esto no era posible, ya que no había partes de estos documentos que no estuvieran cubiertas por la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

El 16 de marzo de 2005, la Comisión decidió incoar un procedimiento judicial ante el Tribunal de Justicia en relación con el asunto 2003/4372 y, al día siguiente, se informó de ello al demandante. Incluso durante el procedimiento judicial, no podía excluirse la posibilidad de llegar a un acuerdo con las autoridades italianas y la divulgación de los documentos solicitados por el denunciante podría haber puesto en peligro cualquier intento de resolver el asunto.

En cuanto a la tramitación de la solicitud del denunciante de acceso a los tres documentos (5) mencionados en el acta de la reunión de la Comisión de 30 de abril de 2004 bajo el epígrafe "Control de la aplicación del Derecho comunitario: infracciones", la institución declaró que, en su carta de 12 de julio de 2004 que contenía la decisión de la Comisión sobre la solicitud confirmatoria del demandante, el Secretario General subrayó que estos documentos no eran simplemente anexos al acta y que no eran automáticamente accesibles al público. Por lo tanto, la solicitud de acceso a ellos debería haberse evaluado como una nueva solicitud. Lamentablemente, el demandante nunca recibió una respuesta a su solicitud de acceso en relación con estos documentos y tampoco presentó una solicitud confirmatoria. Aunque la falta de respuesta a una solicitud de acceso a documentos debía considerarse una respuesta negativa, con arreglo al Reglamento (CE) n.o 1049/2001, y, por tanto, daba derecho al solicitante a recurrir, la Comisión lamentó y se disculpó por su falta, ya que las buenas prácticas administrativas exigen que las solicitudes reciban una respuesta explícita.

Por lo tanto, la Comisión había tramitado esta parte de la presente denuncia como si se tratara de una solicitud confirmatoria y había llegado a las siguientes conclusiones:

Por lo que se refiere a la nota presentada por el Servicio Jurídico, se trataba de un caso de infracción distinto del que interesaba al denunciante. El documento examinaba la base jurídica para incoar procedimientos de infracción contra un Estado miembro y el asunto en cuestión seguía pendiente. La Comisión explicó que la comunicación del dictamen del Servicio Jurídico habría revelado su posición sobre la decisión de enviar o no una carta de emplazamiento. Además, dicha divulgación habría afectado a la libertad del Servicio Jurídico para expresar opiniones y prestar asesoramiento jurídico a la Comisión y también habría afectado al margen de maniobra de la institución para adoptar la decisión final. Sobre esta base, la Comisión consideró que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento 1049/2001, relativa al asesoramiento jurídico, se aplicaba a dicho documento en su totalidad y que no existía ningún interés público superior que justificara su divulgación.

En cuanto al acta de la reunión de jefes de gabinete, este documento reflejaba los comentarios y las opiniones de los participantes sobre los casos que se habían debatido durante la reunión. La divulgación de las actas habría revelado deliberaciones internas en la preparación de la decisión de la Comisión sobre los casos de infracción y esto habría afectado gravemente al proceso de toma de decisiones de la Comisión, ya que habría socavado la forma colegiada en que la Comisión adoptó las decisiones pertinentes. Sobre esta base, la Comisión consideró que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, segundo guion, punto 6, del Reglamento 1049/2001 se aplicaba a dicho documento en su totalidad y que no existía ningún interés público superior que justificara su divulgación. Además, la Comisión indicó que el procedimiento de infracción 2003/4372 no había sido objeto de debate en dicha reunión y que, por lo tanto, no se había mencionado en el acta.

En cuanto a la lista de casos de infracción y las decisiones pertinentes propuestas por los jefes de gabinete, contenía más de 1 400 casos. En el acta de la reunión de la Comisión, accesible al público en Internet, se menciona la adopción de las decisiones propuestas. Por lo que se refiere al asunto 2003/4372, el denunciante había sido debidamente informado de la decisión de la Comisión de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas, de conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre las relaciones con el denunciante en relación con la infracción del Derecho comunitario (7). La Comisión consideró que el demandante había recibido la información que buscaba, ya que parecía estar interesado en un caso concreto y no en la lista completa de decisiones propuestas sobre casos de infracción distintos del asunto 2003/4372. La Comisión añadió que, en cualquier caso, la divulgación de la lista completa de decisiones propuestas relativas a los casos de infracción pendientes habría afectado al objetivo de las investigaciones en curso, ya que habría interferido en los debates actuales con los Estados miembros y habría reducido las posibilidades de llegar a un acuerdo sobre los casos pertinentes sin llevarlos ante el Tribunal de Justicia. Además, la institución consideró que, de conformidad con la citada Comunicación, se informa a los denunciantes de las decisiones adoptadas con respecto a los casos de infracción en los que tienen un interés.

Por último, la Comisión subrayó que, por lo que respecta a la solicitud de acceso a los tres documentos antes mencionados, la comunicación de las decisiones adoptadas en relación con los casos de infracción constituía su decisión final sobre la solicitud. El demandante tiene la posibilidad de presentar una nueva reclamación ante el Defensor del Pueblo o interponer un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia en las condiciones establecidas en el artículo 230 del Tratado CE. A este respecto, la fecha de notificación de la decisión de la Comisión al demandante era la fecha de la comunicación, por parte del Defensor del Pueblo, de la respuesta de la Comisión al demandante.

