Antecedentes de la denuncia

1. El Registro de transparencia de la UE se creó para permitir al público seguir las actividades de los representantes de intereses y ser consciente de su posible influencia en las políticas y la toma de decisiones de la UE. Las instituciones de la UE confían en el Registro cuando colaboran con las partes interesadas. El Registro es una base de datos en línea gestionada conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea, sobre la base de un acuerdo interinstitucional (AI).[1] Se invita a los representantes de intereses a registrarse y a facilitar información sobre su organización y los intereses perseguidos. Cada institución cuenta con normas que hacen del registro una condición previa para llevar a cabo determinadas actividades de representación de intereses. Además, todos los solicitantes de registro deben observar un código de conducta [2].

2. El Registro está gestionado por una Secretaría conjunta, integrada por funcionarios de cada una de las tres instituciones, que supervisa la información facilitada y puede investigar los casos de presunta inobservancia del código de conducta por parte de los declarantes.

3. En este caso, el denunciante, una organización de consumidores, presentó dos denuncias ante la Secretaría del Registro de Transparencia en relación con el supuesto incumplimiento del código de conducta por parte de dos solicitantes de registro, una empresa de consultoría y una asociación que aboga contra el sistema de etiquetado de nutriscore en los productos alimenticios. El denunciante alegó que ambas entidades no revelaron sus vínculos con la industria alimentaria y proporcionaron información engañosa sobre la relación entre ellas, los intereses que representan y las fuentes de su financiación.

4. Más concretamente, el denunciante alegó que, a pesar de que el fundador y director general de la consultoría también es el fundador de la asociación, las dos entidades no están vinculadas ni asociadas en el Registro de transparencia. Además, la consultora no reveló en el Registro sus vínculos con la industria alimentaria, aunque anteriormente representaba a clientes en este sector y parece seguir trabajando en este ámbito. El autor señaló además que la asociación no había divulgado ninguna información en el Registro sobre sus miembros, patrocinadores y socios. Por lo tanto, le preocupaba que la consultora ocultara su uso de la asociación para defender los intereses de sus clientes en relación con el etiquetado de los alimentos.

5. El denunciante alegó además que los empleados de la consultora hicieron un uso indebido de su acreditación para acceder a los locales del Parlamento en nombre de la asociación y que un asesor político de la consultora asistió a un acto relacionado con la alimentación organizado por el Parlamento que se registró como autónomo y no como empleado de la consultora.

6. La Secretaría abrió dos investigaciones sobre las denuncias. Esto dio lugar a que la consultora aclarara que no tenía clientes con intereses en la política alimentaria y que la empleada que asistió al acto del Parlamento era una asesora independiente y autónoma de la consultora y, por lo tanto, había registrado con precisión su situación laboral para el acto. Por su parte, la asociación informó a la Secretaría que no cuenta con presupuesto, ya que es gestionada pro bono por su fundador. Tampoco tiene miembros ni afiliados.

7. La Secretaría constató que ambas entidades habían dado explicaciones satisfactorias y habían actualizado la información proporcionada en sus inscripciones. Concluyó las investigaciones e informó al denunciante en consecuencia.

8. Insatisfecho con la forma en que la Secretaría llevó a cabo sus investigaciones, el reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en marzo de 2023.

La investigación

9. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la forma en que la Secretaría del Registro de Transparencia tramitó las reclamaciones y evaluó la información facilitada en el Registro por las entidades afectadas.

10. El equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó el expediente de ambas reclamaciones a la Secretaría, incluidos los informes y dictámenes motivados adoptados en relación con las investigaciones, así como la correspondencia entre el reclamante, la Secretaría y los solicitantes de registro.

11. En junio de 2023, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo se reunió con los representantes de la Secretaría para obtener aclaraciones adicionales sobre cómo llevó a cabo sus investigaciones sobre ambas reclamaciones.[3] El Defensor del Pueblo compartió el informe de la reunión con el reclamante y este presentó observaciones.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Por la Secretaría del Registro de Transparencia

12. Durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, la Secretaría declaró que había seguido todas las etapas de su procedimiento de reclamación y que los declarantes en cuestión habían cooperado de manera constructiva y actualizado la información del Registro.

13. La Secretaría también explicó que, en el contexto de sus investigaciones, había pedido a los solicitantes de registro información y aclaraciones adicionales, incluida información sobre la pertenencia a la asociación. La asociación explicó que no tenía miembros y proporcionó un enlace a su manifiesto en línea. La Secretaría consideró que el vínculo no era pertinente para la investigación.

