ANTECEDENTES

1. Hacia finales de 2020, el denunciante recibió una subvención en el marco del programa Horizonte 2020, financiado por la UE, destinado a apoyar la innovación en las pequeñas y medianas empresas (pymes), que era el denunciante en ese momento. La Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME) era responsable de la gestión de las subvenciones en el marco del programa, para las que solo podían optar las pymes.

2. En 2021, el denunciante fue comprado por otra empresa, perdiendo su condición de pyme. A continuación, en mayo de 2021, informó a la EASME de su cambio de estatuto.

3. La EASME pidió al reclamante que presentara formalmente la información en el portal en línea específico, lo que hizo el reclamante a finales de junio de 2021.

4. Antes de hacerlo, el denunciante preguntó sobre las consecuencias de su pérdida de la condición de pyme, afirmando su opinión de que consideraba que aún debía poder optar a la subvención. El denunciante consideró que podía seguir recibiendo la subvención a pesar de que ya no era una pyme. Declaró que tenía la intención de seguir trabajando en el proyecto de acuerdo con el plan.

5. La EASME respondió que un beneficiario que deja de ser una pyme puede seguir siendo reconocido como pyme si dejó de ser una pyme a través del «crecimiento natural», pero no si dejó de ser una pyme debido a la absorción o fusión con otra empresa. En tales circunstancias, el acuerdo de subvención se rescindiría normalmente.

6. A finales de julio de 2021, la EASME confirmó al reclamante en el portal en línea específico que el cambio de estatus se había registrado formalmente.

7. El demandante siguió trabajando en el proyecto.

8. A principios de octubre de 2021, el denunciante informó a la EASME de que no había recibido más solicitudes formales relativas a la subvención y solicitó asesoramiento sobre el siguiente paso. Señaló que, mientras tanto, había recibido las solicitudes periódicas de informes sobre la marcha de los trabajos y declaró que estaba respondiendo a ellas de conformidad con sus obligaciones. Al parecer, esos informes periódicos de situación se habían enviado automáticamente al reclamante desde el portal en línea específico.

9. La EASME respondió inmediatamente afirmando que «el procedimiento formal para la finalización de la subvención se puso en marcha hace un tiempo y que pronto debería recibir una notificación a través del portal [TI]». Añadió que «debido a un error informático, esto no se tuvo en cuenta y se activó su período de notificación regular. Por favor, haga caso omiso de esta actividad y no inicie sus informes periódicos. Una vez resuelto el problema informático, el módulo del período de referencia quedará inactivo.».

10. La EASME indicó que el denunciante recibiría en breve la notificación sobre el procedimiento de resolución y que tendría la posibilidad de cargar sus observaciones en el portal en línea. La EASME examinaría dichas observaciones y posteriormente enviaría al reclamante su decisión final. En caso negativo, el sistema informático específico pondría en marcha un módulo de notificación para permitir al reclamante reclamar los costes subvencionables.

11. A finales de noviembre de 2021, la EASME informó formalmente al reclamante de su intención de rescindir el acuerdo de subvención a la luz de que el reclamante ya no era una pyme. El denunciante presentó sus observaciones unos días más tarde.

12. En enero de 2022, la EASME informó al reclamante de su decisión final de rescindir el contrato. El denunciante intercambió correspondencia con la EASME sobre posibles mecanismos de recurso, durante la cual la EASME indicó que el denunciante solo podía impugnar la decisión a través del Tribunal.

13. A continuación, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo Europeo.

La investigación

14. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la decisión de rescindir el acuerdo de subvención y sobre cómo había gestionado la EASME el proceso de rescisión de la subvención.

15. En el curso de la investigación, se cerraron los aspectos técnicos y financieros del proyecto.

Consideración de la EASME de que debe rescindirse el contrato

Alegaciones de las partes

16. La EASME consideró que, una vez que el denunciante ya no era una pyme, tenía que rescindir el acuerdo de subvención. Para apoyar su posición, hizo referencia a:

El Reglamento sobre Horizonte 2020 [1]:

 «1. Solo las pymes podrán solicitar convocatorias de propuestas emitidas en el marco del instrumento específico para pymes [...]. Pueden cooperar con otras empresas y con organizaciones de investigación o universidades.

2. Una vez que una empresa haya sido validada como pyme, se presumirá que ese estatuto jurídico prevalecerá durante toda la duración del proyecto, incluso en los casos en que la empresa, debido a su crecimiento, supere posteriormente los límites máximos de la definición de pyme.».

Disposición principal del convenio de subvención [2]:

«La EASME podrá resolver el Acuerdo si: a) no procede; b) es probable que un cambio en la situación jurídica, financiera, técnica, organizativa o de propiedad del beneficiario afecte sustancialmente o retrase la ejecución de la acción o cuestione la decisión de conceder la subvención.».