En cuanto a la carta del denunciante de 8 de junio de 2004, la Comisión declaró que, como había dicho en su dictamen, las decisiones de enviar una carta de emplazamiento no suelen publicarse en el sitio web de la Comisión. Una vez que el Estado miembro de que se trate haya respondido a la carta de emplazamiento, o bien se archiva el asunto, o bien la Comisión podría decidir emitir un dictamen motivado al Estado miembro. Las decisiones de enviar un dictamen motivado se publican generalmente en el sitio web de la Comisión, como en el caso de la denuncia 2003/4372. Por lo tanto, no se había producido ninguna omisión por parte de la Comisión y, en consecuencia, no se habían adoptado nuevas medidas con respecto a la carta del denunciante de 8 de junio de 2004. No obstante, la Comisión reconoció que habría sido conveniente informar de ello al denunciante en respuesta a su carta de 8 de junio de 2004.

Observaciones del demandante

En sus observaciones, el demandante señaló que, contrariamente a lo que había declarado la Comisión, las referencias a las cartas de emplazamiento enviadas por la institución a las autoridades nacionales en el marco de los casos de infracción se publican a menudo en el sitio web de la Comisión. El demandante subrayó además que todo el procedimiento relacionado con su denuncia 2003/4372 se había caracterizado a menudo por relaciones tensas con la institución. Por lo tanto, el escrito de 8 de junio de 2004 debería haberse entendido en este contexto y el aspecto formal de la falta de respuesta representaba un aspecto menor en comparación con el fondo de sus reclamaciones.

Por lo que se refiere al otro aspecto de su caso, relativo a la negativa de la Comisión a concederle acceso a los documentos solicitados, el demandante mantuvo su denuncia. En cuanto a la negativa de la Comisión a concederle acceso a los tres documentos mencionados en el acta de su reunión de 30 de abril de 2004, el denunciante consideró irrelevantes, incluso inexistentes, las razones aducidas por la Comisión para justificar su posición.

LA DECISIÓN

1 Observaciones preliminares

1.1 En su dictamen sobre la denuncia, la Comisión señaló que, al supervisar la aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, investiga las presuntas infracciones.

1.2 El Defensor del Pueblo señala que, en sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión, el demandante declaró que, por lo que se refiere a la investigación llevada a cabo en el asunto 2003/4372, parecía que la Comisión había actuado correctamente ante las autoridades italianas y de conformidad con el Tratado CE. Sin embargo, no pudo demostrar que, en otros casos, la institución hubiera hecho uso de sus facultades de investigación, ya que no disponía de información al respecto. Por lo tanto, el demandante sugirió que el Defensor del Pueblo investigara la exactitud de la declaración de la Comisión formulada en su opinión de que, al supervisar la aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros, investiga las presuntas infracciones.

1.3 Parece que este punto se ha planteado por primera vez en las observaciones del autor.

El artículo 195, apartado 1, del Tratado CE establece que el Defensor del Pueblo, en el ejercicio de sus funciones, llevará a cabo las investigaciones que estime oportunas, bien por propia iniciativa, bien sobre la base de las reclamaciones que se le presenten.

El Defensor del Pueblo considera que, sobre la base del carácter bastante general de la alegación y dada la falta de pruebas justificativas, no hay motivos suficientes para iniciar una investigación sobre este aspecto del asunto.

1.4 Parece que el denunciante presentó a la Comisión una primera solicitud de acceso a los documentos el 18 de abril de 2004. El 11 de mayo de 2004, la institución concedió acceso a algunos de los documentos solicitados, a saber, los extractos del acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004. El aspecto del asunto relacionado con esta solicitud de acceso a los documentos se tratará en el punto 2.

1.5 Sin embargo, de la denuncia se desprende que el 28 de mayo de 2004 el demandante presentó una solicitud confirmatoria al Secretario General de la Comisión en la que alegaba que, dado que las actas de las reuniones de la Comisión eran públicas, los anexos de las mismas también debían ser públicos. Por lo tanto, el denunciante solicitó acceso a los tres documentos mencionados en el acta correspondiente.

En su respuesta de 5 de julio de 2004, el Secretario General explicó que la solicitud del autor de tener acceso a los tres documentos (8) mencionados en el acta pertinente se consideraba una nueva solicitud.

1.6 En su solicitud de información adicional presentada a la Comisión el 30 de agosto de 2005, el Defensor del Pueblo pidió a la Comisión que facilitara información sobre el resultado del procedimiento correspondiente.

1.7 En su respuesta, la Comisión explicó las razones por las que, en su opinión, los tres documentos en cuestión no podían comunicarse al denunciante:

Por lo que se refiere al primer documento, es decir, una nota presentada por el Servicio Jurídico, este examinó la base jurídica para incoar un procedimiento de infracción contra un Estado miembro y se refería a un caso distinto de aquel en el que el denunciante estaba interesado. La Comisión explicó que la comunicación del dictamen del Servicio Jurídico, mientras el asunto en cuestión aún estaba pendiente, habría revelado la posición del Servicio Jurídico en relación con la decisión de enviar o no una carta de emplazamiento. Además, dicha divulgación habría afectado a la libertad del Servicio Jurídico para expresar opiniones y prestar asesoramiento jurídico a la Comisión y también habría afectado negativamente al margen de maniobra de la institución para adoptar la decisión final. Sobre esta base, la Comisión consideró que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento 1049/2001, relativa al asesoramiento jurídico, se aplicaba a dicho documento en su totalidad y que no existía ningún interés público superior que justificara su divulgación.