14. En cuanto a la relación entre las dos entidades, la Secretaría reconoció que los solicitantes de registro tenían que proporcionar información sobre su composición y afiliación. Sin embargo, no existe una definición jurídica estricta de lo que es la «afiliación». La Secretaría considera que la afiliación no puede interpretarse en términos de afiliación individual, sino únicamente en términos de relación entre entidades, por ejemplo, si una empresa es miembro de un sindicato o si una asociación forma parte de una asociación general más amplia. Por consiguiente, la Secretaría consideró que si una persona es miembro o empleado de dos entidades, ambas no pueden considerarse entidades afiliadas a los efectos del Registro. En el caso que nos ocupa, aunque el jefe de la consultoría es también el fundador de la asociación, la Secretaría no las consideró entidades «afiliadas». La Secretaría observa que, en cualquier caso, el hecho de que una misma persona gestione ambas entidades es visible en el Registro cuando se busca a la persona en cuestión. 

15. La Secretaría aclara además que, en lo que respecta a la participación de un empleado de la consultoría en un acto organizado por el Parlamento y al posible uso indebido de la acreditación ante el Parlamento por parte de la consultoría, ambas cuestiones quedan fuera de las actividades cubiertas por el Registro de transparencia. La Secretaría explica que la mera participación de un representante de intereses en actos organizados por el Parlamento no requiere la inscripción en el Registro de transparencia, ya que considera que dicha participación generalmente no tiene por objeto influir en las políticas de la UE ni en los procesos de toma de decisiones de las instituciones de la UE. En cuanto a la acreditación, la Secretaría explica que se trata más bien de cómo el Parlamento concede la acreditación a las entidades y no entra en el ámbito de aplicación del código de conducta.

Por el demandante

16. El reclamante alegó que la pertenencia a la asociación era un elemento esencial de su denuncia y que la Secretaría debería haber investigado más a fondo este aspecto a fin de evaluar los posibles vínculos entre ambas entidades.

17. El denunciante también consideró que la Secretaría se había basado en una definición estricta de «afiliación», lo que va en contra del espíritu y el objetivo del Registro de transparencia. Alegó que, en los casos en que la misma persona gestione ambas entidades, deben considerarse entidades «afiliadas» y que esta información debe divulgarse en el Registro.

18. El reclamante también consideró que, en relación con el acto en el Parlamento, contrariamente a lo que afirma la Secretaría, los solicitantes de registro están obligados, en sus relaciones con las instituciones de la UE, a identificarse a sí mismos y a la entidad para la que trabajan o representan, y no hay distinción en relación con el tipo de acto organizado.

Evaluación del Defensor del Pueblo

19. El Registro de transparencia reviste especial importancia a la hora de garantizar una administración de la UE transparente y ética y mantener la confianza de los ciudadanos de la UE en el proceso de toma de decisiones de la UE. El Registro permite al público supervisar las actividades de los representantes de intereses que tratan de influir en la legislación y las políticas de la UE. Por lo tanto, es de primordial importancia que la información facilitada por los solicitantes de registro sea «completa, exacta y no engañosa», tal como exige el código de conducta [4], y que la Secretaría lleve a cabo investigaciones significativas y exhaustivas de las denuncias por presunto incumplimiento del código de conducta. La investigación de la Defensora del Pueblo sobre este asunto tenía por objeto evaluar si la Secretaría llevó a cabo investigaciones significativas.

20. En este caso, la Secretaría abrió dos investigaciones sobre el presunto incumplimiento del código de conducta por los dos declarantes. Proporcionó a los solicitantes de registro copias de las denuncias y les pidió información adicional y aclaraciones sobre determinados aspectos de las denuncias. La Secretaría evalúa las respuestas recibidas y, sobre la base de esa evaluación, pide a los solicitantes de registro que actualicen la información del Registro. Dado que la Secretaría consideró que los declarantes habían cooperado de manera constructiva y actualizado la información del registro, dio por concluidas las investigaciones.

21. Sobre la base de la inspección de los expedientes, el Defensor del Pueblo considera que las aclaraciones facilitadas por los declarantes en este caso deberían haber suscitado preocupación, lo que, a su vez, debería haber llevado a la Secretaría a investigar más a fondo.[5] En particular, aunque la asociación declaró que no tenía miembros ni afiliados, mencionó que otras entidades le proporcionaron «asistencia» de forma ad hoc y se remitieron a los firmantes de su manifiesto, sin facilitar información sobre las personas y entidades implicadas, ni si su participación se refería a actividades cubiertas por el Registro de transparencia. La Secretaría no solicitó más información para aclarar la «asistencia» que «otras entidades» proporcionaron a la asociación. Por el contrario, consideró que el vínculo con el manifiesto no era pertinente para su investigación. En vista de ello, el Defensor del Pueblo considera que la Secretaría solo llevó a cabo una evaluación limitada de las respuestas recibidas de los dos solicitantes de registro.