17. La EASME consideró, en resumen, que las condiciones de subvencionabilidad deben cumplirse durante toda la duración del proyecto, no solo en el momento de la evaluación y la concesión de la subvención. Hizo hincapié en que, de conformidad con el Reglamento Horizonte 2020, solo las pymes pueden optar a subvenciones en el marco del programa pertinente (que se denominan «acciones del instrumento PYME»). Por lo tanto, la pérdida de la condición de pyme pone en tela de juicio la base de la subvención. La EASME consideró que esta posición está en consonancia con uno de los principales objetivos de la Recomendación sobre las pymes [3], que es garantizar que las medidas de apoyo se concedan únicamente a las empresas que realmente las necesiten. La EASME también declaró que las correspondientes preguntas frecuentes [4] y la guía del usuario [5] explican que las excepciones al requisito de la condición de pyme solo se aplican en los casos en que una entidad pierde su condición de pyme debido al crecimiento resultante de «evolución económica o coyuntura económica»(crecimiento natural), y no cuando una empresa deja de ser pyme debido a una absorción o fusión con otra empresa.

18. El denunciante consideró que las normas aplicables prevén la suposición de que, una vez que se ha concedido una subvención a una pyme, la condición de pyme se mantiene, a efectos del acuerdo de subvención en cuestión, en términos jurídicos durante todo el proyecto y que, por lo tanto, no existía base jurídica para rescindir su acuerdo de subvención. El denunciante también alegó que el hecho de que perdiera la condición de pyme durante el proyecto no podía ser un «cambio» que permitiera, en virtud del acuerdo de subvención, su rescisión. En su opinión, la disposición del acuerdo de subvención tenía por objeto abordar los casos en que la información que surgiera posteriormente mostrara que la información facilitada sobre la condición de pyme en el momento de la solicitud de subvención era engañosa o errónea, o en que se hubiera ocultado información sobre los cambios inminentes previstos.

Evaluación del Defensor del Pueblo

19.  En un caso como el presente, el Defensor del Pueblo puede examinar si el órgano de la UE en cuestión actuó de conformidad con las disposiciones legales del contrato y otras disposiciones legales aplicables, así como con los principios de buena administración. La función del Defensor del Pueblo no es mediar en litigios contractuales.

20. En este caso, las disposiciones pertinentes relativas a la condición de pyme a las que se refirió la Comisión no están del todo claras. La expresión «se presumirá que prevalecerá» en el artículo pertinente del Reglamento Horizonte 2020 no parece establecer una norma jurídica específica y separada. Si tuviera la intención de establecer que una pyme siempre debe seguir siendo reconocida como tal también después de la concesión de la subvención, es difícil ver que la segunda parte de la disposición sería necesaria, ya que su propósito se lograría adecuadamente a través de la primera parte de la disposición. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo no puede excluir la posibilidad de que el objetivo general del artículo fuera introducir la excepción declarada en casos de «crecimiento natural»[6].

21. En circunstancias como estas, es una buena práctica interpretar las disposiciones legales haciendo especial hincapié en la finalidad de la política y el marco jurídico en cuestión. Esto es lo que EASME parece haber hecho en este caso. Como tal, el Defensor del Pueblo considera razonable la interpretación de la EASME de las disposiciones pertinentes sobre el requisito de la condición de pyme.

22. También hay una falta de claridad en la disposición pertinente del acuerdo de subvención, que establece que la institución puede rescindir el acuerdo si «un cambio en la situación jurídica, financiera, técnica, organizativa o de propiedad del beneficiario [...] pone en tela de juicio la decisión de conceder la subvención» (el subrayado es nuestro).

23. No está claro por qué esta disposición no establece de manera más expresa y específica que el convenio de subvención puede rescindirse si el beneficiario ya no tiene las características que le permitieron obtener la subvención en primer lugar.

24. A pesar de esta falta de claridad, el Defensor del Pueblo no considera irrazonable que la EASME se haya basado en esta disposición para rescindir el acuerdo de subvención. La finalidad de la disposición del acuerdo de subvención es permitir a la EASME resolver el acuerdo. El punto clave de la disposición es que se ha producido un «cambio» en determinados aspectos del beneficiario en cuestión. Un «cambio» debe entenderse como una situación que evoluciona de una cosa a otra, y no puede interpretarse como una referencia a la situación en la que se concedió la subvención.

25. Sobre la base de lo anterior, la Defensora del Pueblo considera que la decisión de la EASME de rescindir el acuerdo de subvención no constituye una mala administración.