En cuanto al segundo documento, que se refería al acta de una reunión especial de jefes de gabinete sobre la revisión periódica de los casos de infracción, reflejaba los comentarios y las opiniones de los participantes sobre los casos que se habían debatido durante la reunión. La divulgación de las actas habría puesto de manifiesto las deliberaciones internas en la preparación de la decisión de la Comisión sobre los casos de infracción y habría afectado gravemente al proceso de toma de decisiones de la Comisión, ya que habría socavado la forma colegiada en que la Comisión adoptó las decisiones pertinentes. Sobre esta base, la Comisión consideró que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, segundo guión, punto 9, del Reglamento 1049/2001 se aplicaba a dicho documento en su totalidad y que no existía ningún interés público superior que justificara su divulgación. Además, la Comisión indicó que el procedimiento de infracción 2003/4372 no había sido objeto de debate en dicha reunión y, por lo tanto, no se había mencionado en el acta.

En cuanto al tercer documento, que consistía en la lista de casos de infracción y las decisiones pertinentes propuestas por los jefes de gabinete, contenía más de 1 400 casos. En el acta de la reunión de la Comisión, accesible al público en Internet, se menciona la adopción de las decisiones propuestas. En relación con el asunto 2003/4372, el denunciante había sido debidamente informado de la decisión de la Comisión de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas. La Comisión consideró que el demandante había recibido la información que buscaba, ya que parecía estar interesado en un caso concreto y no en la lista completa de decisiones propuestas sobre casos de infracción distintos del asunto 2003/4372. La Comisión añadió que, en cualquier caso, la divulgación de la lista completa de decisiones propuestas en relación con los casos de infracción pendientes habría afectado al objetivo de las investigaciones en curso, ya que habría interferido en los debates actuales con los Estados miembros y habría reducido las posibilidades de llegar a un acuerdo sobre los casos pertinentes sin llevarlos ante el Tribunal de Justicia.

1.8 La Comisión subrayó que, lamentablemente, el demandante nunca había recibido una respuesta a su solicitud de acceso en relación con los documentos pertinentes y que tampoco había presentado una solicitud confirmatoria. Aunque, con arreglo al Reglamento 1049/2001, la falta de respuesta a una solicitud de acceso a documentos debía considerarse una respuesta negativa y, por tanto, daba derecho al solicitante a recurrir, la Comisión lamentó y se disculpó por su falta, ya que las buenas prácticas administrativas exigen que las solicitudes reciban una respuesta explícita.

Por lo tanto, la Comisión había tramitado esta parte de la presente denuncia como si se tratara de una solicitud confirmatoria y subrayó que la comunicación de las decisiones adoptadas en relación con los casos de infracción constituía su decisión definitiva en lo que respecta a la solicitud de acceso a los tres documentos antes mencionados. La institución añadió además que el demandante tiene la posibilidad de presentar una nueva reclamación ante el Defensor del Pueblo o interponer un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia en las condiciones establecidas en el artículo 230 del Tratado CE. A este respecto, la fecha de notificación de la decisión de la Comisión al demandante era la fecha de la comunicación, por parte del Defensor del Pueblo, de la respuesta de la Comisión al demandante.

1.9 El Defensor del Pueblo señala que la Comisión no expuso su posición sobre la solicitud de acceso del demandante a los tres documentos mencionados en el acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004, hasta que respondió a su solicitud de información complementaria. En estas circunstancias, el Defensor del Pueblo considera que la propuesta de la Comisión de que esta respuesta se considere su decisión final sobre la solicitud de acceso a estos documentos es a la vez adecuada y constructiva. De hecho, no tendría sentido exigir al denunciante que presente una nueva solicitud (confirmatoria) de acceso en el presente asunto. En su respuesta a la solicitud del Defensor del Pueblo de nuevas investigaciones, la Comisión también sugirió que el demandante era libre de presentar una reclamación al Defensor del Pueblo contra esta decisión. La respuesta de la Comisión se remitió al denunciante el 11 de enero de 2006. No obstante, el Defensor del Pueblo señala que no se recibió ninguna nueva reclamación del demandante contra la decisión de denegar el acceso a los tres documentos mencionados en el acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que no hay motivos para nuevas investigaciones en relación con este aspecto del asunto. No obstante, el demandante sigue siendo libre de presentar una nueva reclamación al Defensor del Pueblo en relación con la decisión pertinente, si así lo desea.

1.10 El 20 de enero de 2005, el denunciante presentó una tercera solicitud de acceso a la carta de emplazamiento y al dictamen motivado enviado por la Comisión a las autoridades italianas en relación con el asunto 2003/4372. Este aspecto del asunto se trata en el punto 3.

2 Supuesta decisión ilegal de la Comisión sobre la solicitud de acceso a documentos presentada por el demandante en abril de 2004

2.1 El 18 de abril de 2004, el demandante solicitó a la Comisión el acceso a i) toda la correspondencia (incluidos los anexos) intercambiada entre la Comisión y las autoridades italianas en relación con el procedimiento de infracción 2003/4372; ii) el acta de la reunión celebrada entre los representantes de la Comisión y de las autoridades italianas; y iii) los documentos internos relativos al asunto de que se trate, en particular el acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004.

A raíz de la decisión de la Comisión de no concederle acceso a algunos de los documentos solicitados, el demandante presentó una solicitud confirmatoria el 28 de mayo de 2004. El 12 de julio de 2004, la Comisión denegó la solicitud confirmatoria debido a que los documentos pertinentes estaban cubiertos por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (10) («Reglamento 1049/2001»), según el cual la institución «denegará el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (…) el objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías».

En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante alegó que la decisión de la Comisión de denegar el acceso a los documentos solicitados adolecía de abuso de poder y de aplicación errónea de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

2.2 En su opinión, la Comisión explicó básicamente que, dado que los documentos solicitados por el denunciante se referían al procedimiento de infracción en el asunto 2003/4372, que estaba en curso, su divulgación podría haber afectado negativamente a las conversaciones con las autoridades italianas sobre esta cuestión.

