Contexto de la reclamación

1. El 29 de septiembre de 2016, la Comisión Europea incoó un procedimiento formal de infracción contra España mediante el envío de una carta de emplazamiento[1] en relación con su incumplimiento de las disposiciones de la Directiva 2002/49/CE (la «Directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental»),[2] en particular en lo que respecta a la falta de mapas estratégicos de ruido y de medidas en materia de ruido por parte de España [INFR(2016)2118].

2. El 19 de julio de 2018, la Comisión envió un dictamen motivado[3] a España.[4]

3. El 24 de abril de 2024, tres diputados españoles al Parlamento Europeo presentaron[5] a la Comisión una pregunta parlamentaria sobre las ampliaciones previstas de los aeropuertos españoles de Alicante-Elche y Valencia-Manises. Expresaron su preocupación por el hecho de que las ampliaciones afectarían a los niveles de contaminación acústica y medioambiental en las zonas afectadas, y deseaban saber cómo se aseguraría la Comisión de que España cumpliera las disposiciones pertinentes del Derecho de la UE a este respecto.

4. El 3 de julio de 2024, la Comisión respondió a la pregunta parlamentaria.[6] En su respuesta, la Comisión mencionó que, a pesar de haber recordado el asunto a España, España no había presentado los mapas estratégicos de ruido más recientes, que debían presentarse antes del 30 de junio de 2022. La Comisión también señaló que la cuestión de los dos aeropuertos se estaba abordando en el procedimiento de infracción en curso INFR(2016)2118 contra España.

5. El 17 de febrero de 2025, el reclamante, un grupo de residentes de municipios valencianos en España que se opone a la ampliación de los dos aeropuertos de la región y aboga por su reubicación, se dirigió a la Defensora del Pueblo Europeo.

La investigación

6. La Defensora del Pueblo Europeo abrió una investigación sobre el tiempo empleado por la Comisión en concluir el procedimiento de infracción en cuestión.

7. En el transcurso de la investigación, la Defensora del Pueblo Europeo recibió la respuesta de la Comisión a la reclamación y, posteriormente, los comentarios del reclamante en respuesta a la respuesta de la Comisión. El equipo de investigación de la Defensora del Pueblo Europeo también analizó el expediente de la Comisión en relación con este asunto.

Argumentos presentados a la Defensora del Pueblo Europeo

Por la Comisión

8. En su respuesta, la Comisión explicó que el procedimiento formal de infracción se inició por iniciativa propia tras una investigación de EU Pilot[7] (7743/15/ENVI). Según la Comisión, el tiempo empleado hasta la fecha se debe principalmente a dos razones: las especificidades del procedimiento de investigación, en particular los continuos intercambios con España destinados a garantizar el cumplimiento voluntario, así como la complejidad técnica del asunto. El asunto se refiere a los mapas estratégicos de ruido y los planes de acción contra el ruido necesarios para un gran número de entidades diferentes (aeropuertos, aglomeraciones, carreteras principales y grandes ferrocarriles), lo que aumenta aún más el volumen del material, el tiempo necesario y la complejidad técnica de las cuestiones que se plantean. Además, durante el procedimiento, las autoridades españolas han modificado varias veces la lista de entidades pertinente.

9. La Comisión ha declarado que, a lo largo de todo el procedimiento, ha mantenido un diálogo continuo con las autoridades españolas con el fin de encontrar una solución a la posible infracción. En este contexto, también ha tenido en cuenta la evolución de los hechos en el asunto, en particular en lo que respecta a la lista de entidades afectadas por el procedimiento y los avances logrados por España durante el período.

10. En cuanto a los plazos, la Comisión señaló que el artículo 258 del TFUE no establece ningún plazo fijo para la duración de los procedimientos por infracción y se remitió a la jurisprudencia aplicable de la UE, que ha establecido que la Comisión tiene amplia discrecionalidad en estos casos.[8] Además, la finalidad del procedimiento precontencioso es permitir al Estado miembro poner fin a cualquier posible infracción, permitirle ejercer sus derechos de defensa y definir el objeto del litigio.[9] El objetivo del procedimiento de infracción es, por tanto, lograr el cumplimiento mediante la cooperación, el diálogo y la asistencia técnica, sin recurrir necesariamente a procedimientos judiciales a menos que sea estrictamente necesario.