26. Sin embargo, la Defensora del Pueblo hace una sugerencia al final de su decisión, para animar a EASME a considerar la introducción de una redacción más clara en el texto del acuerdo de subvención.

Cómo manejó la EASME el cambio en la situación del reclamante

Evaluación del Defensor del Pueblo

27. De conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales, los organismos de la UE deben tratar las cuestiones «en un plazo razonable»[7].

28. Está claro que hubo problemas tanto con el calendario de cómo la EASME manejó la decisión de rescindir el acuerdo de subvención como con la forma en que lo comunicó.

29. El hecho de que el denunciante haya perdido su condición de pyme es indiscutible. Desde el momento en que el denunciante informó a la EASME al respecto, parece que la EASME no tenía ninguna duda de que el acuerdo de subvención tendría que rescindirse.

30. El denunciante informó a la EASME en una fase temprana de que tenía serias dudas sobre la base jurídica para rescindir el acuerdo y de que seguiría trabajando en el proyecto.

31. En respuesta a la pregunta de la Defensora del Pueblo sobre por qué la EASME tardó varios meses en comunicar al reclamante su intención formal de rescindir el acuerdo de subvención, la EASME declaró que ello se debía a que había «varias etapas de verificación».

32. La investigación de la Defensora del Pueblo puso de manifiesto que, a partir de la fecha en que el reclamante informó formalmente del cambio en el portal en línea, la EASME tardó tres meses en iniciar el procedimiento de resolución de la subvención. Después de eso, tardó otros dos meses en informar formalmente al reclamante de su intención de rescindir el contrato. Este no parece ser un «momento razonable» para abordar dicho procedimiento.

33. Una situación en la que una institución espera tener que rescindir un acuerdo de subvención es especialmente grave. Tal situación debe manejarse con el máximo cuidado, lo que incluye todos los controles técnicos, financieros y legales requeridos. Sin embargo, hacerlo no debería llevar un tiempo desproporcionado.

34. Como se ha mencionado anteriormente, la EASME parece haber considerado desde el principio que tendría que rescindir el acuerdo de subvención y que esto era jurídicamente sencillo. En este contexto, y dado que el denunciante dejó claro que tenía la intención de seguir trabajando en el proyecto y, por lo tanto, seguiría incurriendo en costes, la EASME debería haber tratado de tramitar el procedimiento lo antes posible. Según el procedimiento aplicable, antes de que se adoptara la decisión final de rescindir el acuerdo, existía una fase preliminar en la que la EASME informaba al denunciante de su intención de rescindir el acuerdo de subvención. Esta fase preliminar no implicaba riesgos significativos y, dado que la posición de la EASME era clara, este paso debería haberse dado rápidamente. EASME no lo hizo hasta finales de noviembre.

35. No parece haber ninguna explicación razonable de por qué la EASME tardó tanto tiempo en tramitar la resolución del acuerdo de subvención y, en particular, de por qué tardó tanto tiempo en iniciar el procedimiento de resolución. Este retraso equivale a una mala administración por parte de la EASME.

36. El Defensor del Pueblo no ve ningún valor en formular una recomendación conexa, ya que no hay manera de rectificar este retraso. No obstante, el Defensor del Pueblo formulará sugerencias para evitar que se produzca una situación similar en el futuro.

37. Es lamentable que el denunciante siguiera trabajando en el proyecto y, por lo tanto, incurriera en otros costes que, en última instancia, no estaban cubiertos por la subvención. Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, la decisión de la EASME de resolver el contrato no parece ser ilegal. Esto significa que la cuestión de si el denunciante debe ser compensado por los costes incurridos solo puede examinarse a la luz de principios generales, en lugar de basarse en cualquier derecho legal.

38. El Defensor del Pueblo no puede excluir que un retraso excesivo en la conclusión de un procedimiento como el del presente asunto pueda ser motivo para proponer a la institución de que se trate que cubra total o parcialmente los costes incurridos. Sin embargo, según el Derecho administrativo de la Unión, es difícil establecer un derecho a indemnización.

39. En este caso, la EASME informó al denunciante en una fase temprana de que consideraba que el denunciante ya no podía beneficiarse del acuerdo de subvención. Si bien es evidente que la EASME tardó demasiado tiempo en informar formalmente al reclamante de su intención de rescindir el acuerdo, la información facilitada era de carácter razonablemente oficial. No hay pruebas de que la EASME haya animado al denunciante a seguir trabajando en el proyecto [8].

40. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo no considera que la EASME tenga la obligación de cubrir los costes adicionales en que incurra el reclamante, total o parcialmente.

41. Sin embargo, está claro que hubo una serie de lamentables problemas de comunicación, que contribuyeron a la decisión del denunciante de seguir trabajando en el proyecto innecesariamente.