En cuanto a la opinión del denunciante de que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 no se aplicaba porque los procedimientos de infracción no implicaban inspecciones o investigaciones, la Comisión señaló que, como confirmó explícitamente el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-191/99 Petrie, la excepción pertinente también abarcaba los procedimientos de infracción.

Por último, la Comisión consideró que, en esta fase del procedimiento, la divulgación de los documentos solicitados habría afectado negativamente a las conversaciones en curso con las autoridades italianas. Por lo que se refiere a la posibilidad de conceder un acceso parcial a los documentos solicitados, la institución consideró que no podía concederse. La Comisión también alegó que no había pruebas de un interés público superior en divulgar los documentos solicitados.

2.3 En sus observaciones, el demandante alegó que la jurisprudencia mencionada por la Comisión estaba obsoleta y que, en cualquier caso, debería haberse interpretado a la luz del principio de transparencia establecido en el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea. Además, consideró que la Comisión se había equivocado al referirse al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001 cuando decidió no conceder acceso a los documentos solicitados por él.

2.4 En su solicitud de información adicional, el Defensor del Pueblo consideró que, a) de conformidad con las directrices internas de la Comisión sobre cómo tramitar las solicitudes de acceso a documentos relacionados con procedimientos de infracción (SEC(2003)260/3), el acceso se concedía normalmente después de que se hubiera cerrado el caso pertinente, y a veces incluso antes, dependiendo del resultado de la prueba de daños, y b) en el caso de los documentos relacionados con procedimientos de infracción en curso, debía llevarse a cabo un estudio caso por caso para determinar si el documento pertinente podía divulgarse o no. Dado que no estaba claro si la Comisión había llevado a cabo tal examen individual en el presente asunto, el Defensor del Pueblo pidió a la institución que formulara observaciones sobre este punto.

En cuanto a la posición de la Comisión de que el acceso parcial a los documentos solicitados por el demandante no podía concederse habida cuenta de su naturaleza, el Defensor del Pueblo pidió a la institución que facilitara información más detallada sobre las razones para denegar el acceso parcial.

2.5 En su respuesta, la Comisión confirmó que había llevado a cabo una evaluación caso por caso de los documentos a los que el denunciante había solicitado acceso y que también se había tenido en cuenta la posibilidad de conceder un acceso parcial.

La Comisión alegó que el caso de infracción 2003/4372 se debatió en una llamada «reunión paquete» entre la Comisión y las autoridades italianas el 12 de septiembre de 2003. Las autoridades italianas facilitaron más información mediante carta de 24 de noviembre de 2003. El 1 de abril de 2004, la Comisión les envió una carta de emplazamiento y, el mismo día, informó de ello al denunciante.

Por lo tanto, al parecer, cuando, el 18 de abril de 2004, el denunciante presentó su solicitud inicial de acceso a documentos relacionados con el procedimiento de infracción 2003/4372, se acababa de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas y se esperaba una respuesta de estas en un plazo de dos meses. La divulgación de la carta de emplazamiento y el intercambio previo de correspondencia con las autoridades italianas en ese momento habrían perjudicado la búsqueda de una posible solución del asunto. Por lo que se refiere al hecho de que la Comisión había confirmado su negativa a dar acceso a los documentos solicitados después de que se presentara la solicitud confirmatoria del denunciante el 28 de mayo de 2004, ello se debía a que, en ese momento, la Comisión aún no había decidido si llevaría o no el asunto ante el Tribunal de Justicia y todavía estaba a la espera de la respuesta de las autoridades italianas a su carta de emplazamiento. También se ha tenido en cuenta la posibilidad de conceder un acceso parcial. Sin embargo, todos los documentos a los que el denunciante solicitó acceso se referían enteramente a la interpretación de conceptos jurídicos relacionados con el caso concreto y no contenían partes a las que no se aplicara la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, en el momento de tramitar la solicitud confirmatoria del denunciante.

2.6 La Comisión añadió además que, el 16 de marzo de 2005, decidió incoar un procedimiento judicial ante el Tribunal de Justicia en relación con el asunto 2003/4372. Incluso durante el procedimiento judicial, no podía excluirse la posibilidad de llegar a un acuerdo con las autoridades italianas y la divulgación de los documentos solicitados por el denunciante podría haber puesto en peligro cualquier intento de resolver el asunto.

2.7 En sus observaciones, el autor mantuvo básicamente su queja.

2.8 El Defensor del Pueblo señala que, el 11 de mayo de 2004, la Comisión concedió acceso a algunos de los documentos solicitados por el demandante el 18 de abril de 2004, a saber, los extractos del acta de la reunión de la Comisión de 30 de marzo de 2004. Por lo tanto, la presente investigación tiene por objeto verificar si ha habido mala administración por parte de la Comisión al denegar el acceso a los demás documentos solicitados por el denunciante (véase el punto 2.1).

2.9 El párrafo segundo del artículo 1 del Tratado de la Unión Europea dispone que "[e]l Tratado marca una nueva etapa en el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se adoptan de la manera más abierta posible (…)". El artículo 1, letra a), del Reglamento 1049/2001 establece que el objetivo del Reglamento es garantizar «el acceso más amplio posible a los documentos».

Sin embargo, el Reglamento 1049/2001 contiene algunas excepciones.

Una de estas excepciones está prevista en el tercer guión del apartado 2 del artículo 4, según el cual "[l]a institución denegará el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (…) la finalidad de las inspecciones, investigaciones y auditorías, a menos que exista un interés público superior en la divulgación ".