22. Además, la Secretaría considera que los dos solicitantes de registro en cuestión no están afiliados a pesar de ser gestionados por la misma persona. Explicó que considera que las entidades solo están afiliadas en términos de vínculos entre dos personas jurídicas o personas físicas registradas como trabajadores por cuenta propia, y no cuando existe un vínculo a nivel individual (por un miembro o un empleado) entre entidades.

23. Si bien es evidente que los solicitantes de registro están obligados a facilitar información sobre sus «miembros o su afiliación a las redes y asociaciones pertinentes», [6] no existe una definición de afiliación en el Acuerdo Interinstitucional ni en las directrices para solicitantes y solicitantes de registro, que solo ofrecen una aclaración limitada a este respecto.[7] A falta de orientaciones claras, es necesario examinar el objetivo del Registro de transparencia, que tiene por objeto permitir al público supervisar a los representantes de intereses que tratan de influir en la legislación y las políticas de la UE.[8] Esto implica proporcionar al público información sobre «qué intereses están siendo representados a escala de la UE, por quién y en nombre de quién».[9] Por lo tanto, la afiliación debe entenderse a la luz de la necesidad de garantizar el control público, de modo que se facilite al público toda la información pertinente para permitirle supervisar adecuadamente la influencia de los representantes de intereses en las políticas y la toma de decisiones de la UE. En consonancia con la lógica subyacente del Registro, el concepto de «afiliación» debe interpretarse en sentido amplio para abarcar todas las situaciones en las que los solicitantes de registro tengan una relación clara y pertinente con otra entidad.

24. Es indiscutible que las entidades afectadas en este caso son fundadas y gestionadas por la misma persona y participan en actividades de presión ante las instituciones de la UE en el mismo ámbito de interés.[10] Por lo tanto, existe un vínculo claro entre ambas entidades, que debería haberse reflejado en el Registro.

25. En vista de lo anterior, el Defensor del Pueblo está de acuerdo con el reclamante en que la Secretaría aplicó una definición estricta de «afiliación», que no está en consonancia con el espíritu y el objetivo del Registro de transparencia. También considera que las investigaciones realizadas por la Secretaría fueron demasiado limitadas, ya que las aclaraciones proporcionadas por los solicitantes de registro en este caso deberían haber dado lugar a nuevas investigaciones. Precisamente porque la Secretaría no dispone de los medios para supervisar toda la información proporcionada por los declarantes, debe asegurarse de que lleva a cabo investigaciones significativas y exhaustivas cuando recibe denuncias de presunta inobservancia del código de conducta. Este no fue el caso en el presente asunto.

26. En cuanto al supuesto abuso del acceso acreditado al Parlamento, el Defensor del Pueblo señala en primer lugar que la Secretaría no abordó esta cuestión en sus respuestas al reclamante como parte de su investigación. Fue solo durante la reunión con el equipo de investigación del Defensor del Pueblo que explicó que este aspecto está fuera del ámbito de aplicación del código de conducta y más bien se refiere a la forma en que el Parlamento emite la acreditación.

27. El Defensor del Pueblo señala que, aunque los solicitantes de registro presentan su solicitud de acreditación a través del portal del Registro de transparencia, corresponde al Parlamento decidir si expide dicha acreditación, con arreglo a sus propias normas, y garantizar el cumplimiento de estas.[11] No obstante, en virtud del código de conducta, los solicitantes de registro están obligados a «respetar y evitar obstruir las normas y disposiciones específicas de acceso y seguridad establecidas por las instituciones firmantes».[12] Esto implica que, en el contexto de las actividades cubiertas por el Registro, la Secretaría puede investigar la supuesta falta de respeto u obstrucción de las normas específicas de acceso y seguridad. La Secretaría no hizo esta distinción ni evaluó las alegaciones del reclamante dentro de los límites de las actividades cubiertas por el Registro de transparencia.

28. En conjunto, el Defensor del Pueblo considera que las deficiencias detectadas constituyen mala administración. Sin embargo, dado que la asociación ya no figura en el Registro de transparencia, considera que una recomendación de llevar a cabo una nueva investigación de las dos denuncias presentadas por el denunciante no serviría para nada. Más bien, el Defensor del Pueblo hará sugerencias basadas en las conclusiones anteriores.