42. En situaciones en las que la EASME considere que está obligada a rescindir un acuerdo de subvención, tiene el deber de proporcionar información clara y precisa de manera oportuna a los beneficiarios de la subvención de que se trate. Esto es aún más importante en situaciones como la del presente caso, en las que el denunciante indicó que tenía la intención de seguir trabajando en el proyecto.

43. Sin embargo, parece que EASME no tiene una política o directrices claras sobre cómo comunicarse con los beneficiarios de subvenciones en situaciones en las que cree que tendrá que rescindir un acuerdo de subvención.

44. Sobre la base de la correspondencia revisada por el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo, la EASME no parece haber asesorado al reclamante, por ejemplo, sobre si debería o no seguir trabajando en el proyecto. La EASME tampoco dio al denunciante ninguna indicación sobre cuándo podía esperar recibir la decisión final sobre el acuerdo de subvención.

45. Además, parece que, incluso después de que se iniciara el procedimiento de resolución de la subvención, el reclamante siguió recibiendo mensajes automatizados del sistema informático específico en los que se solicitaban informes de situación. Si bien la EASME reconoció que esto se debía a un «error» técnico, esto exacerbó los problemas de comunicación en una fase crucial del procedimiento. El Defensor del Pueblo hará una sugerencia a la EASME para evitar incidentes similares.

46. Por último, el Defensor del Pueblo señala que, en la decisión final por la que se rescinde el acuerdo de subvención, la EASME no informó al reclamante de que, además de acudir a los tribunales, podría recurrir al Defensor del Pueblo Europeo. Esto era contrario a la obligación [9] de los organismos de la UE de facilitar información sobre las vías de recurso disponibles al dictar decisiones administrativas negativas. El Defensor del Pueblo formulará una sugerencia de mejora conexa.

Conclusiones

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración en la decisión de la EASME de rescindir el acuerdo de subvención.

Hubo mala administración en la forma en que EASME manejó la rescisión del acuerdo de subvención, en particular el retraso y los problemas de comunicación.

Se informará de esta decisión al denunciante, a la EASME y a la Comisión Europea.

Sugerencias de mejora

1. La EASME debe elaborar directrices para gestionar las situaciones en las que un cambio durante un proyecto conlleve con toda probabilidad la rescisión del acuerdo de subvención. Estas directrices deben incluir plazos indicativos para garantizar que el procedimiento se tramite en un plazo razonable, en particular que la EASME informe al beneficiario lo antes posible de su intención de rescindir el acuerdo de subvención. Las directrices también deben abarcar qué información proporcionar a los beneficiarios de subvenciones en relación con su trabajo en el proyecto, en particular si debe interrumpirse o suspenderse. Las directrices también deben abarcar la celebración de reuniones que tengan lugar en relación con los procedimientos de terminación en curso o inminentes, en particular la necesidad de mantener registros de dichas reuniones en el expediente pertinente.

2. La EASME debe garantizar que todas las decisiones negativas relativas a los acuerdos de subvención informen a los beneficiarios sobre todos los posibles mecanismos de recurso, incluido el derecho a recurrir al Defensor del Pueblo y cuándo recurrir al Defensor del Pueblo en lugar de emprender acciones legales.

3. La EASME debería revisar si las disposiciones de los acuerdos de subvención relativas a la posible rescisión podrían redactarse de manera más clara.

 

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 23.6.2023

 

[1] el artículo 53 del Reglamento (UE) n.o 1290/2013, por el que se establecen las normas de participación y difusión aplicables a Horizonte 2020, Programa Marco de Investigación e Innovación (2014-2020),

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32013R1290

[2] Artículo 50.3.1.

[3] Recomendación 2003/361/CE, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003H0361

[4] Véase la pregunta frecuente 28, eic-faq-20200131.pdf (archive-it.org). https://wayback.archive-it.org/12090/20210412153524/https:/ec.europa.eu/easme/sites/easme-site/files/eic-faq-20200131.pdf

[5] Guía del usuario sobre la definición de pyme - Oficina de Publicaciones de la UE

https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/79c0ce87-f4dc-11e6-8a35-01aa75ed71a1

[6] El asunto no parece haber sido interpretado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

[7] Artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT  

[8] La correspondencia indica que el denunciante y el responsable del proyecto celebraron una reunión el 2 de junio de 2021. Sin embargo, no hay constancia del contenido de dicha reunión.

[9] Tal como se establece en el artículo 19 del Código Europeo de Buena Conducta Administrativa (https://www.ombudsman.europa.eu/es/publication/es/3510) y en la parte 3 del Código de Buena Conducta Administrativa de la Comisión Europea (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A02000Q3614-20111116&from=EN#page=13)