2.10 Sin embargo, el hecho de que un documento cuyo acceso se había solicitado se refiera a investigaciones relacionadas con procedimientos de infracción en curso llevados a cabo por la Comisión contra un Estado miembro no puede, por sí solo, justificar la aplicación de la excepción invocada por la institución. Según la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios, cualquier excepción al derecho general de acceso a los documentos en poder de las instituciones comunitarias debe aplicarse estrictamente, a fin de no frustrar la aplicación del principio general de dar al público el acceso más amplio posible a dichos documentos (11). Por lo tanto, el Defensor del Pueblo debe determinar si, en el presente asunto, la Comisión cometió un error en su apreciación de que la divulgación de los documentos solicitados por el demandante podía menoscabar la protección del objetivo de las investigaciones y de que no existía un interés público superior en la divulgación.

2.11 El Defensor del Pueblo ya ha adoptado la posición de que la excepción basada en inspecciones e investigaciones solo debe aplicarse cuando los documentos solicitados se hayan elaborado durante la actividad de investigación pertinente (12).

2.12 En el presente caso, el Defensor del Pueblo señala que los documentos solicitados por el demandante el 18 de abril de 2004 se redactaron durante una investigación relacionada con un procedimiento de infracción que, en el momento en que el demandante presentó su solicitud de acceso a los documentos el 18 de abril de 2004, todavía se encontraba en la fase de instrucción, ya que la Comisión aún no había decidido si debía presentar el caso al Tribunal de Justicia (13).

2.13 El Defensor del Pueblo señala que el demandante ha alegado que los procedimientos por infracciones del Derecho comunitario llevados a cabo por la Comisión contra los Estados miembros se basan en la cooperación entre la institución y el Estado miembro y que, por lo tanto, no es posible asimilar este tipo de procedimiento a aquellos en los que se lleva a cabo una inspección o investigación.

Sin embargo, los órganos jurisdiccionales comunitarios se han referido constantemente a la actividad ejercida en el marco de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 226 del Tratado CE como una actividad de inspección e investigación. Por ejemplo, en su sentencia en el asunto T-105/95 WWF UK (14), el Tribunal de Primera Instancia reconoció como justificada la denegación de acceso a documentos relacionados con «investigaciones que puedan dar lugar a un procedimiento de infracción», y en el asunto T-191/99 Petrie, al que se ha referido la Comisión, el Tribunal declaró que «los Estados miembros tienen derecho a esperar que la Comisión garantice la confidencialidad durante las investigaciones que puedan dar lugar a un procedimiento de infracción». Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que la interpretación de la Comisión según la cual la actividad llevada a cabo durante el procedimiento de infracción se refiere a una actividad de investigación es conforme con la jurisprudencia establecida de los tribunales comunitarios.

El Defensor del Pueblo es consciente de que la jurisprudencia antes mencionada se basaba en las normas establecidas por la Decisión 94/90 de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, relativa al acceso del público a los documentos de la Comisión (15), mientras que el presente asunto se refiere al Reglamento 1049/2001, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2001.

Sin embargo, la Decisión 94/90 de la Comisión prevé que las instituciones "denegarán el acceso cuando la divulgación pueda socavar la protección de las inspecciones e investigaciones". A tenor del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, la institución denegará el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de (…) la finalidad de las inspecciones, investigaciones y auditorías, a menos que su divulgación revista un interés público superior.

De ello se desprende que la excepción pertinente prevista en el Reglamento 1049/2001 abarca, en esencia, la misma categoría de documentos que la Decisión 94/90 de la Comisión.

Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que, contrariamente al punto de vista del demandante, la jurisprudencia en la que la Comisión basó su decisión de no conceder acceso a los documentos solicitados no puede considerarse obsoleta y que sigue siendo pertinente incluso después de la entrada en vigor del Reglamento 1049/2001.

2.14 El Defensor del Pueblo también considera que, como ya ha sostenido en decisiones anteriores, de la estructura y la redacción de la disposición en cuestión se desprende que la presencia de un «interés público superior» en la divulgación normalmente debe ser establecida por la persona que solicita el acceso (16). En el presente asunto, el Defensor del Pueblo considera que el demandante no ha demostrado la existencia de un interés público superior para la divulgación de los documentos solicitados.

2.15 Por lo que se refiere a la posibilidad de dar acceso parcial a los documentos pertinentes, según lo previsto en el artículo 4, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, parece que, inicialmente en su respuesta a la solicitud confirmatoria del reclamante y, más concretamente, en su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo, la Comisión explicó por qué, en su opinión, no podía concederse acceso parcial a los documentos solicitados. La razón principal invocada por la Comisión fue que, habida cuenta de la naturaleza de los documentos pertinentes, no era posible determinar de antemano qué partes de los documentos podían divulgarse sin perjuicio de la actividad de investigación en curso, ya que se referían enteramente a la interpretación de conceptos jurídicos relacionados con el caso específico 2003/4372.

2.16 Habida cuenta de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la posición de la Comisión relativa a la solicitud de acceso a los documentos presentada por el demandante en 2004 parece razonable y conforme con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 y que su posición no parece adolecer de abuso de poder.

2.17 Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que no hubo mala administración en lo que respecta a este aspecto del caso. No obstante, el Defensor del Pueblo recuerda que el Tribunal de Justicia es la máxima autoridad en materia de interpretación del Derecho comunitario.