29. En cuanto a la supuesta tergiversación de un asesor político de la consultora como «trabajador por cuenta propia» durante un acto organizado por el Parlamento, el Defensor del Pueblo señala que la Secretaría proporcionó información incoherente al reclamante. En primer lugar, aclaró la situación laboral del asesor político del denunciante, solo para añadir, durante la reunión con el equipo de investigación, que este elemento de la denuncia no entraba en las actividades cubiertas por el Registro de transparencia, ya que la mera participación en un acto organizado por el Parlamento no requiere registro.

30. Si bien la Defensora del Pueblo lamenta que esto no se haya explicado claramente al reclamante en el contexto de las investigaciones llevadas a cabo por la Secretaría, considera que la posición de la Secretaría está en consonancia con las nuevas normas adoptadas por el Parlamento a este respecto [13].

31. A la luz de lo anterior, el Defensor del Pueblo archiva el asunto con cuatro sugerencias. Señala, además, que el Tribunal de Cuentas Europeo está auditando actualmente el Registro de transparencia y preparando un informe especial, del que espera sus conclusiones. En este contexto, seguirá supervisando el papel de la Secretaría en lo que respecta al seguimiento y la aplicación del Registro de transparencia.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

Hubo mala administración en la forma en que la Secretaría del Registro de Transparencia llevó a cabo las investigaciones de las dos denuncias.

Se informará de esta decisión al reclamante y a la Secretaría del Registro de transparencia.

Sugerencias

La Secretaría debe garantizar lo siguiente cuando lleve a cabo investigaciones sobre denuncias relativas a presuntas infracciones del código de conducta:

a) que lleve a cabo una investigación exhaustiva y significativa, incluida la búsqueda de información adicional de los solicitantes de registro;

b) en caso de duda sobre la veracidad de la información facilitada, deberá tratar de verificar la información procedente de fuentes independientes o de acceso público;

c) que aclare sus orientaciones sobre el concepto de «afiliados» con el fin de garantizar que recoge todos los elementos necesarios para permitir el control público de las actividades de los declarantes;

d) cuando los elementos de la denuncia no entren en el ámbito de competencias de investigación de la Secretaría, esto debe comunicarse claramente al reclamante con explicaciones.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 7.2.2024

[1] Acuerdo interinstitucional, de 20 de mayo de 2021, entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre un Registro de transparencia obligatorio: http://data.europa.eu/eli/agree_interinstit/2021/611/oj; Registro de transparencia disponible aquí: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[2] Que figura en el anexo I del Acuerdo Interinstitucional.

[3] informe de la reunión disponible aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/es/doc/inspection-report/es/172516

[4] anexo 1, letra f), del Acuerdo Interinstitucional

[5] El punto 3.3 del anexo III del AI dice que «[l]a Secretaría tendrá en cuenta cualquier respuesta motivada recibida en virtud del punto 3.2, recopilará cualquier información pertinente y elaborará un informe sobre sus conclusiones» (el subrayado es nuestro).

[6] anexo II, letra i), del Acuerdo Interinstitucional

[7] Las directrices añaden que «[a] ny información pertinente sobre filiales, filiales o similares (por ejemplo, la realización de actividades cubiertas por el Registro y los costes conexos) debe incluirse aquí [campo «Membresía y afiliación»], véase Transparency Register Guidelines for Applicants and Registrants, 1 de septiembre de 2021, p. 20, disponible aquí: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do?locale=en&reference=GUIDELINES.

[8] Considerando 5 del AI

[9] Véase la sección del Registro de transparencia sobre «¿Qué es el Registro de transparencia?» (consultado el 30.11.2023)

https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/staticPage/displayStaticPage.do;TRPUBLIC-ID-prod=SSEgsIQMHdolsaCeYsMQemV527fy9syvTG7JRfSmSk27YAXLV5_F!918671259?locale=en&reference=WHY_TRANSPARENCY_REGISTER

[10] Ambas entidades identificadas en el Registro como un ámbito de interés «alimentos y salud» y «seguridad alimentaria».

[11] Disposiciones de aplicación relativas a las normas por las que se rigen las tarjetas de acceso a los locales del Parlamento, adoptadas por la Dirección General de Seguridad y Protección del Parlamento el 25 de noviembre de 2016

[12] anexo I, letra p), del AI.

[13] Reglamentación relativa a la participación de representantes de intereses en actos celebrados en los locales del Parlamento, Decisión de la Mesa de 12 de junio de 2023: https://www.europarl.europa.eu/RegData/publications/reg/2023/750.730BUR/EP-PE_REG(2023)750.730BUR_EN.pdf