11. Por último, la Comisión afirmó que se esforzaría por tomar una decisión sobre la siguiente fase del procedimiento lo antes posible.

De la parte reclamante

12. En sus observaciones, el reclamante mantuvo su opinión de que el procedimiento se está prolongando de forma injustificada. El reclamante también expresó su preocupación por el hecho de que España siga sin facilitar los mapas estratégicos de ruido solicitados por la Comisión y de que los ciudadanos afectados por el asunto sigan sufriendo graves problemas de contaminación acústica y atmosférica debido a los aviones que sobrevuelan sus hogares.

Evaluación de la Defensora del Pueblo Europeo

13. El papel de la Defensora del Pueblo Europeo en el ámbito de las reclamaciones por infracción abarca, en particular, la tramitación administrativa y procedimental de los casos de infracción por parte de la Comisión, como el tiempo empleado y las razones aducidas para cualquier retraso. La Defensora del Pueblo Europeo ha reconocido reiteradamente que la Comisión tiene discrecionalidad en la forma de tratar los casos de infracción.[10] Sin embargo, si el tiempo que la Comisión ha tardado en tramitar un asunto se ha prolongado innecesariamente como consecuencia de una negligencia o de aplazamientos injustificados por parte de la Comisión, esto puede constituir un caso de mala administración.[11] Lo mismo se aplica a la falta de actuación sin ninguna justificación válida.

14. La Defensora del Pueblo Europeo reconoce que los procedimientos de infracción relacionados con cuestiones medioambientales pueden requerir a menudo una cantidad considerable de tiempo, debido a su naturaleza compleja y cambiante. La lucha contra el ruido ambiental está directamente relacionada con la existencia de mapas estratégicos de ruido y planes de acción sobre el ruido ambiental, ya que implica medir la exposición global al ruido en una zona determinada sobre la base de diferentes fuentes de ruido, incluido el ruido de las aeronaves. La Defensora del Pueblo Europeo ha aceptado que, si la duración del procedimiento se debe a la exhaustividad de la evaluación, un plazo adicional puede redundar en interés público.[12]

15. En este caso, el procedimiento de infracción lleva abierto más de nueve años. Dicho plazo para tramitar un procedimiento de infracción parece largo desde cualquier punto de vista objetivo. Esto es aún más cierto si se tiene en cuenta que el problema del ruido ambiental puede tener graves repercusiones negativas en el medio ambiente y en la salud pública. La Defensora del Pueblo Europeo recuerda que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea establece un elevado nivel de protección del medio ambiente,[13] mientras que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido la gravedad del ruido ambiental al concluir que puede incluso afectar al derecho de las personas al respeto de su vida privada.[14] Por lo tanto, la cuestión que nos ocupa reviste un gran interés público.

16. En su respuesta, la Comisión explicó, en síntesis, que la duración del procedimiento se debe principalmente a la complejidad del asunto y a la necesidad de mantener un diálogo continuo con España al respecto. La Defensora del Pueblo no tiene motivos para dudar de estas declaraciones como tales. Si bien no hay nada que sugiera que la Comisión haya permanecido inactiva en este asunto durante todo el período transcurrido desde la apertura del procedimiento de infracción, los documentos inspeccionados no muestran ningún análisis ni acción sustantiva por parte de la Comisión entre junio de 2021 y junio de 2024. La falta de acción durante este período de tres años es especialmente preocupante, dado que, en su respuesta del 3 de julio de 2024 a la pregunta parlamentaria, la Comisión afirmó que España no le había remitido los mapas estratégicos de ruido y los planes de acción más recientes, que la Directiva sobre el ruido exige cada cinco años.[15] El plazo para su presentación vencía el 30 de junio de 2022 y la Comisión afirmó que se lo había recordado a España.[16] Sin embargo, en el expediente de la Comisión no hay ningún rastro de que se hayan enviado dichos recordatorios.