3 Solicitud de acceso a documentos presentada por el autor en enero de 2005

3.1 El 20 de enero de 2005, el demandante pidió a la Comisión que le concediera acceso a una copia de la carta de emplazamiento (ya cubierta por la solicitud de acceso presentada por el demandante en 2004) y al dictamen motivado enviado por la Comisión a las autoridades italianas en el marco del procedimiento relativo al procedimiento de infracción en el asunto 2003/4372. En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante se quejó de la decisión de la Comisión de no concederle los documentos solicitados.

3.2 En su dictamen, la Comisión hizo hincapié en que, cuando el demandante presentó su solicitud de acceso a los documentos antes mencionados, el asunto en cuestión estaba en curso y había llegado a una fase crítica, a saber, la cuestión de si aún podía resolverse o no sin remitirlo al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, la Comisión decidió el 28 de enero de 2005 y, tras una solicitud confirmatoria, el 15 de marzo de 2005, que los motivos para no conceder acceso a la carta de emplazamiento ya comunicada al denunciante, es decir, que la divulgación de este documento podría haber perjudicado a la búsqueda de una posible solución del asunto, seguían siendo válidos y que también se aplicaban al dictamen motivado enviado a las autoridades italianas. En cuanto a la posibilidad de conceder un acceso parcial, la Comisión consideró que esto no era posible, ya que no había partes de estos documentos que no estuvieran cubiertas por la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

3.3 La Comisión añadió además que, el 16 de marzo de 2005, decidió incoar un procedimiento judicial ante el Tribunal de Justicia en relación con el asunto 2003/4372. Incluso durante el procedimiento judicial, no podía excluirse la posibilidad de llegar a un acuerdo con las autoridades italianas y la divulgación de los documentos solicitados por el denunciante podría haber puesto en peligro cualquier intento de resolver el asunto.

3.4 A la luz de la explicación dada anteriormente por la Comisión para justificar su decisión de no conceder al reclamante acceso a los documentos pertinentes sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001, el Defensor del Pueblo considera que la posición de la Comisión parece razonable y conforme a la jurisprudencia de los tribunales comunitarios. El Defensor del Pueblo considera, además, que el razonamiento expuesto en los puntos 2.9 a 2.14 de la presente Decisión se aplica también al dictamen motivado enviado por la Comisión a las autoridades italianas que fue objeto de la solicitud del demandante de 20 de enero de 2005.

3.5 Por lo tanto, parece que no ha habido mala administración por parte de la Comisión en relación con este aspecto del asunto.

4 Sobre la supuesta falta de motivación de la decisión de la Comisión

4.1 En su denuncia, el autor alegó que la Comisión no había dado razones suficientes para justificar su negativa a conceder acceso a los documentos que había solicitado inicialmente el 18 de abril de 2004 y posteriormente el 28 de mayo de 2004 mediante una solicitud confirmatoria.

4.2 En su dictamen, la Comisión alegó que, en su respuesta de 5 de julio de 2004 a la solicitud confirmatoria del demandante de 28 de mayo de 2004, el Secretario General había justificado la denegación basándose en que los documentos solicitados por el demandante estaban amparados por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento 1049/2001.

4.3 En sus observaciones, el autor mantuvo su alegación original. Consideró que la Comisión le había denegado el acceso a los documentos solicitados sin motivar concretamente su decisión.

4.4 En su respuesta a la solicitud de información adicional del Defensor del Pueblo, la Comisión explicó además que la divulgación de la carta de emplazamiento y del anterior intercambio de correspondencia con las autoridades italianas en el marco del procedimiento de infracción 2003/4372 habría perjudicado la búsqueda de una posible solución del asunto.

En cuanto a la lista de casos de infracción y de las decisiones pertinentes propuestas por los jefes de gabinete que se mencionaron en el acta de la reunión de la Comisión, contenía más de 1 400 casos. Estas actas eran de acceso público en Internet. En cuanto al asunto 2003/4372, el denunciante había sido debidamente informado de la decisión de la Comisión de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas, de conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre las relaciones con el denunciante en relación con la infracción del Derecho comunitario. La Comisión consideró además que la divulgación de la lista completa de las decisiones propuestas en relación con los casos de infracción pendientes habría afectado al objetivo de las investigaciones en curso, ya que habría interferido en los debates en curso con los Estados miembros y habría reducido las posibilidades de llegar a un acuerdo sobre los casos pertinentes sin llevarlos ante el Tribunal de Justicia. Además, la institución consideró que, de conformidad con la citada Comunicación, se informa a los denunciantes de las decisiones adoptadas con respecto a los casos de infracción en los que tienen un interés.

4.5 En cuanto a la posibilidad de conceder un acceso parcial, la Comisión subrayó que había llevado a cabo una evaluación caso por caso de los documentos a los que el denunciante había solicitado acceso y que también se había tenido en cuenta la posibilidad de conceder un acceso parcial. Sin embargo, no parecía posible conceder tal acceso parcial en el presente asunto, habida cuenta de la naturaleza de los documentos solicitados, a saber, porque no era posible determinar de antemano qué partes de los documentos podían divulgarse sin perjuicio de la actividad de investigación en curso.

4.6 En sus observaciones adicionales, el denunciante consideró que las razones aducidas por la Comisión para justificar su posición eran irrelevantes, incluso inexistentes.

4.7 Como sostienen constantemente los órganos jurisdiccionales comunitarios, la motivación exigida por el artículo 253 del Tratado CE debe adaptarse al acto de que se trate y debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la institución de la que emane el acto de que se trate, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional comunitario competente pueda ejercer su control.

4.8 El Defensor del Pueblo señala además que, en su sentencia de 26 de abril de 2005 en los asuntos acumulados T-110/03, T-150/03 y T-405/03, Sison/Consejo (17), el Tribunal de Primera Instancia declaró que, en el caso de una solicitud de acceso a documentos, cuando la institución de que se trate deniegue dicho acceso, debe demostrar en cada caso concreto, sobre la base de la información de que disponga, que los documentos a los que se solicita el acceso están comprendidos efectivamente en las excepciones enumeradas en el Reglamento 1049/2001.

Corresponde a la institución que ha denegado el acceso a un documento aportar una motivación que permita comprender y comprobar, por una parte, si el documento solicitado está efectivamente comprendido en el ámbito de aplicación de la excepción invocada y, por otra parte, si la necesidad de protección relativa a dicha excepción es real.

Según el Tribunal de Primera Instancia, la brevedad de la motivación de la institución de que se trate podría ser aceptable a la luz del hecho de que la mención de información adicional, en particular haciendo referencia al contenido de los documentos de que se trata, podría invalidar la finalidad de las excepciones invocadas.

4.9 En el presente caso, el Defensor del Pueblo considera que, en primer lugar, en la correspondencia con el demandante y, a continuación, en el curso de las investigaciones llevadas a cabo sobre la presente denuncia, la Comisión ha explicado claramente que, en su opinión, la divulgación de los documentos solicitados podría haber puesto en peligro el diálogo entre la Comisión y las autoridades italianas en el marco del procedimiento de infracción en curso y ha dado razones para no conceder un acceso parcial a los documentos pertinentes.

4.10 A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión ha motivado su decisión de no conceder acceso a los documentos solicitados por el demandante y ha aportado razones que parecen suficientes para que el demandante pueda comprenderlo.

Por lo tanto, el Defensor del Pueblo considera que no hubo mala administración en lo que respecta a este aspecto del asunto.

5 Sobre la supuesta falta de respuesta de la Comisión a la carta del denunciante de 8 de junio de 2004

5.1 En su reclamación al Defensor del Pueblo, además de las alegaciones tratadas en los puntos 2 y 3 de la presente Decisión, el demandante también alegó que la Comisión no había respondido a su carta de 8 de junio de 2004, en la que señalaba que la institución no había publicado en su sitio web la referencia a su decisión de 30 de marzo de 2004 de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas. Aunque en la carta de apertura del Defensor del Pueblo no se había pedido a la Comisión que comentara este aspecto del caso, en su opinión, este último afirmaba que, de conformidad con las normas pertinentes que rigen la publicidad de las decisiones de infracción, las referencias a las decisiones de enviar cartas de emplazamiento a las autoridades nacionales generalmente no se publican en el sitio web de la Comisión. Además, dado que el demandante había sido informado el 1 de abril de 2004 de las medidas pertinentes adoptadas por la institución en el marco del procedimiento de infracción 2003/4372, consideró que no era necesario adoptar ninguna otra medida en relación con el escrito de 8 de junio de 2004.

El Defensor del Pueblo consideró que este aspecto del asunto debería haberse incluido en la presente investigación y en su solicitud de información complementaria, enviada a la Comisión el 30 de agosto de 2005, pidió a la institución que le remitiera una copia de la carta enviada al demandante el 1 de abril de 2004.

5.2 La Comisión remitió una copia del documento pertinente en su respuesta al Defensor del Pueblo de 3 de enero de 2006. Tras analizar el contenido del mensaje, el Defensor del Pueblo señala que, el 1 de abril de 2004, se informó efectivamente al demandante de que, en su reunión de 30 de marzo de 2004, la Comisión había decidido enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas de conformidad con el procedimiento del artículo 226.

5.3 El Defensor del Pueblo señala que, en respuesta a su solicitud de información adicional, la Comisión declaró que las decisiones de enviar una carta de emplazamiento no suelen publicarse en el sitio web de la Comisión, contrariamente a lo que ocurre con las decisiones de enviar un dictamen motivado al Estado miembro de que se trate. No obstante, la Comisión reconoció que habría sido conveniente informar de ello al denunciante en respuesta a su carta de 8 de junio de 2004.

5.4 En sus observaciones, el demandante señaló que, contrariamente a lo que había declarado la Comisión, las referencias a las cartas de emplazamiento enviadas por la institución a las autoridades nacionales en el marco de los casos de infracción se publican a menudo en el sitio web de la Comisión. El demandante subrayó además que todo el procedimiento relacionado con su denuncia 2003/4372 se había caracterizado a menudo por relaciones tensas con la institución. Por lo tanto, el escrito de 8 de junio de 2004 debería haberse entendido en este contexto y el aspecto formal de la falta de respuesta representa un aspecto menor en comparación con el fondo de sus reclamaciones.

5.5 El Defensor del Pueblo señala que la Comisión justificó su falta de respuesta a la carta del demandante de 8 de junio de 2004 por el hecho de que i) no se había producido ninguna omisión por su parte en relación con la supuesta falta de publicación de la referencia de su decisión de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas en su sitio web y que ii) el demandante ya había sido informado, el 1 de abril de 2004, de dicha decisión.

A este respecto, el Defensor del Pueblo desea señalar que, tras haber consultado el sitio web de la Comisión, parece que, como indica el reclamante, a veces se publican en él referencias a cartas de emplazamiento enviadas por la Comisión al Estado miembro de que se trate. En cambio, no parece que la Comisión esté obligada a efectuar tales desplazamientos. De conformidad con el artículo 12 de la Comunicación de la Comisión sobre las relaciones con el denunciante en caso de infracción del Derecho comunitario (18), " las decisiones de la Comisión sobre los casos de infracción se publican en el plazo de una semana a partir de su adopción en el sitio Internet de la Secretaría General (...). Las decisiones de emitir un dictamen motivado a un Estado miembro o de remitir el asunto al Tribunal de Justicia también se publicarán mediante un comunicado de prensa, a menos que la Comisión decida otra cosa». Por lo tanto, parece que no se prevé ninguna obligación de hacer pública la decisión de enviar una carta de emplazamiento en el contexto de un procedimiento de infracción.