17. En aras de una buena administración, las instituciones de la UE deben mantener registros adecuados de los procedimientos administrativos. Sin embargo, en este caso, los documentos que se inspeccionaron no demostraron que la Comisión siguiese el caso de cerca y con el debido cuidado desde junio de 2021 a junio de 2024. A falta de tales pruebas, la Defensora del Pueblo Europeo no puede confirmar si la Comisión tomó alguna medida y si tramitó el procedimiento de infracción de forma activa y sin demoras innecesarias durante este período de tres años.[17]

18. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo Europeo puede únicamente concluir que la Comisión no tomó medidas al respecto durante tres años, lo que constituye un período de tiempo considerable. Y esto es lamentable.

19. No obstante, la situación cambió en junio de 2024, cuando la Comisión celebró una reunión con las autoridades españolas, seguida de actualizaciones sobre el progreso del asunto facilitadas por España. La investigación de la Defensora del Pueblo Europeo muestra que, desde junio de 2024, la Comisión ha recibido actualizaciones periódicas de España y ha celebrado nuevas reuniones con las autoridades españolas. En estas circunstancias, la Defensora del Pueblo Europeo considera que la Comisión está llevando a cabo activamente la investigación. Como resultado, concluye que no tendría ningún sentido hacer una recomendación en este caso.

20. En vista de lo anterior, la Defensora del Pueblo Europeo concluye que la falta de acción de la Comisión y el hecho de que no haya aportado pruebas que justifiquen su falta de actividad durante este período constituye un caso de mala administración. Dadas las importantes implicaciones públicas del incumplimiento por parte de un Estado miembro de la Directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, la Defensora del Pueblo espera que la Comisión aborde el procedimiento de infracción con carácter prioritario.

Conclusión

Basándose en la investigación, la Defensora del Pueblo Europeo archiva el caso con la siguiente conclusión:

El hecho de que la Comisión Europea no haya actuado ni haya aportado pruebas que justifiquen su ausencia de actividad en el caso durante un período de tres años constituye un caso de mala administración. Dadas las importantes implicaciones públicas del incumplimiento por parte de un Estado miembro de la Directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, la Defensora del Pueblo espera que la Comisión aborde el procedimiento de infracción con carácter prioritario.

Se informará al reclamante y a la Comisión de esta decisión.

Teresa Anjinho
Defensora del Pueblo Europeo

Estrasburgo, 12/12/2025

 

[1] La carta de emplazamiento es el primer paso formal de un procedimiento de infracción, a la que el Estado miembro afectado debe enviar una respuesta detallada, por lo general en un plazo de dos meses. Para más información sobre los procedimientos de infracción de la UE, consulte el sitio web de la Comisión: https://commission.europa.eu/law/application-eu-law/implementing-eu-law/infringement-procedure_en?prefLang=es.

[2] Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A02002L0049-20210729.

[3] Si la Comisión llega a la conclusión de que el país no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Derecho de la UE, puede enviar un dictamen motivado: una solicitud formal para que se cumpla el Derecho de la UE.

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/memo_18_4486

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285_ES.html

[6] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2024-001285-ASW_ES.html

[7] «EU Pilot» es un diálogo inicial e informal entre la Comisión y el Estado miembro afectado por una denuncia de infracción.

[8] Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-226/01, Comisión contra Dinamarca: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=BBCBA5FBA3FE818C9C6ABF2274B266ED?text=&docid=48025&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1607704.

[9] Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-33/04, Comisión contra Irlanda, apartado 18: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47579&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1629328.

[10] Véase la decisión de la Defensora del Pueblo Europeo en el asunto 4/2024/JN, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/195058.

[11] Véanse las decisiones de la Defensora del Pueblo Europeo en los casos 369/2018/JAP, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/119020 y 2029/2022/EIS, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/179452.

[12] Véase el punto 22 de la decisión de la Defensora del Pueblo Europeo en el asunto 950/2023/EIS, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/197517.

[13] Véase el artículo 37 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.

[14] Véase, entre otras, las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto 16798/90 López Ostra/España, disponible en: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-62468%22]} y en el asunto  2345/06, Deés/Hungría, disponible en: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-101647%22]}.

[15] Este requisito se incluye en el artículo 7 de la Directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental.

[16] Véase la nota al pie 6 arriba.

[17] Véanse también los puntos 18 y 19 de la decisión de la Defensora del Pueblo Europeo en el asunto 1171/2023/JN, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/en/186479.