5.6 Aunque, por lo tanto, parece que el hecho de que la decisión de la Comisión de no publicar la referencia a su decisión de enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas en el contexto de la reclamación 2003/4372 no puede considerarse una omisión de una obligación por su parte, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión no ha demostrado que una respuesta por escrito a la carta del demandante de 8 de junio de 2004 fuera innecesaria. Además, considera que el hecho de que el denunciante hubiera sido informado el 1 de abril de 2004 de que la Comisión había decidido enviar una carta de emplazamiento a las autoridades italianas no puede justificar la falta de respuesta a la carta pertinente. Por lo tanto, la falta de respuesta de la Comisión a la carta del denunciante constituía un caso de mala administración.

Sin embargo, dado que la Comisión ha reconocido que habría sido apropiado responder a la carta del demandante y que, en sus observaciones, el demandante declaró que el aspecto formal de la falta de respuesta representaba un aspecto menor en comparación con el fondo de su queja, el Defensor del Pueblo no considera necesario hacer una observación crítica sobre este aspecto del caso.

6 Reclamación del demandante

6.1 En su denuncia, el autor alegó que la Comisión debía reconsiderar su decisión y darle acceso a los documentos solicitados.

6.2 Habida cuenta de la conclusión a la que se ha llegado en los puntos 2.17, 3.5 y 4.10 supra, parece que la reclamación del demandante debe desestimarse.

7 Conclusión

Sobre la base de las investigaciones del Defensor del Pueblo sobre esta reclamación, no parece haber habido mala administración por parte de la Comisión en relación con las alegaciones del demandante tratadas en los puntos 2, 3 y 4 de la presente Decisión y en relación con la alegación del demandante de que la Comisión debería reconsiderar su decisión. En cuanto a la alegación del denunciante tratada en el punto 5 de la presente Decisión, parece que la supuesta falta de respuesta por parte de la Comisión constituía un caso de mala administración. Sin embargo, por las razones expuestas en el punto 5.6 anterior, el Defensor del Pueblo no considera necesario hacer una observación crítica sobre este aspecto del asunto. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo archiva el asunto.

También se informará de esta decisión al Presidente de la Comisión.

Le saluda con sinceridad,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) La carta del demandante enviada el 22 de julio de 2004 se había registrado inicialmente como una denuncia, con la referencia de denuncia 2290/2004/IP. Sin embargo, sobre la base de la carta del denunciante de 23 de julio de 2004, se registró una segunda denuncia con la referencia 2391/2004/IP.

(2) DO 2001, L 145, p. 43.

(3) Asunto T-191/99 Petrie y otros/Comisión, Rec. 2001, p. II-3677.

(4) Asunto T-191/99 Petrie y otros/Comisión, Rec. 2001, p. II-3677, apartado 68.

(5) Los tres documentos en cuestión eran:

1. Una nota presentada por el Servicio Jurídico relativa a un caso de infracción específico (que, según la Comisión, no era el caso en el que el denunciante estaba interesado), SEC(2004) 381;
2. el acta de una reunión especial de jefes de gabinete sobre la revisión periódica de los supuestos casos de infracción, SEC(2004) 393;
3. La lista de los supuestos procedimientos de infracción con las decisiones propuestas, SEC(2004) 396.

6) "Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno como parte de las deliberaciones y consultas preliminares en la institución de que se trate, incluso después de que se haya adoptado la decisión, si la divulgación del documento pudiera socavar gravemente el proceso de adopción de decisiones de la institución, a menos que la divulgación revista un interés público superior".

(7) COM(2002) 141.

(8) Véase la nota a pie de página 5.

9) "Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno como parte de las deliberaciones y consultas preliminares en la institución de que se trate, incluso después de que se haya adoptado la decisión, si la divulgación del documento pudiera socavar gravemente el proceso de adopción de decisiones de la institución, a menos que la divulgación revista un interés público superior".

(10) DO 2001, L 145, p. 43.

(11) Asunto C-41/00 P, Interporc/Comisión, Rec. 2003, p. I-2125, apartado 48; Asunto T-84/03, Turco/Consejo, Rec. 2004, p. II-4061, apartado 71.

(12) Véanse las decisiones del Defensor del Pueblo sobre la reclamación 271/2000/(IJH)JMA y sobre la reclamación 790/2003/GG (http://www.ombudsman.europa.eu).

(13) En su respuesta a la solicitud de información complementaria del Defensor del Pueblo, la Comisión le informó de que el 16 de marzo de 2005 había decidido incoar un procedimiento judicial ante el Tribunal de Justicia en relación con el asunto 2003/4372.

(14) Asunto T-105/95 WWF UK/Comisión, Rec. 1997, p. II-313, apartado 63.

(15) DO 1994, L 46, p. 58.

(16) Véanse las decisiones del Defensor del Pueblo Europeo 412/2003/GG y 2403/2003/MF, disponibles en la wesbite del Defensor del Pueblo (http://www.ombudsman.europa.eu).

(17) Sentencia de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo (asuntos acumulados T-110/03, T-150/03 y T-405/03, aún no publicada en la Recopilación), apartados 62 a 63. Estos asuntos acumulados son objeto de recurso de casación (C-266/05 P).

(18) COM(2002) 141 final.